Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 13053 del 10/06/2014

Civile Sent. Sez. L Num. 13053 Anno 2014
Presidente: STILE PAOLO
Relatore: MANCINO ROSSANA

SENTENZA
sul ricorso 20596-2009 proposto da:
I.N.P.S. – ISTITUTO NAZIONALE DELLA PREVIDENZA SOCIALE
C.F. 80078750587, in persona del legale rappresentante
pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA
CESARE BECCARIA 29, presso l’Avvocatura Centrale
dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati
2014
452

CORETTI ANTONIETTA, STUMPO VINCENZO, giusta delega in
atti;
– ricorrente contro
PINZUTI PATRIZIA, MAZZETTI GRAZIELLA, CAPPELLI ANDREA,

Data pubblicazione: 10/06/2014

ROSSI ANNA, elettivamente domiciliate in ROMA, VIA
GAVIMANA l, presso lo studio dell’avvocato CORAZZA
LUISA GIUSTINA, che le rappresenta e difende
unitamente all’avvocato PIPPI PAOLA, giusta delega in
atti;

nonchè contro
SANTARELLI SERGIO;
– intimato avverso la sentenza n. 1369/2008 della CORTE D’APPELLO
di FIRENZE, depositata il 14/10/200 r.g.n.

982/064

udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 06/02/2014 dal Consigliere Dott. ROSSANA
MANCINO;
udito l’Avvocato MATANO GIUSEPPE per delega CORETTI
ANTONIETTA;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. MARCELLO MATERA, che ha concluso per il
rigetto del ricorso.

)

– controricorrenti –

r.g.n. 20596/2009 INPS c/Santarelli Sergio ed altri
Udienza 6 febbraio 2014

i.

Santarelli Sergio ed altri quattro litisconsorti, in epigrafe indicati,
hanno agito per l’accertamento del diritto a completare i progetti di
lavori socialmente utili, deliberati dagli Enti utilizzatori nel dicembre
1999, per il periodo maggio – ottobre 2000, ed approvati dalla
Commissione regionale per l’impiego, per esserne stati estromessi, con
atto del giugno 2000, per la mancata effettuazione delle prescritte
procedure per continuare ad essere utilizzati in attività socialmente
utili; hanno chiesto, inoltre, la condanna dell’INPS, che aveva loro
richiesto la restituzione dell’assegno indebitamente erogato dal Fondo
nazionale per l’occupazione, al risarcimento del danno loro derivato
dal mancato completamento dei progetti medesimi e, in subordine,
l’accertamento del diritto all’irripetibilità del sussidio percepito per il
periodo (maggio 2000) in cui avevano di fatto svolto lavori
socialmente utili.

2

I predetti lavoratori hanno contestato l’interpretazione data dall’INPS
all’applicazione della nuova disciplina dettata, per le attività
socialmente utili, dal decreto legislativo n.81 del 2000, ed agli
adempimenti ivi prescritti, in particolare, la compilazione, da parte
dell’ente utilizzatore, dell’elenco nominativo richiesto dall’art.5, co.1
lett. a) del d.lgs.n.81 cit., anche per i progetti approvati sotto il vigore
del d.lgs. 468/97, sebbene non ancora eseguiti all’entrata in vigore del
menzionato decreto n.81.

3. Il primo giudice ha accolto la domanda.
4. Ha proposto gravame l’INPS, con separati ricorsi poi riuniti, e ha
ritenuto applicabile, nella specie, la nuova disciplina dei lavori
socialmente utili ed insussistente qualsivoglia responsabilità risarcitoria
dell’Istituto per la mancata prosecuzione dei progetti.

Rossana Mancino est.
r.g.n. 20596/2009 INPS c/Santarelli Sergio ed altri

Svolgimento del processo

6. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso l’INPS, con unico motivo,

ulteriormente illustrato con memoria. Le parti intimate, ad esclusione
di Santarelli Sergio, hanno resistito con controricorso.

Motivi della decisione
z Con l’ unico motivo di ricorso, deducendo violazione degli artt. 1, 2 e
5 del decreto legislativo n.81 del 2000, l’INPS critica l’interpretazione
data dalla Corte territoriale alla questione, di diritto intertemporale,
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Rossana Mancino est.
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5. La Corte d’appello di Firenze, con sentenza del 14 ottobre 2008, ha
rigettato il gravame e ritenuto, a sostegno del decisum, che:
un progetto LSU, già approvato dall’ente utilizzatore prima della
data del 31.12.1999 (limite temporale fissato dal decreto n. 81), doveva
ritenersi in corso e l’inizio della procedura nella vigenza di una legge
non implicava l’applicabilità di una disciplina sopravvenuta nel corso
della definizione del provvedimento conclusivo;
avviato il progetto nell’aprile 2000, i lavoratori avevano
materialmente iniziato la loro attività nel maggio successivo, quando il
d.lgs. n.81 era già vigente (per essere stato pubblicato in G.U. 7.4.2000,
con vigenza dal 22 aprile);
all’entrata in vigore del d.lgs. n.81 non via era nulla da
proseguire perché l’attività, inserita nel progetto deliberato dal comune
di Castel del Piano, doveva ancora iniziare;
la pretesa dei lavoratori, incentrata sulla rivendicazione del
pagamento di quanto correlato al progetto (la remunerazione per i sei
mesi della durata prevista), interrotto per revoca dell’ammissione al
contributo del Fondo, non era di tipo risarcitorio extracontrattuale, ma
si inseriva in un meccanismo triangolare di obbligazioni verso i
lavoratori attraverso il contributo pubblico agli enti utilizzatori di
soggetti privi di ordinaria occupazione;
l’importo equitativamente attribuito dal primo giudice, su cui
non era stata proposta impugnazione incidentale dei lavoratori,
costituiva il pagamento di quanto perduto dai soggetti coinvolti nel
progetto del Comune, per il periodo per il quale erano stati ingaggiati,
ed in ordine al quale il Fondo aveva fatto mancare il finanziamento
originariamente stabilito.

8. Per l’Istituto di previdenza, ragioni di ordine sistematico avrebbero
dovuto indurre la Corte territoriale a ritenere applicabile, nella specie,
le procedure di cui all’art. 5 del d.lgs. 81/2000, senza distinzione tra
attività materialmente iniziate e attività non ancora materialmente
iniziate al momento dell’entrata in vigore della disciplina del 2000, con
esclusione, pertanto, per l’attività di fatto prestata, del diritto al
sussidio a carico del Fondo per l’occupazione ove l’ente utilizzatore
non abbia adottato la delibera, prevista dal richiamato articolo 5.
9. Il ricorso è meritevole di accoglimento.
10. La questione di diritto intertemporale che il ricorso all’esame del
Collegio pone, va risolta tenuto conto della cornice normativa in cui la
vicenda si inscrive.
Innanzitutto la legge di delegazione, legge 17 maggio 1999, n.144, che
ha conferito la potestà legislativa delegata al Governo per legiferare in
materia, così disponendo con l’art.45, comma 2: «2. Entro il 28
febbraio 2000 il Governo è delegato ad apportare le necessarie
modifiche o integrazioni al decreto legislativo 1° dicembre 1997, n.
468, secondo i seguenti principi e criteri direttivi:
a)
adeguamento della disciplina in relazione al nuovo assetto
istituzionale di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469;
b)
ridefinizione della disciplina alla luce della legislazione regionale
intervenuta in materia a seguito del decreto legislativo 1dicembre 1997,
n. 468;
adeguamento della disciplina per favorire lo sviluppo di
iniziative volte alla creazione di occupazione stabile».
12.

La potestà legislativa delegata è stata esercitata con l’adozione del
decreto legislativo 28 febbraio 2000, n. 81, recante: “Integrazioni e
modifiche della disciplina dei lavori socialmente utili, a norma
dell’articolo 45, comma 2, della legge 17 maggio 1999, n. 144”,
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relativa alla disciplina delle attività dei lavoratori socialmente utili da
applicare ai progetti approvati dagli enti utilizzatori sotto la vigenza del
d.lgs. 468/1997, ma eseguiti o in corso di svolgimento dopo l’entrata
in vigore e sotto la vigenza del d.lgs. 81/2000.

13. Il primo comma dell’articolo 1 recita: «I soggetti di cui all’articolo 3,
comma 1, del decreto legislativo 10 dicembre 1997, n. 468, e
successive modificazioni, di seguito denominati enti utilizzatori, che,
alla data del 31 dicembre 1999 hanno in corso attività progettuali con
oneri a carico del fondo per l’occupazione di cui all’articolo 1, comma
7, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con
modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236, possono continuare
ad utilizzare i soggetti di cui all’articolo 2, comma 1… Fermo restando
quanto previsto dall’articolo 4, gli enti utilizzatori, secondo le
procedure di cui all’articolo 5, possono ricorrere all’utilizzo dei predetti
soggetti anche per attività diverse da quelle originariamente previste
nei progetti, purché rientranti nell’elenco delle attività di cui all’articolo
3».
14. La definizione dei soggetti utilizzati si evince dall’art. 2, comma 1, del
seguente tenore: « Le disposizioni del presente decreto si applicano
…ai soggetti impegnati in progetti di lavori socialmente utili e che
abbiano effettivamente maturato dodici mesi di permanenza in tali
attività nel periodo dal 10 gennaio 1998 al 31 dicembre 1999 »; al
comma 3 così continua: «I soggetti di cui al comma 1, per continuare
ad essere utilizzati in attività socialmente utili, devono produrre una
dichiarazione resa ai sensi della legge 4 gennaio 1968, n. 15, e
successive modificazioni, all’ente utilizzatore attestante l’indicazione
dei progetti di lavori socialmente utili o di pubblica utilità in cui sono
stati impegnati, dell’ente attuatore responsabile del relativo progetto,
nonché dei periodi di effettivo impegno in ciascun progetto, qualora
promossi da enti diversi dall’attuale ente utilizzatore».
15. Il comma 2, del citato articolo 2 esclude, fra gli altri, dal novero dei
soggetti di cui al comma 1 (e dunque dall’ambito dei soggetti
utilizzati), “i soggetti che non abbiano prodotto la dichiarazione di cui
al comma 3” (art.2,co.2 lett. f).
16. Infine, l’art. 5, rubricato “Procedure di decisione, di comunicazione di
trasformazione” dispone: «1. Al fine di proseguire le attività, secondo
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pubblicato sulla Gazzetta ufficiale n.82 del 7 aprile 2000, ed entrato in
vigore il successivo 22 aprile.

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le modalità di cui all’articolo 4, gli organi competenti degli enti
utilizzatori, preso atto delle dichiarazioni rese dai soggetti impegnati ai
sensi dell’articolo 2, comma 3, deliberano:
a) l’elenco nominativo dei soggetti impegnati;
b) le attività espletate dall’ente utilizzatore nell’ambito di quelle indicate
nell’articolo 3;
c) le eventuali qualifiche professionali di ciascun soggetto e l’attività da
svolgere;
d) la località e la sede di svolgimento delle attività;
e) la durata dell’attività così come disciplinata dall’articolo 4 del
presente decreto;
f) le modalità organizzative delle attività;
g) l’eventuale quantità di ore aggiuntive e il corrispettivo ammontare
del trattamento economico;
h) le forme assicurative attivate;
i) il nome del dirigente responsabile della gestione della disciplina delle
attività svolte dai soggetti di cui alla lettera a) del presente comma;
1) l’indicazione espressa dello sbocco occupazionale nelle forme
previste agli articoli 6 e 7;
m) l’impegno alla comunicazione delle variazioni relative all’elenco dei
soggetti di cui alla lettera a) del presente comma.
2 . La delibera di cui al comma 1 deve essere resa esecutiva dall’ente
utilizzatore entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del
presente decreto legislativo e copia della stessa deve essere inviata,
entro il predetto termine, al servizio per l’impiego, alla direzione
provinciale del lavoro e all’Istituto nazionale della previdenza sociale
(I.N.P.S.) territorialmente competenti, ed agli altri organismi
competenti al sensi del decreto legislativo 23 dicembre 1997, n. 469.
3 . In caso di mutamento di attività …l’ente utilizzatore adotta
specifica delibera da inviare entro il secondo giorno successivo alla
commissione tripartita…I predetti organi sono tenuti a pronunciarsi
entro venti giorni dal ricevimento della delibera. In caso di decorrenza
del predetto termine la delibera acquista esecutività.
4 . Alla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, a
fronte dell’attività comunque svolta, l’I.N.P.S., nei limiti delle risorse
disponibili a carico del fondo di cui all’articolo 1, comma 1,
corrisponde, a seguito di dichiarazione resa ai sensi della legge 4
gennaio 1968, n. 15, e successive modificazioni dai soggetti di cui

17. La sentenza impugnata ha ritenuto inapplicabile la nuova disciplina
sulla base del rilievo che, nella specie, nulla vi fosse da proseguire, al
momento dell’entrata in vigore del decreto n.81, per non essere ancora
iniziata l’attività inserita nel progetto deliberato dall’ente utilizzatore
vigente la precedente disciplina.
18. Detta conclusione non è condivisa dal Collegio.
19. Non solo la disciplina delegata non opera distinzioni, ai fini della sua
applicazione, tra attività iniziate e non ancora iniziate al momento
dell’entrata in vigore del decreto legislativo, ma il Legislatore delegato
ha inteso disporre una ricognizione delle attività comunque in corso,
con adempimenti richiesti agli enti utilizzatori per continuare le
attività, adempimenti che nondimeno devono valere per le attività pur
approvate ma ancora da iniziare dopo l’entrata in vigore delle
modifiche legislative.
20. Il criterio direttivo di adeguamento della disciplina al nuovo assetto
istituzionale, per
favorire
iniziative volte alla creazione di
occupazione stabile, è stato ottemperato dal Legislatore delegato con
un intervento sistematico di ricognizione e riordino della materia,
peraltro già riordinata con il decreto legislativo n. 468/1997, sì da
renderla compatibile con l’attribuzione alle Regioni di competenze
amministrative e legislative in materia (decreti legislativi n. 469/1997,
conferimento a Regioni ed enti locali delle funzioni relative
all’organizzazione del mercato del lavoro, e n. 112/1998, conferimento
alle Regioni della potestà legislativa in materia di politiche attive del
come
si
evince,
lavoro),
peraltro,
dalla
lettura
della
relazione delle Commissioni permanenti V e XI al disegno di legge n.
5809 collegato alla manovra finanziaria per il 1999 (presentato, come
Atto Senato n. 3593, nel corso della XIII Legislatura).

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all’articolo 2, comma 1, ai soggetti medesimi, il 50 per cento
dell’ammontare dell’assegno. Il predetto Istituto corrisponde il restante
ammontare al momento della comunicazione della delibera da parte
dell’ente utilizzatore».

Così l’obiettivo programmatico di ridefinire il tema dei lavori
socialmente utili è stato illustrato nella predetta relazione:
“In materia di lavori socialmente utili, il disegno di legge prevede
innanzitutto un intervento delegato per il riordino della loro disciplina,
in modo da renderla compatibile con il nuovo assetto istituzionale
derivante dall’attribuzione alle regioni di importanti competenze
amministrative e legislative in materia…
L’articolo 43, commi 6-10, prevede che fino all’attuazione della
riforma di cui alla delega in esame possano essere approvati o
prorogati progetti di lavori socialmente utili che utilizzano
esclusivamente soggetti che abbiano maturato o che possono maturare
12 mesi in questo tipo di attività nel periodo compreso tra il 1^
gennaio 1998 e il 31 dicembre 1999. L’obiettivo esplicito risulta quello
di condurre a termine l’esperienza degli LSU, grazie ad una strategia di
“accompagno” che prevede per questi lavoratori l’approvazione e/o la
proroga di progetti di lavoro, mentre è da rilevare che le Regioni, per
le quali peraltro si tiene conto delle innovazioni che hanno loro
trasferito competenze consistenti in materia sia sul piano
amministrativo che legislativo, vengono coinvolte in modo attivo
nell’operazione, attraverso una esplicita sensibilizzazione ed
“incentivazione” alla positiva riuscita della stessa…
Le Commissioni riunite Bilancio e Lavoro della Camera hanno
apportato diverse modifiche a queste norme, per meglio coordinarle
tra loro e rafforzarne il significato di chiusura del bacino dei lavoratori
impegnati in progetti di LSU”.

22

In altri termini, gli enti utilizzatori che, alla data del 31 dicembre 1999,
avevano in corso progetti con oneri a carico del Fondo per
l’occupazione, per poter continuare ad utilizzare, in attività
socialmente utili, nel semestre 10 maggio 2000-31 ottobre 2000, i
soggetti aventi i requisiti prescritti dall’art.2, dovevano necessariamente
adottare la delibera prevista dal citato articolo 5, con tutte le
indicazioni ivi previste, compresi i prevedibili sbocchi occupazionali.

23.

Nella vicenda in esame, alla predetta data del 31 dicembre 1999 l’ente
utilizzatore aveva soltanto adottato il provvedimento amministrativo i
cui effetti autorizzatori, l’attività da svolgersi nel predetto semestre (1°
maggio 2000-31 ottobre 2000), rimangono attratti dalla normativa
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21.

24. Non si pone, nella specie, una questione di retroattività della disciplina
regolatrice del procedimento amministrativo di approvazione del
progetto, estendendone l’efficacia a progetti approvati sotto la vigenza
della precedente disciplina, ma si tratta di dare rilievo a tutti i “progetti
in corso”, indipendentemente dal materiale inizio dell’attività
socialmente utile che si atteggia quale effetto del provvedimento
autorizzativo, al fine di ricondurre ad unità tutte le attività, da svolgere
o continuare a svolgere nel semestre 1° maggio 2000-31 ottobre 2000,
assoggettandole ad oneri procedirnentali preordinati alla “chiusura del
bacino dei lavoratori impegnati in progetti di LSU”.
25. Non appare ragionevole, pertanto, imporre agli enti utilizzatori, per
continuare attività socialmente utili già iniziate, gli adempimenti,
prescritti dal citato articolo 5, dai quali nondimeno sarebbero
esonerati per attività solo deliberate entro il dicembre 1999 ma avviate
per il medesimo semestre temporale (1° maggio – 31 ottobre 2000).
26. Ne deriva che l’inottemperanza alla prescrizione del citato decreto
legislativo n.81 del 2000 ha escluso, nell’attività prestata dai lavoratori
attuali intimati, la connaturata specialità del rapporto di lavoro, di
matrice essenzialmente assistenziale nell’ambito di un programma
specifico che utilizza contributi pubblici, con la conseguenza che
l’onere economico per l’attività svolta per un breve segmento
temporale (maggio 2000) a favore degli enti utilizzatori non va ritenuto
a carico del Fondo per l’occupazione sibbene a carico dei Comuni
utilizzatori, in relazione al lavoro effettivamente svolto (sulla
prestazione di fatto in lavori socialmente utili v., per riferimenti all’art.
2126 cod. civ., fra la altre, Cass. 10759/2009 e successive conformi;
peraltro, in senso difforme, Cass. 9811/2012).

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generale delle attività socialmente utili, comunque da svolgere dal 1°
maggio 2000 in poi, pena un’irragionevole disparità tra identiche
attività, pur cadenti nel medesimo periodo, ma soggette ad oneri
diversi a seconda della maggiore o minore sollecitudine nello
svolgimento del procedimento amministrativo autorizzatorio.

27. Ne consegue la cassazione della decisione impugnata e, non essendo
necessari ulteriori accertamenti in fatto, la Corte, decidendo nel
merito, rigetta la domanda introduttiva.
28. Nulla deve disporsi per le spese dell’intero processo, ai sensi dell’art.
152 disp.att. c.p.c., nel testo applicabile ratione tempolis, trattandosi di

P. Q. M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel
merito, rigetta la domanda; nulla spese dell’intero giudizio.
Così deciso in Roma, il 6 febbraio 2014

ere

Il presidente

giudizio il cui ricorso introduttivo è stato depositato anteriormente al 2
ottobre 2003.