Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13373 del 30/06/2016


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Cassazione civile sez. un., 30/06/2016, (ud. 17/11/2015, dep. 30/06/2016), n.13373

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALME’ Giuseppe – Primo Presidente f.f. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. CHIARINI Maria Margherita – rel. Consigliere –

Dott. MAMMONE Giovanni – Consigliere –

Dott. VIVALDI Roberta – Consigliere –

Dott. AMENDOLA Adelaide – Consigliere –

Dott. DI BLASI Antonino – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 5220/2014 proposto da:

D.R.D., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEGLI

SCIPIONI 268-A, presso lo studio dell’avvocato GIUSEPPE GOZZI, che

la rappresenta e difende, per delega a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI ANZIO, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA ARCHIMEDE 116, presso lo studio

dell’avvocato FULVIO NERI, che lo rappresenta e difende, per delega

in calce alla copia notificata del ricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 40/2013 del TRIBUNALE di Velletri – Sezione

distaccata di ANZIO, emessa il 25/01/2013;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

17/11/2015 dal Consigliere Dott. MARIA MARGHERITA CHIARINI;

uditi gli avvocati Lucilla IAPICHINO per delega dell’avvocato

Giuseppe Bozzi e Fulvio NERI;

udito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. APICE Umberto,

che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

D.R.D. pi opposti con ricorso del 22 febbraio 2011 si oppose all’ingiunzione di pagamento di Euro 43.200,00 emessa dal Comune di Anzio in data 30 dicembre 2010 chiedendo di accertare dovute soltanto Euro 15.300, oltre IVA, per le spese di demolizione di un manufatto balneare su area demaniale in concessione.

L’opponente, evidenziando di non aver impugnato l’ordinanza del 28 maggio 2009 di tutela ripristinatoria del territorio, eccepì di aver concordato con il Comune, Ufficio del Patrimonio, in data 29 giugno 2009, la spesa per l’onere di demolizione e smaltimento dei materiali, quantificata dall’impresa fiduciaria del Comune in detta somma, e ne offrì la corresponsione banco iudicis con assegno bancario che venne accettato dal Comune.

Il Tribunale di Velletri, con sentenza n. 268 del 2013, premesso che oggetto del giudizio non era la legittimità dell’atto presupposto, ovvero l’ordinanza di demolizione del maggio 2009 del manufatto realizzato nel 1999 con materiali pericolosi, e neppure la legittimità dell’adozione della procedura di esecuzione in danno del privato in presenza di inottemperanza all’invito di spontanea esecuzione all’ordine di demolizione, ai sensi dell’art. 45 c.n. (rectius 54) e D.P.R. n. 380 del 2001, artt. 31 – 35, ma soltanto la legittimità della quantificazione delle spese in difformità dell’accordo del giugno 2009 con l’ente locale, ritenne tuttavia che, ai sensi del D.P.R. n. 10 del 1977, art. 16, in tema di abusi edilizi demoliti dal Comune a spese del costruttore, anche se la controversia aveva ad oggetto la congruità delle spese per la demolizione ovvero per l’asporto dei materiali demoliti, la giurisdizione spettasse al giudice amministrativo trattandosi di modalità dell’esercizio del potere sanzionatorio, come desumibile dal D.P.R. del 1998 n. 80, art. 34, modificato dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 e declinò la giurisdizione a favore del Tar del Lazio.

Con ordinanza del 18 dicembre 2013 la Corte di appello di Roma ha dichiarato inammissibile l’appello ai sensi dell’art. 348 bis c.p.c., ribadendo la giurisdizione del G.A. anche sulla contestazione per eccessività della spesa anticipata dal Comune per la demolizione del manufatto abusivo perchè comunque involgente la correttezza dell’esercizio del potere sanzionatorio autoritativo e ripristinatorio spettante al Sindaco (S.U. 1264 del 2000), nel cui procedimento di esazione si inseriva la scrittura privata intercorsa sul quantum investendo posizioni di interesse legittimo.

Ricorre per cassazione D.R.D.. Resiste il Comune di Anzio. La ricorrente ha depositato memoria. Il P.M. ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1.- Con un unico motivo avverso la sentenza di primo grado la ricorrente deduce: “Art. 360 c.p.c., n. 1. Erronea declaratoria del difetto di giurisdizione dell’A.G.O. in favore del giudice amministrativo, conseguente alla violazione e/o falsa applicazione della L. n. 689 del 1981, art. 22 e art. 22 bis, comma 2, lett. c), in relazione del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7” per non avere il Tribunale coordinato l’art. 34 precitato con il predetto art. 22 bis a norma del quale la competenza funzionale per le opposizioni a sanzioni amministrative in materia urbanistica ed edilizia è del G.O..

Il motivo è fondato in relazione alla causa petendi e al petitum dell’opposizione all’ingiunzione.

1.1- Va premesso che la competenza per il giudizio di opposizione all’ordinanza ingiunzione applicabile ratione temporis per le sanzioni in materia urbanistica ed edilizia era stabilita dalla L. n. 689 del 1981, art. 22 bis (abrogato dal D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 34, comma 1, lett. c) introdotto dal D.Lgs. n. 507 del 1999, art. 98 a norma del quale: “L’opposizione si propone davanti al Tribunale (comma 2, lett. c)”.

Tuttavia, poichè il medesimo art. 22 bis della precitata L. n. 689 del 1981, disponeva infine “Restano salve le competenze stabilite da diverse disposizioni di legge” – analogamente al precedente art. 12 della medesima legge secondo cui: “Le disposizioni di questo capo si osservano, in quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito..” – alcune pronunce di queste Sezioni Unite ritennero la persistenza della competenza dei Tar a norma della L. n. 10 del 1977, art. 16 – sui “ricorsi giurisdizionali contro.. la determinazione e la liquidazione.. delle sanzioni previste dall’art. 15..” (S.U. 5507 del 1991, 10923 del 1995, 1264 del 2000).

1.2- D’altro canto, poichè della L. n. 10 del 1977, art. 15, commi 8 e 15, rispettivamente stabiliva: “Qualora l’opera eseguita.. in assenza della concessione contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali.. non possa essere utilizzata per fini pubblici, viene demolita a spese del suo costruttore”, e “.. in caso di mancata esecuzione dell’ordine alla demolizione provvede il Comune, con recupero delle spese ai sensi del R.D. 14 aprile 1910, n. n. 639”, alcune pronunce di queste Sezioni Unite (nn. 1467 del 1996, 3149 del 2003, 5166 del 2004) ritennero sussistere la giurisdizione del giudice ordinario sull’opposizione proposta dall’intimato per le contestazioni attinenti alla legittimità intrinseca dell’ingiunzione medesima concernente il diritto di riscuotere la sanzione.

1.3- Senonchè, sopravvenuto del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34, come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, comma 1, lett. b), le Sezioni Unite ritennero che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con detta norma prevista sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia edilizia ed urbanistica, comprendesse la totalità degli aspetti dell’uso del territorio, con la conseguenza che anche i giudizi con i quali il privato si opponesse all’ordinanza ingiunzione emessa dal Comune ai sensi del R.D. n. 639 del 1910, art. 2, apparteneva a detta giurisdizione esclusiva, a prescindere dalla tipologia di vizio attinente a detta ordinanza – ingiunzione (S.U. 17913 del 2002, 7897 del 2003).

1.4- Successivamente da un lato della L. n. 10 del 1977, art. 16, fu abolito del D.Lgs. n. 378del 2001, art. 136, comma 2, lett. c), dall’altro la sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 dichiarò l’illegittimità costituzionale del D.Lgs. n. 80 del 1998, art. 34 – come sostituito dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, comma 1, lett. b), nella parte in cui prevede che siano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti” anzichè “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati in materia urbanistica e edilizia –

“da intendersi (come chiarito anche da Corte Cost. n. 191 del 2006), nel senso che la giurisdizione in materia urbanistica ed edilizia non possa essere devoluta interamente al giudice amministrativo, ma solo entro limiti definiti dalla legge e caratterizzati dalla situazione giuridica soggettiva per la cui tutela si agisce.

1.5- Di conseguenza queste Sezioni Unite ripensarono l’orientamento precitato e affermarono che sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, come previsto della L. n. 689 del 1981, art. 22 bis, tutte le controversie aventi ad oggetto le opposizioni a sanzioni amministrative in materia edilizia e urbanistica, in cui la situazione giuridica soggettiva di chi deduce di essere stato sottoposto a sanzione in casi o in modi non stabiliti dalla legge ha consistenza di un diritto soggettivo perfetto (S.U. 5332 del 2005, 15222 e 20317 del 2006, 18040 del 2008), così superando qualche coeva pronuncia dissonante (5.11.6525 del 2008).

1.6- Quest’ultimo indirizzo di giurisprudenza è rimasto fermo – S.U. 1528 del 2014 – pur dopo l’entrata in vigore – 16 settembre 2010 –

del D.Lgs. n. 104 del 2010, il cui art. 133, lett. f), demanda alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”, ritenendo non sussistere il nesso tra atti e provvedimenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati e l’uso del territorio se la controversia attiene all’incidenza del provvedimento sulla posizione giuridica del privato avente consistenza di diritto soggettivo a non esser sottoposto a imposizioni patrimoniali in casi e modi non stabiliti dalla legge (artt. 23 e 97 Cost.).

1.7- Come ha evidenziato il giudice di primo grado nella fattispecie l’opponente D.R. all’ordinanza ingiunzione adottata dal Comune nel dicembre 2010 non ha contestato il potere conformativo e sanzionatorio della pubblica amministrazione esercitato con il provvedimento del maggio 2009 – fondato sulla normativa richiamata dal Tribunale (art. 54 c.n. (Occupazioni e innovazioni abusive) secondo cui:” Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il Capo del Compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell’ordine, provvede di ufficio a spese dell’interessato” e del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 107, comma 3, lett. g), che attribuisce alla competenza dei dirigenti degli enti locali “tutti i provvedimenti di.. abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale.. e di irrogazione delle sanzioni amministrative in materia.. di repressione dell’abusivismo edilizio” e del D.P.R. n. 380 del 2001, art. 35, commi 1 e 2 – T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia leggi sull’ordinamento degli enti locali – a norma del quale: “Qualora sia accertata la realizzazione.. di interventi in assenza di permesso di costruire.. su suoli del demanio.. dello Stato, il dirigente..

dell’ufficio,.. ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi.. La demolizione è eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile dell’abuso”- bensì ha chiesto la riduzione della somma ingiunta nell’ammontare concordato con l’Ufficio del Patrimonio del Comune nel giugno 2009, dopo l’emissione dell’ordinanza demolitoria del maggio del medesimo anno, in posizione sostanzialmente paritaria, con conseguente esclusione della giurisdizione amministrativa (S.U. 12899 del 2013), sul diritto soggettivo al pagamento della somma concordata, leso dell’ingiunzione impugnata (S.U. 5332 del 2005, 15323 del 2010).

2.- Pertanto, in relazione alla causa petendi e al petitum dell’atto di opposizione (art. 386 c.p.c.), in accoglimento del ricorso va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e, cassata la sentenza del Tribunale di Velletri, dinanzi a detto organo giurisdizionale le parti devono esser rimesse nel termine di legge.

Detto Tribunale provvederà altresì alle spese, anche del giudizio di cassazione.

PQM

Le Sezioni Unite accolgono il ricorso e dichiarano la giurisdizione del giudice ordinario. Cassano la sentenza del Tribunale di Velletri e dinanzi ad esso rimettono le parti, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 17 novembre 2015.

Depositato in Cancelleria il 30 giugno 2016

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