Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1324 del 22/01/2014


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Civile Sent. Sez. L Num. 1324 Anno 2014
Presidente: MIANI CANEVARI FABRIZIO
Relatore: BUFFA FRANCESCO

SENTENZA

sul ricorso 20546-2011 proposto da:
MINISTERO DELL’AMBIENTE C.F. 80188210589, in persona
del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso
dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui
Uffici domicilia ope legis in ROMA, alla VIA DEI
PORTOGHESI, 12;
– ricorrente –

2013
3505

contro

DETTORI GIOVANNA FRANCESCA C.F. DTTGNN58T50F976M,
elettivamente domiciliata in ROMA, VIA VALADIER 36,
presso lo studio dell’avvocato PICCININI IOLANDA, che

Data pubblicazione: 22/01/2014

la rappresenta e difende, giusta delega in atti;

controricorrente

avverso la sentenza n. 3849/2010 della CORTE
D’APPELLO di ROMA, depositata il 12/08/2010 R.G.N.
5365/2008;

udienza del 04/12/2013 dal Consigliere Dott.
FRANCESCO BUFFA;
udito l’Avvocato MELILLO CINZIA;
udito l’Avvocato PICCININI IOLANDA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. MARCELLO MATERA che ha concluso per
l’accoglimento del ricorso.

udita la relazione della causa svolta nella pubblica

1.Con sentenza del 12 agosto 2010, la Corte d’appello di Roma, in riforma
della sentenza del tribunale di Roma del 5 giugno 2007, ha dichiarato il
diritto di Dettori Giovanna Francesca all’inquadramento nella qualifica di
dirigente di seconda fascia del ruolo unico dirigenziale del Ministero
dell’Ambiente a decorrere dal 1 gennaio 2005, condannando il ministero
predetto al pagamento delle differenze retributive maturate per il diverso
inquadramento, con la medesima decorrenza.
2. Ha ritenuto la corte d’appello che la lavoratrice, già transitata a domanda —in
base all’art. 18 d.P.R. n. 465/97, applicativo dell’art. 17, co. 78, 1. n.
127/97- dal ruolo di segretario comunale ai ruoli del ministero
dell’Ambiente, IX qualifica funzionale e poi area C3 super del c.c.n.l. 19982001, aveva diritto ad essere inquadrata nella seconda fascia del ruolo unico
dirigenziale ministeriale per effetto dell’art. 1, co. 49, della legge n. 311 del
2004, applicabile alle procedure di mobilità già esaurite alla data della sua
entrata in vigore.
3. Ricorre contro questa sentenza il Ministero dell’Ambiente, con tre motivi.
Resiste la lavoratrice con controricorso, seguito da memoria.
4. Con il primo motivo di ricorso, si deduce —in relazione all’art. 360 n. 4 cod.
proc. civ.- violazione dell’art. 112 cod. proc. civ. e dell’art. 2948 n. 4 cod.
civ., per avere la sentenza impugnata omesso di pronunciare sulla eccezione
di prescrizione dei diritti azionati formulata sin dal primo grado di giudizio
e poi ribadita in appello nella memoria difensiva, e per aver violato la
norma sulla prescrizione non applicando il termine quinquennale (previsto
per le somme che “devono pagarsi periodicamente ad anno o intermini più
brevi” alle pretese) agli emolumenti dirigenziali, rivendicati dalla lavoratrice
con domanda notificata il 6 settembre 2006, connessi con il più elevato
inquadramento preteso sin dal 1 dicembre 1998.
5.Con il secondo motivo, il ministero ricorrente lamenta —in relazione all’art.
360 n. 3 cod. proc. civ.- violazione e falsa applicazione degli artt. 1, co. 48 e
49, 1. n. 311/2004, 18 e 19 d.P.R. n. 465/97, 16, co. 4, 1. n. 246/05, e
violazione dell’art. 414 n. 3,4 e 5 cod.proc. civ., per aver applicato al
rapporto di lavoro in questione le dette norme (oltre che il c.c.n.l. del
biennio 2000-2001, inammissibilmente invocato dalla parte solo in appello),

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Pres. Miani Canevari, est. Buff

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sebbene la lavoratrice fosse già inquadrata da tempo per effetto di
procedura di mobilità esaurita da anni.
6.Con il terzo motivo di ricorso, si deduce —in relazione all’art. 360 n. 3 cod.
proc. civ.- violazione degli artt. 1, co. 49, 1. n. 311/04 e 1 d.P.R. n. 108/04,
per aver inquadrato la lavoratrice nel ruolo dirigenziale, non essendo tale il
“ruolo unico” richiamato dalle disposizioni.
7.E’ giuridicamente preliminare l’esame del secondo motivo di ricorso. Le parti
non discutono dell’inquadramento originariamente attribuito all’ex
segretario comunale al momento del passaggio nei ruoli del ministero, ma
controvertono essenzialmente sull’interpretazione da dare all’art. 1, co. 49,1.
n. 311/2004, e sulla sua applicabilità alle procedure di mobilità già esaurite
all’entrata in vigore delle relative disposizioni, nonché sull’eventuale
configurabilità di un diritto del lavoratore all’inquadramento dirigenziale per
effetto della suddetta norma e con decorrenza dalla data della sua entrata in
vigore.
8.L’art. 1 predetto, al co. 49, così dispone: “Nell’ambito de/processo di mobilità di
cui al comma 48, i soggetti che abbiano prestato servizio effettivo di ruolo come segretari
comunali o provinciali per almeno tre anni e che si siano avvalsi della facoltà di cui
all’articolo 18 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4
dicembre 1997, n. 465, sono inquadrati, nei limiti del contingente di cui al comma 96,
nei ruoli unici delle amministrazioni in cui prestano servi io alla data di entrata in
vigore della presente legge, ovvero di altre amministra.zioni in cui si riscontrano carene di
organico, previo consenso dell’interessato, ai sensi ed agli effetti delle disposkioni in
materia di mobilità e delle condkioni del contratto collettivo vigenti per la categoria.”
9. Tale norma segue al co. 48, che prevede: “In caso di mobilità presso altre
pubbliche amministra.zioni, con la conseguente cancellak,ione dall’albo, nelle more della
nuova disciplina contrattuale, i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce
professionali A e B possono essere collocati, analogamente a quanto previsto per i
segretari appartenenti alla fascia C, nella categoria o area professionale più alta prevista
dal sistema di classific,nione vigente presso l’atnministraf‘ione di destinckione, previa
espressa manifestckione di volontà in tale senso”.
10. La sentenza impugnata ritiene applicabile la disposizione del co. 49 al caso
di specie, in quanto la norma richiederebbe solo due presupposti per la sua
applicazione, ricorrenti nella vicenda, per aver la lavoratrice prestato la sua
attività come segretario comunale per almeno tre anni ed avere la stessa

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Pres. Miani Canevari, est. Buffa

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esercitato l’opzione per la mobilità verso altra amministrazione. Argomenta
la sentenza che, a differenza del co. 48, il comma successivo della
disposizione si applicherebbe alle mobilità già perfezionatesi, per effetto
del riferimento espresso alle amministrazioni in cui gli ex segretari comunali
prestano servizio.
11. Il collegio è di diverso avviso e ritiene inapplicabile la norma alle procedure
di mobilità già esaurite alla data della sua entrata in vigore, con conseguente
inconfigurabilità di un diritto dell’ex segretario comunale ad ottenere un
nuovo e diverso inquadramento rispetto a quello già ottenuto al momento
della pregressa immissione nei ruoli ministeriali.
12. Deve premettersi al riguardo che l’art. 5, co. 2, del d.p.c.m. n. 325 del 5
agosto 1988, recante procedure per l’attuazione del principio di mobilità
nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, prevede che il dipendente
nel ruolo
trasferito
all’esito di tali procedure
è collocato
dell’amministrazione ricevente (nell’ordine spettantegli in base all’anzianità
di qualifica e conservando, ove più favorevole, il trattamento economico in
godimento all’atto del trasferimento mediante l’attribuzione «ad personam»
della differenza con il trattamento economico previsto per la qualifica di
inquadramento).
13. L’inquadramento nei ruoli di amministrazione diversa da quella di
provenienza spezza ogni legame con quest’ultima e assume carattere
definitivo.
14. Ciò non è peraltro privo di effetti anche favorevoli per l’ex segretario. Così,
questi ad esempio potrà giovarsi della contrattazione collettiva applicabile
alla nuova amministrazione e fruire di emolumenti specifici eventualmente
previsti in favore dei dipendenti della nuova amministrazione (in tema, sez.
L, sentenza 23853 del 24/11/2010, in ordine all’attribuzione di emolumenti
attribuiti a tutti i dipendenti da parte del nuovo datore, con riferimento
specifico a segretari comunali transitati all’INAIL, in favore dei quali sono
stati riconosciuti il salario di professionalità e l’indennità di funzione
previsti per i dipendenti INAIL).
15. Per altro verso, l’ex segretario, ormai inquadrato nella nuova
amministrazione definitivamente, parteciperà alle procedure di
riqualificazione e progressione nell’ambito di questa amministrazione.

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16.1n tale contesto, egli resterà soggetto, conformemente alla disciplina
generale del pubblico impiego, alle limitazioni previste per le progressioni
verticali secondo i parametri operanti per la specifica amministrazione
presso la quale è inquadrato: la disciplina generale del pubblico impiego,
infatti, per il personale inquadrato consente progressioni verticali solo in
presenza di procedure concorsuali bandite dall’amministrazione in
questione (peraltro soggette al controllo del giudice amministrativo: cfr.
Sez. U, ordinanza 12543 del 01/06/2011, tra le tante), e nel rispetto dei
limiti di legge (che hanno ripetutamente condizionato negli anni
l’espletamento di concorsi al raggiungimento di misure di stabilità
finanziaria, al turn over dei dipendenti e ad altri profili economici) ed in quelli
individuati dalla Corte costituzionale (che ha escluso la legittimità di
previsioni legali che prevedano l’acquisizione di qualifiche superiori senza
concorso: cfr. Corte cost. 1/1999 ed altre numerose successive, fino alle
sentenze cost. n. 177 e 212 del 2012). Tali elementi condizionanti le
progressioni di carriera del personale dell’amministrazione non sono che
quelli propri e specifici della pubblica amministrazione in questione,
restando escluso che si possa far riferimento ad altre amministrazioni
diverse da quella di appartenenza, fosse anche quella di provenienza del
dipendente trasferito.
17. In applicazione di tali principi, derivanti dalla considerazione della
specificità di ciascuna pubblica amministrazione, deve escludersi che la
progressione di carriera del segretario transitato ad altra pubblica
amministrazione ed inquadrato nei ruoli di quest’ultima possa svolgersi
secondo le regole stabilite per i segretari, specie se introdotte in epoca
successiva al trasferimento del segretario (il quale, all’esito del trasferimento
alla nuova amministrazione, non è più tale). Nel caso di specie, ciò è in
parte riconosciuto dallo stesso lavoratore, che ha escluso l’applicabilità della
contrattazione collettiva 2000-2001 relativa ai segretari comunali nei suoi
confronti.
18. In linea con tale generale quadro normativo, l’art. 1, co. 48 e 49, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005), disciplina
l’inquadramento dei segretari comunali e provinciali interessati dalle
procedure di mobilità pendenti e non anche coloro che, essendo stati in

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19. Alcuni argomenti di carattere letterale militano nel senso ora indicato.
Innanzitutto va rilevata l’inscindibile connessione tra i commi 48 e 49
dell’art. 1, palesemente ed ineludibilmente espressa nel chiaro richiamo di
un comma all’altro, identificando l’ambito applicativo delle disposizioni del
co. 49 con quello del “processo di mobilità di cui al comma 48”, e dunque
ad un processo di mobilità che è in corso, svolgendosi “nelle more della
nuova disciplina contrattuale”. Entrambi i commi, dunque, si riferiscono a
procedure di mobilità in corso, pur se con riferimento a fattispecie del tutto
distinte.
20. In secondo luogo, nel disporre che i soggetti siano “inquadrati”, la norma
disciplina l’inquadramento (e non il re-inquadramento) di soggetti che
partecipano alla procedura di mobilità e che non hanno un inquadramento
nei ruoli ministeriali. Nessun elemento nella disposizione fa invece pensare
alla volontà del legislatore di rideterminare la posizione in organico di
coloro che da tempo sono inquadrati nei ruoli e per i quali le procedure di
mobilità sono esaurite, magari, come nella specie, da anni, nel pieno rispetto
delle regole all’epoca vigenti e dei principi affermati dalla giurisprudenza
(cfr. Sez. L, sentenza n. 12131 del 16/7/2012).
21. La legge finanziaria per il 2005 si muove in una logica di sostanziale
continuità con le previsioni vincolistiche degli anni precedenti relativamente
al personale pubblico, essendo questo visto come uno dei settori sui quali vi
sono forti margini di razionalizzazione e di contenimento delle spese
(prevedendosi così -in varie norme della legge- limiti diretti in ordine alle
assunzioni, al numero di dipendenti della amministrazioni e tetti massimi di
spesa). In quest’ottica di contenimento della spesa la legge dispone,
nell’interesse dell’amministrazione all’ottimizzazione dell’utilizzo delle
risorse umane disponibili, uno stimolo di carattere generale all’utilizzazione
dell’istituto della mobilità, mentre non reca disposizioni innovative sulle
progressioni verticali, per le quali, quindi, continua ad operare il vincolo
generale —oltre che di spesa e delle dotazioni organiche- del ricorso a
procedure concorsuali. Tali aspetti generali dell’intervento legislativo sono
confermati dalla disciplina specificamente dedicata ai segretari comunali e
provinciali, per i quali si dettano nuove norme relative alla mobilità, e ciò

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passato segretari ed essendo stati da tempo trasferiti ad altra
amministrazione, non sono più tali.

con l’evidente fine di ottimizzare l’utilizzazione delle risorse umane
ricorrendo alla mobilità, nonché di contenere gli oneri connessi al
collocamento in disponibilità dei segretari, di cui si vuol ridurre
progressivamente il numero, e con lo scopo di stabilizzare gli ex segretari
nelle amministrazioni nelle quali prestano servizio provvisoriamente. In
particolare, la disciplina (al co. 48) estende ai segretari delle fasce iniziali (A
e B) la possibilità già offerta ai segretari di fascia C di essere inquadrati nella
nuova amministrazione nella categoria più alta prevista dal sistema di
classificazione del personale, in tal modo incentivando il ricorso alla
mobilità anche da parte dei segretari, mentre al co. 49 prevede il diritto
all’inquadramento nei ruoli dell’amministrazione in cui prestano servizio
per i segretari in possesso di dati requisiti.
22. Nessuna disposizione della legge -che si iscrive, come detto, in un’ottica
generale di contenimento della spesa pubblica- configura una
rideterminazione di qualifiche già attribuite e stabili da tempo, per di più
con un generalizzato slittamento verso l’alto del personale, né risultano
nella legge previsioni di spesa (che invece sarebbero necessarie ex art. 81,
ult. co ., Cost.) specificamente volte a far fronte agli oneri economici non
irrilevanti che deriverebbero per uno slittamento verso l’alto di un numero
non modesto di dipendenti per effetto del reinquadramento preteso dai
ricorrenti.
23. La lavoratrice —col supporto di 55 sentenze di merito di accoglimento di
tale prospettazione- pretenderebbe di trovare un sostegno alla propria
pretesa nel riferimento della norma a “soggetti” (non più qualificati
segretari comunali o provinciali) ed alle “amministrazioni presso le quali
prestano servizio” i primi (deducendosi al riguardo che tali soggetti non
possono che essere gli ex segretari transitati ad altra amministrazione per
effetti procedure di mobilità esaurite, non essendo prospettabili altre
figure).
24. Può rilevarsi in senso opposto che la norma parla di “servizio” e non di
inquadramento, evidenziando così la prestazione di un servizio -senza
inquadramento- presso le amministrazioni da parte di chi era stato (ma non
svolgeva più le funzioni di) segretario comunale o provinciale.
25. Un servizio senza inquadramento è del resto giuridicamente ben possibile
nelle ipotesi di segretari comunali o provinciali che hanno presentato

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istanza di mobilità ma non sono rientrati in posizione utile nella graduatoria
o che non hanno accettato il trasferimento (i quali, ex art. 18, co. 9, del
d.P.R. n. 465/1997, sono assegnati d’ufficio a pubbliche amministrazioni
nella regione o a distanze progressivamente maggiori e anche in
soprannumero), ovvero di segretari che erano già in disponibilità — e, ai
sensi dell’art. 19 co. 11 del d.P.R. n. 465/1997 (norma abrogata solo con
l’art. 3 ter del d.l. n. 136/2004, conv. in 1. n. 186/2004), potevano pure
attivare la mobilità volontaria ex art. 18 dello stesso decreto, o erano
collocati d’ufficio in mobilità presso altre p.a., ex art. 19 co. 15- ed erano
distaccati presso un’amministrazione diversa da quella di provenienza,
ovvero ancora nelle ipotesi di segretari in disponibilità utilizzati in
comando, aspettativa, fuori ruolo o altra analoga posizione presso altre
amministrazioni pubbliche, e in ogni altro caso previsto dalla legge, ex art.
101, co. 2 bis, del d.lgs. 267/2000. Anche per tali soggetti, infatti -oltretutto
senza dover rispettare i termini previsti per la mobilità dei segretari in
servizio utilmente collocati nelle graduatorie di mobilità-, erano
configurabili procedure di mobilità, con la conseguenza che alla data di
entrata in vigore del co. 49 suddetto sul piano giuridico (e con riferimento a
diverse fattispecie possibili) potevano esservi —e tanto basta per giustificare
un intervento legislativo volto disciplinare il caso, eliminando situazioni di
provvisorietà- procedure di mobilità ancora in corso per i segretari in
servizio presso altre amministrazioni diverse da quelle di provenienza.
26. In tal senso, la norma del co. 49 si pone quale disciplina di chiusura, volta a
definire le procedure di mobilità eventualmente in essere, diverse da quelle
previste dal precedente comma, dando in tal modo un inquadramento a chi
non lo avesse ancora, e non era volta invece a migliorare la posizione di
coloro che già avevano avuto un inquadramento, peraltro in linea con le
norme dell’epoca, dei quali invece la finanziaria si disinteressa
completamente proprio per l’assenza di una situazione pendente
(provvisoria) ancora da regolare (ed essendo la progressione del personale
già inquadrato compiutamente disciplinata dalle norme generali). In altri
termini, la norma del co. 49 è volta solo a trasformare le assegnazioni
provvisorie operate in precedenza in assegnazioni definitive presso le
medesime amministrazioni, ovvero, anche presso altre diverse

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amministrazioni ma, in quest’ultimo caso, previo il necessario consenso
espresso dell’interessato.
27. Da ultimo, va precisato che la possibilità di beneficiare, sulla base del co.
49, di un inquadramento in posizioni più favorevoli al lavoratore rispetto a
quelle attinte da pregresse mobilità ormai esaurite può essere il risultato di
una dinamica contrattuale nel tempo sviluppatasi (si veda, ad esempio, la
possibilità di inquadramento dei segretari di fascia A e B come dirigenti nel
contratto collettivo 2001, possibilità poi venuta meno per effetto dell’art.
16, co. 4, 1. n. 246/2005, di interpretazione autentica dell’art. 1, co.48, 1. n.
311/2004) o di altri fattori contingenti, e non vale a creare disparità di
trattamento che possano inficiare le procedure già legittimamente definite,
né, a fortiori, a consentire il reinquadramento del personale già inquadrato in posizioni equivalenti secondo la disciplina vigente al momento del
contratto ed accettate senza riserve dal dipendente- in posizioni previste
solo da sopravvenute previsioni di mobilità.
98. In altri termini, deve ritenersi escluso che possa essere riconosciuto al
segretario una qualifica superiore (dirigenziale) che questi non ha mai
posseduto finché rimasto tale, e che solo una contrattazione (peraltro
provvisoriamente efficace) successiva al suo definitivo inquadramento ha
riconosciuto a soggetti tra i quali all’epoca il segretario non rientrava più,
restando del tutto irrilevante la circostanza che altri segretari, sulla base di
il
norme contrattuali o legali successive, possano aver ottenuto
riconoscimento della detta qualifica superiore.
29.Va dunque affermato che l’art. 1, co. 49, 1. n. 311/2004 non è applicabile
alle procedure di mobilità già esaurite all’entrata in vigore delle relative
disposizioni; ne consegue l’inconfigurabilità in capo al segretario comunale
o provinciale già trasferito, per effetto di procedure di mobilità esaurite, ad
una pubblica amministrazione diversa da quella di provenienza, di un diritto
al reinquadramento ai sensi della citata disposizione.
30. Con riferimento al caso di specie, deve rilevarsi che risulta univocamente
che per la lavoratrice, alla data di entrata in vigore della legge, non era in
corso alcuna procedura di mobilità, perché quella alla quale la stessa aveva
partecipato si era conclusa in epoca remota (sei anni prima) col definitivo
inquadramento della lavoratrice nei ruoli ministeriali, pacificamente

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conforme alle regole della procedura di mobilità dell’epoca ed accettato
dalla lavoratrice senza riserva alcuna.
31. Ne deriva l’accoglimento del secondo motivo di ricorso (con assorbimento
degli altri) e la cassazione della sentenza impugnata.
32. Non essendo necessari altri accertamenti, la controversia può essere decisa
nel merito, con il rigetto della domanda della lavoratrice introduttiva del
giudizio.
33. La novità della questione dà ragione della compensazione integrale delle
spese di lite tra le parti.
p.q.m.
la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel
merito, rigetta la domanda introduttiva del giudizio; compensa le spese.
Roma, 4 dicembre 2013.

Ti Presidente

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