Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13590 del 04/07/2016

Cassazione civile sez. lav., 04/07/2016, (ud. 13/04/2016, dep. 04/07/2016), n.13590

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Presidente –

Dott. TORRICE Amelia – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. BLASUTTO Daniela – Consigliere –

Dott. DI PAOLANTOPNIO Annalisa – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 3867-2011 proposto da:

COMUNE SAN PANCRAZIO SALENTINO, P.I. (OMISSIS), in persona del

Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEGLI

AVIGNONESI 5, presso lo studio dell’avvocato ANDREA ABBAMONTE,

rappresentato e difeso dall’avvocato ADRIANO TOLOMEO, giusta delega

in atti;

– ricorrente –

contro

D.S.G.C., C.F. (OMISSIS), elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA ANTONIO BAIAMONTI 4, presso lo studio

dell’avvocato ILARIA SCIAMANNA, rappresentata e difesa

dall’avvocato COLOMBA VALENTINI, giusta delega in atti;

– controricorrente –

e contro

AZIENDA SANITARIA LOCALE (OMISSIS), C.F. (OMISSIS);

– intimata –

Nonchè da:

AZIENDA SANITARIA LOCALE (OMISSIS) C.F. (OMISSIS), in persona

del Direttore Generale pro tempore, elettivamente domiciliata in

ROMA, CORSO RINASCIMENTO 11, presso lo studio dell’avvocato

GIOVANNI PELLEGRINO, rappresentata e difesa dall’avvocato FRANCO

DELL’ANNA, giusta delega in atti;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

D.S.G.C. (OMISSIS), elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA ANTONIO BAIAMONTI 4, presso lo studio

dell’avvocato ILARIA SCIAMANNA, rappresentato e difeso

dall’avvocato COLOMBA VALENTINI, giusta delega in atti;

– controricorrente al ricorso incidentale –

e contro

COMUNE SAN PANCRAZIO SALENTINO C.F. (OMISSIS);

– intimati –

avverso la sentenza n. 2308/2010 della CORTE D’APPELLO di LECCE,

depositata il 07/10/2010 R.G.N. 2228/2009;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

13/04/2016 dal Consigliere Dott. AMELIA TORRICE;

udito l’Avvocato RENNA BARBARA per delega Avvocato TOLOMEO

ADRIANO;

udito l’Avvocato DEL VECCHIO ARNALDO per delega Avvocato VALENTINI

COLOMBA;

udito l’Avvocato L’ABBATE AMINA per delega Avvocato DELL’ANNA

FRANCO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CELENTANO Carmelo, che ha concluso per il rigetto di entrambi i

ricorsi.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di Appello di Lecce, con la sentenza in data 7.10.2010, ha respinto gli appelli proposti dalla Azienda Sanitaria Locale di Brindisi e dal Comune di San Pancrazio Salentino avverso la sentenza con la quale il Tribunale di Brindisi li aveva condannati a contrattualizzare il rapporto di lavoro con D.S.G. ai sensi della L.R. Puglia n. 19 del 2006, art. 68, comma 1.

2. La Corte territoriale ha ritenuto infondata l’eccezione, formulata dal Comune, di improcedibilità del ricorso di primo grado, e tanto sul rilievo che il tentativo di conciliazione, nel quale era stata richiamata la nota del Comune che aveva negato la richiesta di contrattualizzazione, era stato comunicato anche al Comune, e perchè era irrilevante il fatto che nella lettera relativa al tentativo di conciliazione la ricorrente avesse fatto riferimento alla sola ASL. 3. La Corte territoriale ha ritenuto che l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata dagli Enti appellanti era infondata, sul rilievo che la L.R. n. 19 del 2006, art. 68 afferma con chiarezza l’obbligo dei Comuni, singoli o associati, di utilizzare, al fine di evitare duplicazioni di esborsi finanziari, gli operatori non sanitari che risultavano in servizio alla data del 30.5.2006 presso l’AUSL di riferimento, ai sensi e per le finalità della L.R. n. 16 del 1987, a condizione che i medesimi operatori avessero operato nel regime di convenzione indiretta con le AUSL continuativamente per almeno ventisette mesi dal 31 giugno 1999 e sino alla data di entrata di vigore della legge, ovvero che fossero titolari di una convenzione alla data del 31.10.1988; che il rapporto di servizio si costituiva in capo alla ASL di riferimento.

4. Ha ritenuto che, ai sensi dell’art. 68, era irrilevante la circostanza che la D.S. avesse prestato la sua attività presso un istituto di istruzione secondaria superiore, di competenza della Provincia e che, correlativamente all’obbligo del Comune di procedere alla contrattualizzazione del rapporto, sussisteva in capo agli operatori il diritto soggettivo alla stipula del contratto di lavoro.

5. Ha affermato che non era oggetto di contestazione il fatto che la D.S. possedesse i requisiti previsti dalla legge.

6. Avverso detta sentenza il Comune di San Pancrazio ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi.

7. Hanno resistito con controricorso D.S.G. e la Azienda Sanitaria Locale di (OMISSIS); quest’ultima ha, a sua volta, proposto ricorso incidentale affidato ad un unico motivo.

8. Il Comune e la D.S. hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

9. Imotivi dei ricorsi.

10. Il ricorso principale.

11. Con il primo motivo il Comune denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione dell’art. 412 bis c.p.c e del D.Lgs. n. 1665 del 2001, artt. 65 e 66.

12. Sostiene che la Corte territoriale avrebbe errato nel respingere l’eccezione di improcedibilità atteso che il tentativo di conciliazione aveva come unica destinataria la AUSL e non anche esso Comune.

13. Con il secondo motivo il Comune denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, omessa motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio.

14. Lamenta che la Corte territoriale avrebbe omesso di statuire in ordine alla dedotta rinuncia o acquiescenza della D.S. al diniego opposto da esso Comune alla contrattualizzazione del rapporto di lavoro, acquiescenza desumibile dalla mancanza di richieste formulate nel tentativo di conciliazione.

15. Con il terzo motivo il Comune denuncia, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, falsa applicazione della L.R. Puglia n. 19 del 2006 e violazione e falsa applicazione della L.R. Puglia n. 16 del 1987, art. 7 deducendo l’erroneità della statuizione che ha ritenuto irrilevante la circostanza che la D.S. aveva prestato attività di assistenza agli alunni disabili presso Istituti di istruzione di secondo grado.

16. Sostiene che ai sensi del D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 139 i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione, in relazione all’istruzione superiore, per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio sono di competenza della Provincia e che detta disposizione non sarebbe stata modificata dalla L.R. n. 19 del 2006, la quale aveva continuato ad attribuire alla Provincia importanti competenze in materia di integrazione scolastica.

17. Deduce che l’ampliamento delle competenze dei comuni non era stato accompagnato al proporzionale ampliamento delle risorse a disposizione e che l’interpretazione data dalla Corte territoriale alla L.R. n. 19 del 2006, art. 68 porrebbe problemi di contrasto con il D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 7, con la L. n. 131 del 2003, art. 7 e con gli artt. 3 e 97 Cost., laddove attribuisce ai Comuni una funzione in precedenza propria della Provincia senza prevedere il trasferimento delle risorse necessarie.

18. Censura la sentenza nella parte in cui ha affermato la sussistenza di un diritto perfetto alla contrattualizzazione e deduce che l’art. 68 costituisce solo norma di azione che postula la necessità di dovere utilizzare nell’unità lavorativa da parte dell’Ente Pubblico e che nel caso In esame l’attività della D. S. era gestito dalla Provincia.

19. Il ricorso incidentale.

1. Con l’unico motivo l’Azienda Sanitaria denunzia violazione dell’art. 91 c.p.c., lamentando che la Corte territoriale, dopo avere affermato che l’obbligo della contrattualizzazione del rapporto grava sul Comune, ha condannato essa ricorrente incidentale al pagamento delle spese del giudizio.

20. Esame dei motivi.

21. I primi due motivi del ricorso, correlati alla eccepita improcedibilità del ricorso di primo grado per mancata attivazione del tentativo di conciliazione, sono inammissibili.

22. E’ inammissibile la questione relativa alla ricostruzione del contenuto e della portata del tentativo obbligatorio di conciliazione perchè implica una valutazione riservata al giudice del merito (Cass. 15103/2012, 11806/2003).

23. E’, del pari, inammissibile la censura di omessa motivazione in ordine alla dedotta rinuncia da parte della D.S. ai diritti vantati nei confronti del Comune in quanto non è precisato quando e in quale atto processuale detta questione sia stata sottoposta all’esame della Corte territoriale.

24. Il terzo motivo con il quale è dedotta violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 139 e della L.R. n. 19 del 2006, art. 68 è infondato.

25. Le prospettazioni difensive svolte dal ricorrente principale, sia con riguardo alla portata di dette disposizioni, sia con riguardo al sistema dei finanziamenti, rendono utile la ricostruzione, del quadro normativo, di fonte legale statale e regionale, nel quale si inserisce la vicenda in esame.

26. La L. n. 104 del 1992, art. 12 garantisce Il diritto all’educazione e all’istruzione della persona handicappata nelle sezioni di scuola materna, nelle classi comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e nelle Istituzioni universitarie (comma 2), stabilendo che l’integrazione scolastica ha come obiettivo lo sviluppo delle potenzialità della persona handicappata nell’apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione (comma 3) e che l’esercizio del diritto all’educazione e all’istruzione non può essere impedito da difficoltà di apprendimento, nè da altre difficoltà derivanti dalle difficoltà connesse all’handicap. 27. Il successivo art. 13, afferma, al comma 1, che l’integrazione scolastica della persona handicappata nelle sezioni e nelle classi comuni di ogni ordine e grado (e nell’università) si realizza, per quanto qui interessa, anche attraverso la programmazione coordinata dei servizi scolastici con quelli sanitari, socio – assistenziali, culturali, ricreativi, sportivi e con altre attività sul territorio gestite da enti o privati, evidenziando che, a tale scopo, gli enti locali, gli organi scolastici e le unità sanitarie locali, nell’ambito delle rispettive competenze, stipulano appositi accordi di programma, finalizzati alla predisposizione, attuazione e verifica congiunta di progetti educativi, riabilitativi e di socializzazione, nonchè a forme di integrazione tra attività scolastiche e attività integrative extrascolastiche.

28. Il D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (“Attuazione della delega di cui alla L. 22 luglio 1975, n. 382, art. 1 Trasferimento di funzioni a regioni ed enti locali”) all’art. 42 (“Assistenza scolastica”) ha stabilito che “Le funzioni amministrative relative alla materia assistenza scolastica concernono tutte le strutture, i servizi e le attività destinate a facilitare, mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante servizi individuali o collettivi, a favore degli alunni di istituzioni scolastiche pubbliche o private, anche se adulti, l’assolvimento dell’obbligo scolastico nonchè, per gli studenti capaci e meritevoli ancorchè privi di mezzi, la prosecuzione degli studi”, ed ha precisato, al successivo art. 45 (“Attribuzione al comuni”), che “le funzioni amministrative indicate nell’art. 42 sono attribuite ai comuni che le svolgono secondo le modalità previste dalla legge regionale” (comma 1).

29. Il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo 1 della L. 15 marzo 1997, n. 59”), all’art. 139 ha attribuito alle province, in relazione all’istruzione secondaria superiore, e ai comuni, In relazione agli altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le funzioni concernenti, fra l’altro “…c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di Istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio”.

30. Il sopra richiamato D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 128 ai fini della individuazione delle funzioni e dei compiti amministrativi, definisce i “servizi sociali” come “tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonchè quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia”.

31. La L. 8 novembre 2000, n. 328, Legge Quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, dopo avere dettato i principi generali del sistema integrato di interventi e servizi sociali, ha delineato un sistema di concertazione e di cooperazione tra i diversi livelli istituzionali, nell’ambito del quale ai Comuni è stata riservata una posizione di centralità (art. 4, comma2), in ragione della loro prossimità ai reali bisogni del territorio.

32. Le funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali a livello locale sono state, Infatti, attribuite ai Comuni (art. 6), i quali (art. 14) predispongono, su richiesta dell’interessato, un progetto Individuale, secondo quanto stabilito al comma 2, per la realizzazione della piena integrazione delle persone disabili di cui alla L. 5 febbraio 1992, n. 104, art. 3 nell’ambito della vita familiare e sociale, nonchè nei percorsi dell’istruzione scolastica o professionale e del lavoro, d’intesa con le Aziende Unità Sanitarie locali, e definiscono (art. 19, comma 2) i “piani di zona” volti ad Individuare, tra l’altro, le risorse strutturali e professionali (art. 19, comma 1, lett. b) e le forme di concertazione con l’Azienda Unità Sanitaria Locale (art. 19, comma 1, lett. g).

33. Alle nuove, ampie, funzioni amministrative attribuite ai Comuni sono stati correlati i trasferimenti di risorse e di finanziamenti (art. 4, comma 4).

34. Alle Province (art. 7) la legge Quadro attribuisce funzioni di concorso nella programmazione del sistema integrato di interventi sociali e di raccolta dei dati delle conoscenze e dei bisogni.

35. Alle Regioni (art. 8) la legge Quadro attribuisce funzioni di programmazione, coordinamento e indirizzo degli interventi sociali, di verifica della rispettiva attuazione a livello territoriale e di disciplina dell’integrazione degli interventi stessi, con particolare riferimento all’ attività sanitaria e socio-sanitaria ad elevata integrazione sanitaria, di cui alla L. 30 novembre 1998, n. 419, art. 2, comma 1, lett. n).

36. Nel solco tracciato dalla legge Quadro, la L.R. Puglia 10 luglio 2006, n. 19 (“Disciplina del sistema integrato dei servizi sociali per la dignità e il benessere delle donne e degli uomini in Puglia”) ha individuato le competenze ed i compiti degli enti che concorrono alla attuazione del sistema integrato dei servizi.

37. Essa ha attribuito alla Regione (art. 1) funzioni di programmazione e coordinamento per la concreta attuazione sul territorio del sistema integrato di interventi e servizi sociali per le persone, le famiglie ed i nuclei di persone al fine di garantire la qualità della vita, le pari opportunità, la non discriminazione ed I diritti di cittadinanza.

38. Alle Province (art.17) ha attribuito funzioni di progettazione e gestione degli interventi in materia di assistenza scolastica e istruzione, ai sensi del D.L. 18 gennaio 1983, n. 9, art. 1 convertito con modificazioni dalla L. 18 marzo 1993, n. 67 In applicazione della L. n. 328 del 2000, art. 8, comma 5 con specifico riferimento agli interventi per audiolesi e videolesi, nonchè la progettazione e la gestione degli interventi, di cui alla L. n. 284 del 1997, art. 3, comma 1, (riabilitazione visiva e integrazione sociale dei ciechi pluriminorati).

39. Ai Comuni (art. 16, comma 1), sono state attribuite “tutte le funzioni amministrative concernenti gli interventi sociali svolti a livello locale”, e la competenza per l’adozione, sul piano territoriale, degli assetti organizzativi e gestionali più funzionali alla gestione della rete dei servizi, alla spesa ed al rapporto con i cittadini, ed, inoltre, la definizione del piano sociale di zona (art. 10).

40. Per quanto più da vicino interessa la vicenda dedotta in giudizio, l’art. 16, comma 2, lett. c) ha attribuito ai Comuni, la progettazione e la gestione, d’intesa con le istituzioni scolastiche autonome presenti sul territorio, degli interventi in materia di assistenza scolastica e istruzione al sensi del D.L. 18 gennaio 1993, n. 9, art. 5 convertito con modificazioni dalla l. 18 marzo 1993, n. 67 in applicazione della L. n. 328 del 2000, art. 8, comma 5.

41. Il finanziamento del sistema integrato è stato disciplinato dall’art. 15, che dispone, al comma 2, che la Regione provvede ad assegnare ai Comuni singoli e/o associati la quota del Fondo nazionale per le politiche sociali ed il Fondo Regionale socio-

assistenziale.

42. Nel contesto delle fonti legali sopra richiamate, che, come già evidenziato, riconoscono, In piena coerenza tra loro, posizione decisiva e fondamentale ai Comuni, singoli o associati si colloca l’art. 68 (Disposizioni per il personale adibito ai servizi sociali d’integrazione scolastica dei portatori di handlcap,di cui alla L.R. n. 16 del 1987), che il ricorrente assume malamente interpretato ed applicato alla vicenda dedotta in giudizio.

43. Esso dispone al comma 1 che “Fatte salve le disposizioni di cui alla L.R. 12 luglio 2002, n. 13, art. 6, comma 1, (Individuazione degli ambiti territoriali e disciplina per la gestione associata dei servizi socio-assistenziali), e quelle ministeriali sulle definizioni delle figure professionali sociali di cui alla L. n. 328 del 2000, art. 12 i Comuni, singoli o associati, per le particolari prestazioni d’integrazione e sostegno sociali di cui all’art. 14, comma 1, (si tratta della piena integrazione delle persone disabili di cui alla L. 5 febbraio 1992, n. 104, art. 3 nell’ambito della vita familiare e sociale, nonchè nei percorsi dell’istruzione scolastica), all’art. 16, comma 3, lett. e) (si tratta della valorizzazione e sostegno delle responsabilità familiari), e all’art. 22, comma 2, lett. f) (si tratta degli interventi per la piena integrazione delle persone disabili ai sensi dell’art. 14), della L. n. 328 del 2000, utilizzano, allo scopo di evitare duplicazioni di esborsi finanziari, gli operatori non sanitari che risultano in servizio al 30 maggio 2006 presso l’AUSL di riferimento ai sensi e per le finalità della L.R. n. 16 del 1987, a condizione che gli stessi abbiano operato nel regime di convenzione Indiretta con le AUSL, anche non continuativamente, per almeno ventisette mesi dal 31 dicembre 1999 e sino alla data di entrata in vigore della presente legge ovvero che siano titolari di una convenzione al 31 ottobre 1998”.

44. Il senso della disposizione, desunto dal significato proprio delle parole e della loro connessione, esclude ogni ripartizione tra la provincia, per quanto riguarda l’istruzione secondaria superiore, e i comuni, per quanto concerne gli altri gradi inferiori di scuola, dei compiti relativi alla stipula dei contratti di lavoro con i soggetti da utilizzare al fine di realizzare la piena integrazione delle persone disabili nei percorsi dell’istruzione scolastica.

45. L’art. 68, comma 1 individua, infatti, senza alcuna ambiguità, nel solo Comune l’organo competente a stipulare i contratti di lavoro con i soggetti individuati nella stessa disposizione.

46. Il dato letterale, d’altra parte, è coerente con la ratio dell’intero impianto normativo, desumibile dalle disposizioni sopra richiamate, che pongono il Comune, in quanto ente prossimo alle situazioni di bisogno, al centro del complesso sistema integrato dei servizi sociali per la dignità ed il benessere delle persone in Pugile.

47. Va precisato che gli obblighi individuati dall’art. 68, lungi dal costituire mere norme di azione, mirano a rendere concreti gli interventi previsti dall’art. 16, comma 2, lett. c) della legge, in materia di assistenza scolastica e istruzione, ai sensi del D.L. 18 gennaio 1983, n. 9, art. 5 convertito con modificazioni dalla L. 18 marzo 1993, n. 67 in applicazione della L. n. 328 del 2000, art. 8, comma 5 interventi in relazione ai quali le disposizioni sopra richiamate hanno disciplinato in maniera puntuale il trasferimento al Comuni dei finanziamenti correlati alle funzioni attribuite.

48. Infine, deve osservarsi, che, contrariamente a quanto prospetta il ricorrente, gli interventi nella materia della integrazione dei servizi sociali in ambito scolastico a favore degli alunni portatori di handicap devono ritenersi ricompresi nell’ambito dei servizi integrati sociali alla persona, trattandosi di particolari modalità di concreta attuazione del diritto allo studio ed all’integrazione scolastico, e non possono in alcun modo essere ricompresi nell’ambito del “supporto organizzativo” del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio”, che il D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 139, comma 1, lett. c), attribuisce alla competenza delle Province.

49. Sul ricorso incidentale.

50. Il ricorso va respinto in quanto la Corte territoriale ha fatto corretta applicazione del principio di soccombenza di cui all’art. 91 c.p.c., avendo rigettato, con statuizione non oggetto di specifica censura, l’appello proposto dalla odierna ricorrente incidentale.

51. Sulla scorta delle conclusioni svolte il ricorso principale e quello incidentale vanno rigettati.

52. Le spese seguono la soccombenza.

PQM

LA CORTE Rigetta il ricorso principale.

Rigetta il ricorso incidentale.

Condanna il ricorrente principale e la ricorrente incidentale a rifondere a D.S.G. le spese del giudizio, liquidate per ciascuno, in Euro 2.000,00 per compensi professionali, Euro 100,00 per esborsi, oltre 15% per rimborso forfettario spese generali, oltre accessori, con distrazione In favore del difensore della D.V., Avv.to Colomba Valentini.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 13 aprile 2016.

Depositato in Cancelleria il 4 luglio 2016