Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13333 del 30/06/2015

Civile Sent. Sez. 3 Num. 13333 Anno 2015
Presidente: BERRUTI GIUSEPPE MARIA
Relatore: SPIRITO ANGELO

SENTENZA

sul ricorso 7645-2012 proposto da:
ANALISI CLINICHE MALATESTA S.A.S. DI D. PICCOLELLI
01044081006 in persona dell’Amministratore Unico Dott.
DONATO PICCOLELLI, elettivamente domiciliata in ROMA,
VIA MUZIO CLEMENTI 58, presso lo studio dell’avvocato
FILIPPO CALCIOLI, che la rappresenta e difende giusta
2015

procura speciale a margine del ricorso;
– ricorrente

920
contro

AZIENDA USL ROMA C in persona de legale rappresentante
pro

tempore Direttore

Generale ANTONIO PAONE,

1

Data pubblicazione: 30/06/2015

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA CARNERA PRIMO
1, presso lo studio dell’avvocato BARBARA BENTIVOGLIO
(C/0 ASL RM C), che la rappresenta e difende
unitamente agli avvocati GABRIELLA MAZZOLI, MARIA
CRISTINA TANDOI giusta procura speciale in calce al

–

avverso la sentenza n.

controricorrente-

672/2012 della CORTE D’APPELLO

di ROMA, depositata il 07/02/2012, R.G.N. 9851/2008;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 15/04/2015 dal Consigliere Dott. ANGELO
SPIRITO;
udito l’Avvocato FILIPPO CALCIOLI;
udito l’Avvocato BARBARA BENTIVOGLIO;
udito l’Avvocato GABRIELLA MAZZOLI;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. GIANFRANCO SERVELLO che ha concluso per
il rigetto del ricorso;

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controricorso;

R.G. 7645/12

Svolgimento del processo

La Azienda USL Roma C propose opposizione al decreto ingiuntivo emesso nei suoi confronti su istanza della soc.
Analisi Cliniche Malatesta per somme dovute e titolo di

assistiti dal SSN. Il Tribunale di Roma respinse
l’eccezione di carenza di legittimazione passiva svolta
dalla AUSL e la condannò a pagare alla controparte una somma di danaro. La Corte di Roma ha, invece, dichiarato la
AUSL carente di legittimazione passiva, per essere legittimato l’ente incaricato del pagamento a norma della legge n.
423 del 1993.
Propone ricorso la società attraverso un solo motivo. Risponde con controricorso l’ASL Roma C. La ricorrente ha depositato memorie per l’udienza.
Motivi della decisione

Il primo motivo

(violazione di legge e vizio della motiva-

zione), premesso che la disposizione dell’art. 1, coma
10 0 , del D.L. n. 324/93, convertito nella L. n. 423/93 è
inserita in una disposizione di carattere provvisorio e
che, nel Lazio, l’attuazione del D.Lgs. n. 502/92 s’è concretizzata con l’approvazione delle leggi regionali nn. 18
e 19 del 1994, mentre nessuna legge regionale è stata emanata dalla Regione Lazio per disciplinare il rapporto obbligatorio con le strutture privatje provvisoriamente accre-

Cons. pirito est.

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corrispettivo per prestazioni sanitarie rese in favore di

R.G. 7645/12

ditate e/o per modificare la titolarità del suddetto rapporto relativamente al soggetto tenuto al pagamento dei
corrispettivi. La ricorrente muove, dunque, critica alla
sentenza di questa Corte n. 18448 del 31 agosto 2007 (sulla

facendo rilevare che dal preambolo del decreto del quale si
discute si evince che le disposizioni sono state dettate
allo scopo di tamponare un limitatissimo periodo di tempo,
consentendo la gestione provvisoria delle Unità Sanitarie
Locali sino alla loro trasformazione in Aziende Sanitarie.
Il secondo motivo

(violazione di legge e vizio della moti-

vazione) censura la sentenza nel punto in cui ha ritenuto
che la DGR Lazio n. 1761 del 2002 abbia potuto modificare
la legittimazione passiva nel rapporto obbligatorio tra le
strutture accreditate (quale la ricorrente) e le Aziende
sanitarie territorialmente competenti. Sostiene, invece, la
ricorrente che dall’art. 4 del D.Lgs. n. 502/92 non è conferito alcun potere alla Regione di identificare l’ente incaricato al pagamento.
I motivi, che possono essere congiuntamente esaminati, sono
infondati.
La sentenza impugnata risulta essersi adeguata al principio
enunciato da questa Corte (Cass. n. 18448/07), secondo cui
l’art. 1, coma 10, del d.l. 27 agosto 1993, n. 324, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 27 ottobre

Com. Sp Ito est.

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quale la sentenza qui impugnata ha fondato la decisione),

R.G. 7645/12

1993, n. 423 (a norma del quale “nei rapporti con le farmacie, con i medici specialisti convenzionati e con le strutture private convenzionate, in caso di mancato pagamento
delle relative spettanze, si deve considerare debitore ina-

le obbligazioni sorte successivamente alla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto
l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo, anziché
l’unità sanitaria locale territorialmente competente”),

si

applica non solo per le prestazioni autorizzate dall’U.S.S.L. nel regime anteriore alla riforma di cui al
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, ma anche successivamente,
con riferimento alle prestazioni sanitarie autorizzate dalle unità sanitarie locali che si sono costituite in aziende
sanitarie locali.
La sentenza citata s’è già trovata a decidere se il D.L. 27
agosto 1993, n. 324, art. l, comma 10, convertito in legge,
con modificazioni, dalla L. 27 ottobre 1993, n. 423, si applichi solo per le prestazioni autorizzate dall’U.S.S.L.
nel regime anteriore alla riforma di cui al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (come ritiene la ricorrente), ovvero

anche successivamente, con riferimento allG, prestazioni sanitarie autorizzate dalle unità sanitarie locali che si sono costituite in aziende sanitarie locali (come ha stabilito la sentenza impugnata). Nell’optare per la seconda solu-

Cons. S trito est.

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dempiente e soggetto passivo di azione di pignoramento per

R.G. 7645/12

zione ha spiegato che l’interpretazione restrittiva comporterebbe che la norma sarebbe stata destinata a trovare applicazione per un periodo limitatissimo di tempo, compreso

tra la data di entrata in vigore della legge di conversione

sendo previsto che con il giorno 1 0 gennaio 1994 le vecchie
unità socio sanitarie locali sarebbero definitivamente cessate, con la costituzione delle nuove aziende sanitarie locali. Nulla, nel testo della norma, emanata ben dopo l’emanazione della riforma attuata con il D.Lgs. 30 dicembre
1992, n. 502, e in prossimità della sua piena entrata in
vigore, giustifica un tale assunto. In essa non v’è alcuna
indicazione di limiti temporali (presenti, invece, in altre
disposizioni del medesimo decreto). Neppure

il

contenuto

positivo della norma postula tali limitazioni. La designazione, quale soggetto legittimato passivamente all’obbligazione, de “l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo” svincola la norma dalla terminologia della L. 23 dicembre 1978, n. 502, e la rende perfettamente compatibile con
il nuovo regime introdotto con la riforma del 1992; e il
riferimento alla
competente”

“unità sanitaria locale territorialmente

non implica, neppure sul piano terminologico,

alcun riferimento esclusivo alla “unità socio sanitaria locale”, destinata ad essere sostituita dal nuovo ente previsto dalla riforma, giacché anzi il riferimento letterale è

Cons. Sp

West.

6

(11 novembre 1993) e il 31 dicembre dello stesso anno, es-

R.G. 7645/12

alla “unità sanitaria locale”,

propria della legge di ri-

forma, e che si costituisce in azienda sanitaria locale. Al
di là di ogni considerazione di ordine testuale, si deve
rilevare che l’interpretazione qui respinta disconosce le

di arrivo di un’evoluzione normativa complessa, cominciata
all’indomani dell’emanazione della legge istitutiva del
servizio sanitario nazionale (L. 23 dicembre 1978, n. 833),
nella quale valeva il principio per cui l’ente che autorizzava la prestazione sanitaria in regime convenzionato era
anche legittimato al pagamento delle stessa al soggetto in
regime di convenzione. Il progressivo accentramento delle
funzioni di pagamento, con la distinzione tra competenza ad
autorizzare le prestazioni sanitarie in regime di convenzione, e competenza al pagamento delle stesse prestazioni,
presto trasferita alle cosiddette unità capofila, era motivato, già prima del riconoscimento del ruolo delle regioni
nella riforma del 1992, con le concorrenti e assai avvertite esigenze di controllo della spesa pubblica, distribuzione del finanziamento, valutazione dei risultati conseguiti
dal servizio sanitario e controllo dell’uniformità delle
prestazioni sanitarie erogate, nonché delle tariffe di pagamento delle prestazioni in regime convenzionale. L’evoluzione del modello organizzativo, avviata inizialmente con
l’istituzione di un servizio di tesoreria unificato per le

Cons.rito es1.

7

ragioni di fondo della disposizione, costituente il punto

R.G. 7645/12

diverse unità socio sanitarie locali, si è compiuta con la
riforma attuata dal D.Lgs. n. 502 del 1992, e con le successive modifiche del D.Lgs. 7 dicembre 1993, n. 517.
L’art. 11, comma 9 del decreto stabilisce il principio che

zionale e le altre somme ad essi connesse, sono attribuiti
alle regioni in relazione al domicilio fiscale posseduto al
1 0 gennaio di ciascun anno dall’iscritto al servizio sanitario nazionale; e il finanziamento delle singole unità sanitarie locali è trasferito conseguentemente alla Regione.
A questa spettano compiti quali la determinazione dei principi sull’organizzazione dei servizi e sull’attività destinata alla tutela della salute, e dei criteri di finanziamento delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, le attività di indirizzo tecnico, promozione e supporto nei confronti delle predette unità sanitarie locali
ed aziende, anche in relazione al controllo di gestione e
alla valutazione della qualità delle prestazioni sanitarie.
L’art. 4, comma 7, citato decreto (con le modifiche apportate dal D.Lgs. n. 517 del 1993), precisa che la regione,
nel determinare le modalità di finanziamento delle aziende,
ne determina gli introiti. Al tempo stesso, la pur riconosciuta autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica delle aziende sanitarie
locali trova il suo limite nel divieto, fatto alle unità

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i contributi per le prestazioni del servizio sanitario na-

R.G. 7645/12

sanitarie locali (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 5,
lett. f), di ricorrere a qualsiasi forma di indebitamento,
fatte salve le eccezioni espressamente previste, e che non
riguardano i rapporti con le farmacie, i medici specialisti

In tale quadro trova agevole collocazione la disposizione
qui considerata, che regola in modo particolare la legittimazione passiva nei confronti di tutti i soggetti che erogano prestazioni sanitarie in regime di convenzione con la
regione: farmacie, medici specialisti, strutture private.
Per questi soggetti vale la regola che essi sono creditori
dell’ente “incaricato del pagamento”, da intendere come ente finanziatore delle aziende sanitarie, e l’autorizzazione
della prestazione sanitaria costituisce non la fonte dell’obbligazione dell’unità che la autorizza, ma la condizione del pagamento da parte dell’ente obbligato per legge, e
che è quello di ciò incaricato.
A questa interpretazione l’attuale ricorrente controdeduce
estrapolando solo alcuni degli argomenti adottati dalla
sentenza in commento, senza affatto tener conto del complessivo sforzo interpretativo sistematico.
Prima obiezione: la considerazione che la contraria interpretazione comporterebbe che la norma sarebbe stata destinata a trovare applicazione per un periodo limitatissimo di
tempo (11.11.1993/31.12.1993) “appare francamente molto la-

Cons.

irito est.

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convenzionati e con le strutture private convenzionate.

R.G. 7645/12

bile, rivelandosi più frutto di una mera opinione personale
di quei Giudici, che di una seria analisi della disciplina
di cui si discute”.

Piuttosto, dal titolo e dal preambolo

del decreto si evince che quelle disposizioni siano state

tempo, per consentire la gestione provvisoria delle USL e
la loro trasformazione in ASL.
A questa obiezione è agevole rispondere che il titolo del
decreto (“Proroga del termini di durata in carica degli amministratori straordinari delle unità sanitarie locali,
nonché norme per le attestazioni da parte delle unità sanitarie locali della condizione di handicappato in ordine
all’istruzione scolastica e per la concessione di un contributo compensativo all’Unione italiana ciechi) è

assolu-

tamente ininfluente rispetto alla tesi propugnata dalla ricorrente, siccome concerne solo alcuni dei contenuti del
decreto stesso e non quello riguardante il tema attualmente
in discussione. Altrettanto a dirsi quanto al preambolo,
che evoca la straordinaria necessità ed urgenza, in attesa
del riordinamento del Servizio Sanitario Nazionale, di disciplinare la durata in carica degli amministratori, di assicurare agli handicappati il diritto all’educazione, di
erogare all’Unione italiana ciechi un contributo compensativo per il 1992. Anch’esso non menziona i tanti altri precetti contenuti nel decreto. Né la natura temporanea di al-

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emesse proprio per tamponare un limitatissimo periodo di

R.G. 7645/12

cune disposizioni induce a ritenere che tutte le disposizioni abbiano natura ed efficacia temporanea.
Seconda obiezione: la circostanza che nel comma 10 non sia
fissato uno specifico limite temporale non è indicativo di

aver riguardo allo spirito del decreto, emanato per regolare il periodo di passaggio dalle USL alle nuove Aziende.
Anche a questa obiezione basta rispondere che lo spirito
del decreto non è certamente desumibile dal titolo e dal
preambolo, i quali, come s’è visto, fanno riferimento solo
ad alcuni dei precetti contenuti nel decreto, diretti a risolvere problemi urgenti e temporanei. Piuttosto, la sentenza di legittimità finora citata individua le ragioni di
fondo della disposizione come punto di arrivo di un’evoluzione normativa complessa, cominciata all’indomani dell’emanazione della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale (L. 23 dicembre 1978, n. 833), nella quale valeva
il principio per cui l’ente che autorizzava la prestazione
sanitaria in regime convenzionato era anche legittimato al
pagamento delle stessa al soggetto in regime di convenzione.
Terza obiezione: la ricorrente dubita che il riferimento
alla

“unità

sanitaria locale territorialmente competente”

non implichi un preciso riferimento alla “unità socio sanitaria locale”. Anche questa obiezione è fragile e parziale,

Cons. S 4jrito est
,

un’applicazione imperitura della disposizione, dovendosi

R.G. 7645/12

tendendo a contrapporre una propria interpretazione semantica a quella accolta dalla Corte, senza tener conto che è
proprio la “unità sanitaria locale” a costituirsi in Azienda nella legge di riforma.

18448/07 regge, dunque, alle obiezioni della ricorrente,
con la conseguenza che il suo ricorso deve essere respinto.
Le spese del giudizio di cassazione seguono la soccombenza.
Per questi untivi

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida
in complessivi E 3200,00, di cui E 200,00 per spese, oltre
spese generali ed accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 15 aprile 2015

l Pre idente

L’assetto interpretativo sistematico adottato da Cass. n.