Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13597 del 30/05/2017


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Cassazione civile, sez. lav., 30/05/2017, (ud. 21/12/2016, dep.30/05/2017),  n. 13597

 

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. GHINOY Paola – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTONIO Annalisa – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Fabrizio – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 19649-2012 proposto da:

A.A., C.F. (OMISSIS), + ALTRI OMESSI

– ricorrenti –

contro

AGENZIA PER L’ITALIA DIGITALE, C.F. (OMISSIS), già DIGIPTA, già

CENTRO NAZIONALE PER L’INFORMATICA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE,

in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

E SUI RICORSI SUCCESSIVI, senza numero di R.G.

proposti da:

AN.FA. C.F. (OMISSIS), nella qualità di erede di FIORI FABIO,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FLAMINIA 109, presso

l’Avvocato BIAGIO BERTONE, che lo rappresenta e difende, giusta

delega in atti;

G.L. C.F. (OMISSIS), C.C.F. C.F. (OMISSIS),

elettivamente domiciliati in ROMA, VIA GIUSEPPE ARIMONDI 5-E, presso

l’Avvocato MARIANTONI FABIO, che li rappresenta e difende, giusta

delega in atti;

– ricorrenti successivi –

contro

AGENZIA PER L’ITALIA DIGITALE C.F. (OMISSIS), già DIGIPTA, già

CENTRO NAZIONALE PER L’INFORMATICA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE,

in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in

ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso L’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente al ricorsi successivi –

avverso la sentenza n. 6552/2011 della CORTE D’APPELLO di ROMA,

depositata il 02/03/2012 R.G.N. 9219/2005;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

21/12/2016 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito l’Avvocato BERTOLONE BIAGIO;

udito l’Avvocato MARIANTONI FABIO;

udito l’Avvocato DE GIOVANNI ENRICO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

MASTROBERARDINO Paola, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. Nell’assunto della immediata precettività della L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 i ricorrenti principali ed incidentali, indicati nell’epigrafe di questa sentenza, convennero in giudizio, innanzi al Tribunale di Roma il CNIPA (già AIPA), per chiedere il riconoscimento del diritto ad ottenere il trattamento economico previsto per il personale alle dipendenze dell’Autorità del Garante per l’editoria e la radiodiffusione.

2. I distinti ricorsi furono accolti, ma la Corte di Appello di Roma, adita dal DIGITPA, già CNIPA, riuniti i ricorsi, con la sentenza in data 2.3.2012, ha rigettato le domande dei lavoratori.

3. La Corte territoriale ha respinto l’eccezione di improcedibilità dell’appello avendo rilevato che: i ricorsi in appello erano stati notificati alle parti appellate per l’udienza del 7.12.2005, fissata per l’esame dell’istanza, formulata dall’appellante ex art. 431 c.p.c.; alla prima udienza di trattazione del 9.1.2008 la difesa degli appellati aveva riferito di non avere ricevuto la notifica del decreto ex art. 435 c.p.c., comma 1; dal verbale dell’udienza emergeva che “le parti concordemente rinunciano alla rinotifica dell’appello riportandosi alle difese in sede di inibitoria e chiedono termine per note”. Ha affermato che siffatta scelta processuale risultava coerente con l’orientamento giurisprudenziale, all’epoca prevalente, fino al diverso orientamento giurisprudenziale espresso nella sentenza n. 20604 del 2008 in data 30.7.2008 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, ed ha ritenuto che l’omessa notifica del ricorso e del pedissequo decreto presidenziale ex art. 435 c.p.c., comma 1 doveva ritenersi sanata in virtù della comparizione delle parti appellate all’udienza di discussione e dell’espressa rinuncia da parte delle medesime alla notifica del ricorso, che comunque era stata effettuata dall’Ente in data 31.12.2008.

4. Nel merito, osservato che la L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 poneva problemi di incertezza interpretativa perchè, per un verso aveva riservato alla potestà regolamentare dell’Agenzia la definizione dell’ordinamento dell’Ente e delle carriere del personale e, per altro verso, aveva ancorato il trattamento economico di quest’ultimo a quello del personale alle dipendenze dell’ Autorità del Garante per l’editoria e la radiodiffusione, ha ritenuto che la regolamentazione concreta del trattamento economico non poteva prescindere dalla previa definizione dell’assetto ordinamentale delle carriere e del sistema di inquadramento.

5. Ha, quindi, rilevato che il legislatore, successivamente alla pronunzia della sentenza di primo grado (12.11.2004), con la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 225 aveva interpretato autenticamente l’art. 42, comma 3 disponendo che “Ai fini della definizione delle situazioni pendenti, la L. 31 dicembre 1996, n. 675, art. 42, comma 3, per il periodo della sua vigenza si interpreta nel senso che l’applicazione del trattamento economico previsto dal terzo periodo è subordinata alla previa definizione del trattamento giuridico ed economico e dell’ordinamento delle carriere del personale dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione mediante il regolamento previsto dal primo periodo. Dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla definizione del regolamento di cui al precedente periodo è sospesa qualsiasi procedura esecutiva relativa a pronunce giurisdizionali non passate in giudicato concernenti l’applicazione del suddetto trattamento economico”.

6. Ha ritenuto che la L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 225 di interpretazione autentica della L. n. 675 del 1996, art. 42 doveva essere applicato alla fattispecie dedotta in giudizio per la sua dichiarata portata retroattiva; ha dichiarato infondata I’ eccezione di incostituzionalità formulata dai lavoratori appellati, sul rilievo che il significato assegnato alla disposizione contenuta nella L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 rientrava nell’ambito di quelli astrattamente possibili e che la disposizione non aveva introdotto modifiche ad una chiara ed inequivoca regolamentazione.

7. Ha ritenuto che la domanda risarcitoria, formulata in via subordinata dai lavoratori, era stata ancorata a parametri non applicabili e ha rilevato che il trattamento retributivo era adeguato e che non era configurabile alcuna responsabilità in capo all’Ente.

8. Avverso detta sentenza A.A. e gli altri litisconsorti indicati nella epigrafe di questa sentenza hanno proposto ricorso per cassazione, notificato il 24.8.2012, depositato il 11.9.2012 (rubricato con il n. RG 19649/2012), affidato a tre motivi, illustrati da successiva memoria.

9. Avverso la medesima sentenza ha proposto ricorso per cassazione An.Fa. erede di F.F., notificato il 26.2.2013 e depositato il 15.3.2013 (al quale non è stato attribuito autonomo e distinto n. di R.G.), affidato a tre motivi.

10. Avverso la medesima sentenza hanno proposto ricorso per cassazione G.L. e C.F.F., notificato il 27.2.2013 ed iscritto il 19.3.2013 (al quale non è stato attribuito autonomo e distinto n. di R.G.) affidato a sette motivi, illustrati da successiva memoria.

11. A ciascuno dei ricorsi ha resistito L’Agenzia per l’Italia Digitale, già DIGIPA già Centro per l’Informatica nella pubblica Amministrazione.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

In via preliminare va osservato che secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale di questa Corte, al quale va data continuità, il principio dell’unicità del processo di impugnazione contro una stessa sentenza comporta che, una volta avvenuta la notificazione della prima impugnazione, tutte le altre debbono essere proposte in via incidentale nello stesso processo e perciò, nel caso di ricorso per cassazione, con l’atto contenente il controricorso, fermo restando che tale modalità non è essenziale, per cui ogni ricorso successivo al primo si converte in ricorso incidentale, indipendentemente dalla forma assunta e pure se proposto con atto a sè stante (Cass. n. 3004/2004, 26723/2011, e le più recenti Cass. 25662/2014, 280/2016). Ne consegue che, nella specie, il ricorso proposto da A.A. ed altri litisconsorti notificato il 24.8.2012 e iscritto l’11.9.2012 è da qualificarsi principale rispetto al ricorso proposto da An.Fa., notificato il 26.2.2013 e iscritto il 15.3.2013 e rispetto al ricorso proposto da G.L. e da C.C.F., notificato il 27.2.2013 ed iscritto il 19.3.2013, i quali si convertono in ricorsi incidentali.

12. Sintesi dei motivi del ricorso principale e dei ricorsi incidentali.

13. Con il primo motivo i ricorrenti principali ed il ricorrente incidentale An. e con il primo, il secondo, il terzo ed il quarto motivo i ricorrenti incidentali G. e C. denunciano, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione o falsa applicazione dell’art. 435 c.p.c., comma 2 e dell’art. 291 c.p.c. in relazione all’art. 111 Cost.; con il quinto motivo i ricorrenti incidentali G. e C. denunciano violazione e falsa applicazione dell’art. 435 c.p.c., comma 3 e dell’artt. 83 c.p.c.

14. I ricorrenti principali ed incidentali assumono che la Corte territoriale avrebbe dovuto dichiarare l’improcedibilità dell’appello in ragione della mancata notificazione dell’appello nel termine di 10 giorni previsto dall’art. 435 c.p.c., comma 2. Deducono che in mancanza della notifica la Corte territoriale non avrebbe potuto concedere un nuovo termine per la notifica dell’atto di appello. I ricorrenti G. e C. sostengono anche che il loro difensore non avrebbe potuto rinunciare all’eccezione di improcedibilità senza incorrere nella violazione dei diritti garantiti ad essi ricorrenti incidentali dalla Costituzione. Asseriscono, inoltre, che la Corte territoriale nel rinviare l’udienza di prima comparizione avrebbe anche violato la disposizione contenuta nell’art. 435 c.p.c., comma 3.

15. Con il secondo motivo i ricorrenti principali ed il ricorrente incidentale An. e con il sesto motivo i ricorrenti incidentali G. e C. chiedono a questa Corte di dichiarare rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della L. 23 dicembre 2005, art. 1, comma 225 per contrasto con l’art. 111 Cost., commi 1 e 2 e con l’art. 117 Cost., comma 1 e con l’art. 6 della Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’Uomo, asserendo che non ricorrerebbero le esigenze di interesse generale nè di “pubblica utilità” idonee a sorreggere l’intervento legislativo interpretativo con efficacia retroattiva.

16. Con il terzo motivo i ricorrenti principali ed il ricorrente incidentale An. e con il settimo motivo i ricorrenti incidentali G. e C. denunciano violazione ed erronea applicazione della L. 31 dicembre 1996, n. 675, art. 12 come interpretato dalla L. 23 novembre 2005, n. 2666 ed omessa applicazione del D.Lgs. 1 febbraio 2009, n. 177 e, inoltre, omessa motivazione su un fatto decisivo e controverso per il giudizio, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5.

17. Sostengono che nè la norma di interpretazione autentica nè la norma interpretata metterebbero in dubbio l’applicabilità del trattamento economico determinato dall’Autorità Garante per l’Editoria con il Regolamento del 16.6.2008; che tali disposizioni si limiterebbero a prevedere che l’applicazione di detto Regolamento è subordinata alla previa definizione del trattamento giuridico ed economico e dell’ordinamento delle carriere del personale dell’ Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione.

18. Asseriscono che la Corte territoriale avrebbe omesso di motivare in ordine alla lettura costituzionalmente orientata delle norme in questione e riproducono il contenuto delle note difensive autorizzate depositate nel giudizio di appello per affermare che con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 177 del 2009, che ha “riordinato il CNIPA e mutato la denominazione..”, non sarebbe stata apportata alcuna modifica alla L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 quanto al periodo della sua vigenza.

19. Deducono che, intervenuto il D.P.C.M. 10 agosto 2010 recante il Regolamento sull’organizzazione, il funzionamento e l’ordinamento del personale DIGIT, si sarebbe realizzata la condizione per la quale il legislatore aveva disposto la sospensione di ogni procedura esecutiva relativa alle pronunce giurisdizionali non passate in giudicato, e avrebbe ripreso vigenza, per il periodo di sua applicazione, la richiamata L. n. 675 del 1976, art. 42, comma 3.

20. I ricorrenti assumono, inoltre, che con la L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 225 il legislatore non avrebbe inteso annullare le sentenze del Tribunale di Roma ma avrebbe voluto conservarle “ritenendoli conformi alle nuove previsioni legislative scaturenti dalla norma della L. 31 dicembre 1996, n. 675, art. 42, comma 3 come interpretata dal primo periodo dell’art. 1, comma 225…con ciò salvaguardandoli dall’effetto travolgente che sarebbe derivato dalla interpretazione autentica, essendo ancora le pronunce giurisdizionali non passate in giudicato”. In altri termini, secondo i ricorrenti, il legislatore avrebbe voluto solo differire l’esecuzione delle sentenze pronunciate in primo grado al momento in cui fossero stati adottati i provvedimenti indicati dalla norma di interpretazione autentica, con la conseguenza che intervenuto il regolamento della DIGIPA le sentenze di primo grado non “meritano di essere riformate in appello”.

Esame dei motivi.

21. Sono infondate le censure che addebitano alla sentenza impugnata violazione o falsa applicazione dell’art. 435 c.p.c., comma 2 in relazione all’art. 111 Cost. (primo motivo del ricorso principale e del ricorso incidentale proposto dall’ An.; primo, secondo, terzo e quarto e motivo ricorso proposto da G. e C.) e dell’art. 435 c.p.c., comma 3 (quinto motivo del ricorso incidentale G. e C.).

22. Le Sezioni unite di questa Corte (sentenza 15144/2011) hanno statuito che: “Il mutamento della precedente interpretazione della norma processuale da parte del giudice della nomofilachia (cd. “overruling”), il quale porti a ritenere esistente, in danno di una parte del giudizio, una decadenza od una preclusione prima escluse, opera come interpretazione correttiva che si salda alla relativa disposizione di legge processuale “ora per allora”, nel senso di rendere irrituale l’atto compiuto o il comportamento tenuto dalla parte in base all’orientamento precedente”.

23. Ma hanno anche precisato che, ove l'”overruling” si connoti del carattere dell’imprevedibilità (per aver agito in modo inopinato e repentino sul consolidato orientamento pregresso), si giustifica una scissione tra il fatto (e cioè il comportamento della parte risultante “ex post” non conforme alla corretta regola del processo) e l’effetto, di preclusione o decadenza, che ne dovrebbe derivare, con la conseguenza che – in considerazione del bilanciamento dei valori in gioco, tra i quali assume preminenza quello del giusto processo (art. 111 Cost.), volto a tutelare l’effettività dei mezzi di azione e difesa anche attraverso la celebrazione di un giudizio che tenda, essenzialmente, alla decisione di merito – deve escludersi l’operatività della preclusione o della decadenza derivante dall'”overruling” nei confronti della parte che abbia confidato incolpevolmente (e cioè non oltre il momento di oggettiva conoscibilità dell’arresto nomofilattico correttivo, da verificarsi in concreto) nella consolidata precedente interpretazione della regola stessa, la quale, sebbene soltanto sul piano fattuale, aveva comunque creato l’apparenza di una regola conforme alla legge del tempo”.

24. A siffatto orientamento è stata data continuità, e ne è stata fatta applicazione nelle fattispecie in cui ricorrevano, cumulativamente, i seguenti presupposti: che si vertesse in materia di mutamento della giurisprudenza su di una regola del processo; che tale mutamento fosse stato imprevedibile in ragione del carattere lungamente consolidato nel tempo del pregresso indirizzo, tale, cioè, da indurre la parte a un ragionevole affidamento su di esso; che il suddetto overruling comportasse un effetto preclusivo del diritto di azione o di difesa della parte (Cass. 5962/2013; Cass. 7755/2012).

25. Con specifico riguardo alla fattispecie in esame, va osservato che la Sezione lavoro di questa Corte ha già avuto modo di rilevare che il mutamento di giurisprudenza inaugurato dai giudici di legittimità con la sentenza n. 20604 del 2008, rispetto al precedente costante orientamento, rappresenti un caso addirittura paradigmatico di applicazione di “prospective overruling” (Cass. 14010/2015, 8598/2015, 6190/2015, 1483/2015, 2015 14362/2014, 12521/2014, 3042/2012).

26. Si è, infatti, ritenuto che, stante il carattere più che consolidato del pregresso indirizzo della giurisprudenza di legittimità risalente alla risoluzione, nel 1996, del precedente contrasto, non potesse negarsi il carattere della imprevedibilità del successivo mutamento espresso dalla Sezioni Unite con la sentenza del 2008 (Cass. 21606/2012). E’ stato precisato che, poichè il principio del giusto processo impone di fare salvo, in materia di regole processuali, l’affidamento delle parti sull’apparenza del diritto conseguente ad una consolidata interpretazione giurisprudenziale, quando viene in rilievo un problema di tempestività dell’atto, può trovare diretta attuazione – secondo la richiamata sentenza a SS.UU. n. 15144 del 2011 l’esclusione dell’operatività della preclusione derivante dalla nuova interpretazione della legge. E’ stato, quindi ritenuto che ciò implica che in fattispecie del genere debba farsi applicazione, nel concorso delle previste condizioni di scusabilità, della regola processuale così come ritenuta vigente prima del mutamento di giurisprudenza (Cass. 4259/2012).

27. La Corte territoriale ha fatto corretta applicazione dei principi sopra richiamati, avendo rilevato, con accertamento che non è oggetto di contestazione, che la stessa condotta processuale delle parti appellate, che avevano dichiarato di rinunciare alla rinotifica dell’appello, riportandosi alle difese svolte nella fase della inibitoria e chiedendo termine per il deposito di note difensive, era frutto di un consapevole confronto con I’ orientamento giurisprudenziale, consolidato al tempo di deposito del ricorso in appello ed, ancora, alla data della “prima udienza di trattazione” celebrata il 9.1.2008, che ammetteva la concessione di un nuovo termine per la notifica dell’appello, tempestivamente depositato, anche in assenza della notifica. Orientamento, come sopra rilevato, superato dalla pronuncia della sentenza delle Sezioni Unite di questa Corte n. 20604 pubblicata il 30.7.2008.

28. Va anche considerato che la Corte territoriale in alcun modo avrebbe potuto sanzionare con l’improcedibilità l’appello proposto dal dalla DIGIT (già CNIPA), tenuto conto del consolidato orientamento giurisprudenziale sino ad allora consolidato in presenza della avvenuta partecipazione della difesa delle parti appellate alla prima udienza di trattazione, alla rinuncia delle medesime alla rinotifica dell’appello ed alla richiesta di concessione di un termine per il deposito di note difensive.

29. Sono, pertanto, prive di pregio le prospettazioni sviluppate dai ricorrenti incidentali G. e C. in ordine alla violazione dell’art. 435 c.p.c., comma 3 e sulla mancanza del potere del difensore di rinunciare all’eccezione di improcedibilità dell’appello, dovendosi anche precisare che, diversamente da quanto opinato, la procura alle liti abilita il procuratore, per la discrezionalità tecnica che gli spetta nell’impostazione della lite, a scegliere, in relazione anche agli sviluppi della causa, la condotta processuale da lui ritenuta più rispondente agli interessi del proprio rappresentato (Cass. 5905/2006, 6477/1997, 722/1005, 934/1989).

30. Il secondo ed il terzo motivo del ricorso principale e del ricorso incidentale proposto dall’ An. ed il sesto ed il settimo motivo del ricorso incidentale proposto da G. e C., da esaminarsi congiuntamente, sono infondati.

31. Il Collegio reputa che premessa necessaria dell’esame delle censure sia la ricostruzione critica del complesso quadro normativo costituito dalle disposizioni di legge che hanno previsto l’istituzione e la modificazione dell’ente chiamato ad attuare la progettazione, lo sviluppo e la gestione dei sistemi informativi automatizzati delle pubbliche amministrazioni.

32. Il D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39 (“Norme in materia di sistemi informativi automatizzati delle amministrazioni pubbliche, a norma della L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2, comma 1, lett. mm”) istituì (art. 4, comma 1) l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA), operante presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, e dispose che l’Autorità avrebbe proposto al Presidente del Consiglio dei Ministri l’adozione di regolamenti concernenti la sua organizzazione, il suo funzionamento, l’amministrazione del personale, l’ordinamento delle carriere, nonchè la gestione delle spese nei limiti previsti dal decreto (art. 5) e che (art. 6) si sarebbe avvalsa, nella fase di prima attuazione del decreto, per lo svolgimento dei propri compiti, di personale dipendente da amministrazioni o enti pubblici, da società od organismi a prevalente partecipazione pubblica, in posizione di comando, di distacco o, nel limite massimo del contingente previsto dalle tabelle A e B allegate alla L. 23 agosto 1988, n. 400, di fuori ruolo, in conformità ai rispettivi ordinamenti, nonchè di personale con contratti a tempo determinato, disciplinati dalle norme di diritto privato, fino ad un limite massimo complessivo di centocinquanta unità (limite elevato a 190 unità per effetto del D.Lgs. n. 303 del 1999 come modificato dal D.Lgs. n. 343 del 2003, art. 10, comma 6 ter).

33. Il trattamento economico del personale alle dipendenze dell’AIPA venne disciplinato dal D.P.C.M. 14 aprile 1994, n. 609, il quale (art. 6) stabilì che “1. In attesa delle determinazioni concernenti l’istituzione del ruolo dei dipendenti dell’Autorità e la regolamentazione del personale e dell’ordinamento delle carriere, al personale di cui all’art. 6 del decreto legislativo e con esclusivo riferimento a quello proveniente dalle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 1 D.Lgs., compete una indennità di funzione non pensionabile pari al 50% della retribuzione in godimento, con esclusione della indennità integrativa speciale. Detta indennità è sostitutiva di quella attribuita al personale che presta servizio presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. 2. In attesa dell’adozione dei regolamenti sulla amministrazione del personale e sull’ordinamento delle carriere, l’Autorità autorizza il personale ad effettuare prestazioni di lavoro straordinario nei limiti annui stabiliti per il personale in servizio presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri”.

34. La L. 31 dicembre 1996, n. 675 (Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali) ha disposto, con l’art. 42, comma 2, la modifica del sopra richiamato D.Lgs. n. 39 del 1993, art. 4, comma 1 ed ha previsto “1. E’ istituita l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione, denominata “Autorità’ ai fini del presente decreto; tale Autorità opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione” e che (art. 42, comma 3), a modifica del comma 1 del D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, art. 5: “1. Le norme concernenti l’organizzazione ed il funzionamento dell’ Autorità, l’istituzione del ruolo del personale, il relativo trattamento giuridico ed economico e l’ordinamento delle carriere, nonchè la gestione delle spese nei limiti previsti dal presente decreto, anche in deroga alle disposizioni sulla contabilità generale dello Stato, sono adottate con regolamento emanato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del tesoro e su parere conforme dell’Autorità medesima. Il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento è reso entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta, decorsi i quali il regolamento può comunque essere emanato. Si applica il trattamento economico previsto per il personale del Garante per l’editoria e la radiodiffusione ovvero dell’organismo che dovesse subentrare nelle relative funzioni, fermo restando il limite massimo complessivo di centocinquanta unità”. Come già evidenziato al punto 32 di questa sentenza, detto il limite è stato elevato a 190 unità dal D.Lgs. n. 303 del 1999 come modificato dal D.Lgs. n. 343 del 2003, art. 10, comma 6 ter e di nuovo riportato al limite originario dal D.Lgs. n. 177 del 2009, art. 24, comma 1, lett. b).

35. Successivamente il D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (Codice in materia di protezione dei dati personali) ha previsto (art. 176, comma 3) l’istituzione del “…Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione, che opera presso la Presidenza del Consiglio dei ministri per l’attuazione delle politiche del Ministro per l’innovazione e le tecnologie, con autonomia tecnica, funzionale, amministrativa, contabile e finanziaria e con indipendenza di giudizio” e, con l’art. 183, comma 1, lett. a), ha disposto l’abrogazione dell’intera L. n. 675 del 1996.

36. La L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 225 ha previsto: “Ai fini della definizione delle situazioni pendenti, la L. 31 dicembre 1996, n. 675, art. 42, comma 3, per il periodo della sua vigenza si interpreta nel senso che l’applicazione del trattamento economico previsto dal terzo periodo è subordinata alla previa definizione del trattamento giuridico ed economico e dell’ordinamento delle carriere del personale dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione mediante il regolamento previsto dal primo periodo. Dalla data di entrata in vigore della presente legge e fino alla definizione del regolamento di cui al precedente periodo è sospesa qualsiasi procedura esecutiva relativa a pronunce giurisdizionali non passate in giudicato concernenti l’applicazione del suddetto trattamento economico”.

37. La L. 24 dicembre 2007, n. 244 ha, poi, disposto (con l’art. 2, comma 601) la modifica del D.Lgs. 12 febbraio 1993, n. 39, art. 4, commi 2, 3 e 5 relativi alla composizione degli organi dell’Ente. Il D.L. 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla L. 3 agosto 2009, n. 102, ha previsto, con l’art. 17, comma 20, la modifica dell’art. 4, commi 2, 3 e 5 e, con l’art. 17, comma 21, la modifica dell’art. 4, comma 2.

38. Il D.Lgs. 1 dicembre 2009, n. 177 (“Riorganizzazione del Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione, a norma della L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 24”) ha previsto (art. 2, comma 1) che “Ai sensi dell’art6. 1, il Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione, di seguito denominato: “CNIPA” assume la denominazione: “DigitPA”, ha disposto (art. 22, comma 4) il trasferimento all’ente così denominato delle funzioni del CNIPA e lo ha qualificato (art. 2, comma 2) espressamente o come “un ente pubblico non economico, con sede in Roma e competenza nel settore delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nell’ambito della pubblica amministrazione; esso opera secondo le direttive, per l’attuazione delle politiche e sotto la vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato, con autonomia tecnica e funzionale, amministrativa, contabile, finanziaria e patrimoniale”.

39. Lo stesso D.Lgs. n. 177 del 2009 ha dettato (art. 16) la “Disciplina transitoria in materia di personale” prevedendo che “1. I dipendenti già assunti con contratto a tempo indeterminato transitano direttamente nel ruolo dell’Ente sulla base dell’equiparazione di cui alla Tabella B, che costituisce parte integrante del presente decreto. 2. Il personale non dirigenziale in posizione di comando, distacco o fuori ruolo presso il CNIPA alla data di entrata in vigore del presente decreto, può presentare domanda per l’immissione nel ruolo di DigitPA; la predetta immissione avviene nei limiti delle posizioni di cui alla Tabella A e con le modalità definite con apposite disposizioni deliberate dal Comitato direttivo, su proposta del Direttore Generale e con corrispondente riduzione delle dotazioni organiche degli Enti di provenienza, fermo restando quanto previsto dal D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 30. 3. In via transitoria, fino alla stipula del primo contratto collettivo nazionale di lavoro del comparto dì riferimento e comunque non oltre la durata del contratto individuale in essere, il personale, anche con qualifica dirigenziale, in servizio presso l’Ente alla data di entrata in vigore del presente decreto con contratto a tempo indeterminato o determinato o in posizione di comando, distacco o fuori ruolo, mantiene il trattamento economico in godimento. Continua ad applicarsi il D.P.C.M. 14 aprile 1994, n. 609, art. 6”. Ha, inoltre, disposto (art. 24, comma 1, lett. a) l’abrogazione del D.Lgs. n. 39 del 1993, artt. 4, 5, 6, 7, 8, 9 e 17 e del D.P.C.M. n. 609 del 1994, ad eccezione del suo art. 6 (art. 24, comma 1, lett. c).

40. Infine il D.L. 22 giugno 2012, n. 83, convertito con mod. in L. 7 agosto 2012, n. 134 e modificato dal D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni in L. 9 agosto 2013, n. 98, ha previsto (art. 19, comma 1) l’istituzione dell’ Agenzia per l’Italia Digitale, sottoposta alla vigilanza del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro da lui delegato, la soppressione di DigitPA, e dell’Agenzia per la diffusione delle tecnologie per l’innovazione (art. 22, comma 1), e la successione nei rapporti e delle effettive risorse umane e strumentali (art. 22, commi 2 e 3), disponendo (art. 22, comma 5) che, nelle more della definizione dei comparti di contrattazione, ai sensi del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 40, comma 2, al personale dell’Agenzia si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale del comparto Ministeri.

41. Il quadro normativo sopra ricostruito attesta la complessità degli interventi del legislatore, che nel corso del tempo hanno variamente disciplinato, in maniera talvolta ridondante e confusa, la natura, le funzioni, la struttura, la denominazione, degli Enti, chiamati ad attuare e realizzare le politiche relative alla informatizzazione delle Pubbliche Amministrazioni. Va rilevato come i ripetuti interventi del legislatore non hanno disciplinato in maniera compiuta l’ordinamento e le carriere del personale che vi prestava servizio, e ciò sino all’entrata in vigore del D.Lgs. 1 dicembre 2009, n. 177, di riorganizzazione del Centro nazionale per l’informatica nella pubblica amministrazione e ridenominazione del medesimo come DIGItPA.

42. L’AIPA, prima, ed il CNIPA, poi, si sono caratterizzate, infatti, per avere una struttura organizzativa priva, sino all’adozione delle disposizioni deliberate dal Comitato direttivo previste dal D.Lgs. n. 177 del 2009, art. 16, comma 2 di una pianta organica e di un ruolo del personale loro propri, sicchè le funzioni loro attribuite furono svolte con l’utilizzazione di personale comandato o distaccato da altre amministrazioni, che conservò l’inquadramento ed il trattamento proprio dell’ente di provenienza.

43. L’unico elemento unificante del trattamento del personale che prestava servizio presso detti Enti è rappresentato dalla erogazione della speciale indennità di funzione prevista dal D.P.C.M. 14 aprile 1994, n. 609, art. 6 non pensionabile, pari al 50% della retribuzione in godimento, con esclusione della indennità integrativa speciale, indennità mantenuta in via transitoria ancora dal D.Lgs. n. 177 del 2009.

44. Ebbene, l’analisi delle disposizioni di legge e regolamentari sopra richiamate conduce ad un primo evidente approdo, quello che evidenzia che la previsione contenuta nella L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 che aveva disposto l’attribuzione del trattamento economico previsto per il personale del Garante per l’editoria e la radiodiffusione, ovvero dell’organismo che fosse subentrato nelle relative competenze (punto 34 di questa sentenza), è rimasta per anni mera enunciazione programmatica, priva com’era di supporti, di fonte normativa, legale primaria e/o secondaria e contrattuale collettiva, che ne consentisse la concreta applicazione, supporti previsti dalla L. n. 675, art. 42, comma 3, prima parte che aveva (punto 34 di questa sentenza) rimesso non solo l’organizzazione ed il funzionamento, ma anche l’istituzione del ruolo del personale e il trattamento giuridico ed economico e l’ordinamento delle carriere del personale della neo istituita AIPA, al pari della gestione delle spese, al regolamento da emanarsi con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro del tesoro e su parere conforme dell’Autorità medesima.

45. L’intendimento annunciato dal legislatore del 1996, fondato sull’imprescindibile previa conclusione della complessa procedura organizzativa era, infatti, insufficiente da sè solo a radicare in capo agli odierni ricorrenti, principali ed incidentali, il diritto ad ottenere il medesimo trattamento economico attribuito ai dipendenti dell’Autorità Garante per l’editoria e la radiodiffusione.

46. La mancanza di una pianta organica e del ruolo dell’AIPA, prima, e del CNIPA, poi, non consentiva, infatti, l’applicazione di trattamenti economici propri di un Ente diverso, mancando la possibilità di individuare nel concreto quale specifica retribuzione dovesse e potesse essere attribuita a ciascuno dei lavoratori che vi prestavano servizio, e che avevano mantenuto qualifica, profilo e trattamento giuridico ed ordinamento proprio dell’ ordinamento della rispettiva Amministrazione di originaria appartenenza (punto 42 di questa sentenza).

47. Non è priva di rilievo, ai fini ermeneutici, la circostanza che nella L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 la disciplina del trattamento economico del personale della allora neo istituita “Autorità” per l’informatica nella pubblica amministrazione” è costituita da un mero inciso, collocato tra due disposizioni di carattere eminentemente organizzativo, che aprono e chiudono l’intera norma (l’ultima parte infatti fissa in 150 unità il limite massimo delle unità di personale in pianta organica).

48. Uguale incisivo rilievo ermeneutico va attribuito alla circostanza che delle numerose disposizioni di legge che si sono susseguite per disciplinare le funzioni e il funzionamento dell’AIPA e del CNIPA e, poi, di DigitPA, l’unica disposizione rimasta immutata e sopravvissuta alle disposizioni abrogatrici contenute nel D.Lgs. n. 177 del 2009, art. 24 è quella contenuta nel D.P.C.M. n. 609 del 1994, art. 6 (punto 39 di questa sentenza).

49. Come rilevato nella sentenza impugnata, successivamente alla pronuncia di primo grado e nelle more del giudizio di gravame, è intervenuta la disposizione contenuta nella L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 225 che ha previsto che “Ai fini della definizione delle situazioni pendenti, la L. 31 dicembre 1996, n. 675, art. 42, comma 3, per il periodo della sua vigenza si interpreta nel senso che l’applicazione del trattamento economico previsto dal terzo periodo è subordinata alla previa definizione del trattamento giuridico ed economico e dell’ordinamento delle carriere del personale dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione mediante il regolamento previsto dal primo periodo” (punto 36 di questa sentenza).

50. Non può dubitarsi che con il ricorso alla norma sopra richiamata, qualificata espressamente come interpretativa, il legislatore abbia manifestato la volontà di far regolare da tale disposizione fattispecie formatesi precedentemente alla sua entrata in vigore. Qualificando come norma di interpretazione autentica il legislatore ha, infatti, chiaramente inteso attribuirle effetti retroattivi, poichè per imporre solo per il futuro una determinata disciplina il ricorso a tale qualificazione sarebbe stato evidentemente superfluo (art. 11 disp. gen.).

51. L’attenzione deve, pertanto, spostarsi, come più volte osservato dalla Corte Costituzionale (fra le molte, C. Cost. n. 234/2007) sui limiti che il legislatore incontra nel dettare, eventualmente tramite norme di interpretazione autentica, disposizioni ad effetto retroattivo.

52. Va, al riguardo, ricordato che, come più volte sottolineato dal giudice delle leggi, il principio di irretroattività della legge, pur affermato come principio generale art. 11 disp. gen., comma 1, non ha ottenuto in sede costituzionale (salvo quanto espresso nell’art. 25 Cost. con riferimento alla materia penale) una garanzia specifica.

Con la conseguenza che la possibilità di adottare norme dotate di efficacia retroattiva (anche indipendentemente dal loro eventuale carattere interpretativo) non può essere esclusa, ove le norme stesse vengano a trovare un’adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza (C.Cost. n. 421/1995 e, con specifico riferimento a diritti di natura economica connessi al rapporto di pubblico impiego n. 153/1994) e non si pongano in contrasto con altri principi o valori costituzionali specificamente protetti (C. Cost. n. 6/1994) sì da incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti (C.Cost. n. 419/ 2000).

53. Nel caso in esame la norma interpretativa è intervenuta in materia di retribuzione di pubblici dipendenti, il cui trattamento economico era costituito da quello proprio vigente presso le Amministrazioni distaccanti, in senso lato, cui si aggiungeva la speciale indennità prevista dal D.P.C.M. 14 aprile 1994, n. 609, art. 16 (punti 33 e 43 di questa sentenza); il trattamento economico, dunque, era conforme ai parametri di cui all’art. 36 Cost..

54. Essa, dunque, ha disciplinato la materia del trattamento economico del personale in servizio presso l’AIPA (Poi CNIPA, poi DIGItPA), bisognosa, per quanto innanzi osservato, di una regolazione che armonizzasse situazioni ordinamentali tra loro differenziate, e consentisse, in relazione a ciascun profilo o qualifica professionale, riportati ad omogeneità secondo le tabelle di equiparazione, di attribuire il trattamento economico conformemente al principio di parità di trattamento di situazioni analoghe nei rapporti di lavoro pubblico (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, comma 2).

55. E proprio in ragione di questa esigenza di armonizzazione e razionalizzazione il legislatore è intervenuto per spiegare la portata della L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 chiarendo che la disciplina del trattamento economico era subordinata “alla previa definizione del trattamento giuridico ed economico e dell’ordinamento delle carriere del personale dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione” attraverso l’adozione del regolamento previsto dal primo periodo.

56. Tanto consente di escludere con certezza connotati di arbitrio e di irragionevolezza nella retroattività dell’intervento legislativo.

57. Va anche rilevato che l’intervento legislativo del 2005 non ha sconvolto un quadro applicativo pacifico, e non ha modificato arbitrariamente ed in “malam partem” per il passato, in particolare, successivamente alla pronuncia di primo grado, una disciplina ben consolidata: la L. n. 676 del 1996, art. 42, comma 3 non era idoneo a radicare da sè solo in capo agli odierni ricorrenti il diritto ad ottenere il trattamento economico proprio dei dipendenti dell’Autorità Garante per l’editoria e la radiodiffusione (punti 44 e 45 di questa sentenza).

58. Non risulta violato neppure l’art. 117 Cost., comma 1, asseritamente inciso nella parte in cui impone al legislatore di conformarsi ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali, nello specifico rappresentati dal principio di preminenza del diritto e da quello del processo equo, consacrati nell’art. 6 della CEDU.

59. Infatti, la preclusione della giurisprudenza comunitaria relativamente a norme retroattive, idonee a condizionare le situazioni processuali in corso, è correlata all’esigenza di tutela del legittimo affidamento ingenerato nei consociati, che nel caso in esame non può ritenersi effettivamente ricorrente, stante la riscontrata ambiguità di formulazione del dettato normativo oggetto dell’interpretazione da parte del legislatore e la esigenza, di interesse generale, che trova titolo nell’art. 97 Cost. (C. Cost. nn. 132/2016, 150/2015, 69/2014, 314/2013, 15/2012, 271/2011, 209/2010, 264/2012, 170/2008), di una regolazione che armonizzasse situazioni ordinamentali tra loro differenziate, conformemente al principio di parità di trattamento di situazioni analoghe nei rapporti di lavoro pubblico (D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 45, comma 2).

60. Va, al riguardo, richiamata la recente decisione della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, Grande Camera, caso Belanè Nagi Hungary n. 53080/2013, in data del 13.12.2016, che ha affermato che perchè un legittimo affidamento possa dare vita ad una aspettativa effettiva e giuridicamente tutelabile, occorre che l’interessato goda di un “assertable right” (diritto rivendicabile, secondo una traduzione letterale) che trovi un sufficiente fondamento nel diritto nazionale consistente in qualcosa di non inferiore rispetto ad una situazione soggettiva effettiva e sufficientemente stabilizzata nell’ordinamento interno. Applicando il principio del legittimo affidamento così individuato nell’ambito del diritto sociale, la Corte ha distinto tra la situazione in cui l’istante non fosse già in possesso dei requisiti per ottenere il beneficio, da quella in cui sia intervenuta una modifica legislativa atta ad incidere sul peculiare beneficio richiesto e tale da impedire allo stesso di continuare a goderne. Ed ha concluso che possono sussistere limitazioni per la libertà dello Stato di legiferare, ogni qualvolta sussista un “sufficiently established, substantive proprietary interest under the national law”, cioè ogni qualvolta sussista un diritto quesito sufficientemente stabilizzato e garantito dalla rule of law nazionale.

61. Nella fattispecie in esame, come osservato nei punti 44, 45 e 57 di questa sentenza, i ricorrenti, principali ed incidentali, non erano titolari, prima dell’intervento della norma interpretativa, di un diritto “rivendicabile” nei termini da essi opinato, ai sensi della L. n. 675 del 1996, art. 42, comma 3 con conseguente possibilità per il legislatore di intervenire, non sussistendo un diritto quesito, stabilizzato e garantito prima dell’intervento interpretativo.

62. Va disattesa la richiesta di avvio, ai sensi dell’art. 267 TFUE, della procedura di rinvio pregiudiziale dinanzi alla CGUE, formulata dai ricorrenti principali ed incidentali nel corso della discussione orale, atteso che la materia del trattamento economico del personale in servizio presso l’AIPA (poi CNIPA, poi DIGIT) è estranea alla materia oggetto della direttiva del Consiglio 14 febbraio 1977, 77/187/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti e della direttiva del Consiglio 12 marzo 2001, 2001/23/CE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti, direttive oggetto della sentenza della sentenza della Corte di Giustizia 6 settembre 2011 C-108/10, invocata dalla difesa dei ricorrenti, principali ed incidentali, nel corso della discussione orale.

63. Va anche disattesa la prospettazione secondo cui, intervenuto il D.P.C.M. 10 agosto 2010 recante il Regolamento sull’organizzazione, il funzionamento e l’ordinamento del personale DIGIT, si sarebbe realizzata la condizione per la quale il legislatore aveva disposto la sospensione di ogni procedura esecutiva relativa alle pronunce giurisdizionali non passate in giudicato, e avrebbe ripreso vigenza, per il periodo di sua applicazione, la richiamata L. n. 675 del 1976, art. 42, comma 3. La tesi non trova, infatti, alcun conforto nel dato testuale e nella “ratio” della norma interpretativa.

64. Per le medesime ragioni deve ritenersi infondato l’assunto secondo cui, venuta meno per effetto dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 177 del 2009, la sospensione delle procedure esecutive relative a pronunce non passato in giudicato, prevista dalla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 225 la decisione di primo grado avrebbe acquisito autorità di giudicato, atteso che la proposizione dell’appello proprio tale passaggio in giudicato ha voluto impedire e considerato anche che nella disposizione sopra richiamata non si rinviene alcun dato che supporti la tesi dei ricorrenti principali ed incidentali.

65. E’ inammissibile il motivo (terzo, quanto al ricorso principale ed al ricorso incidentale proposto dall’ An.; settimo, quanto al ricorso incidentale proposto da G. e C.), con il quale è denunciata omessa motivazione, atteso che il vizio motivazionale addebitato alla sentenza impugnata verterebbe su questioni giuridiche e non su fatti (art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5 nel testo applicabile “ratione temporis” come modificato dal D.Lgs. 2 febbraio 2006, n. 40, art. 2).

66. Le spese seguono la soccombenza.

PQM

 

LA CORTE

Rigetta i ricorsi.

Condanna i ricorrenti in solido a rifondere alla parte controricorrente le spese del giudizio di legittimità, liquidate in complessivi Euro 9.500,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 21 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 30 maggio 2017

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