Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12991 del 24/05/2017

Cassazione civile, sez. I, 24/05/2017, (ud. 15/03/2017, dep.24/05/2017),  n. 12991

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 12835/2013 proposto da:

Comune di Trabia, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Via Val di Lanzo n. 79, presso l’avvocato

Iacono Quarantino Giuseppe, rappresentato e difeso dall’avvocato

Cordone Filippo, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

Ralvan S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in Roma, Via Piave n. 52, presso

l’avvocato Carcione Renato, rappresentata e difesa dall’avvocato

Mazzarella Giuseppe, giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 243/2013 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 18/02/2013;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

15/03/2017 dal Cons. Dott. LAMORGESE ANTONIO PIETRO.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1.- Il Tribunale di Termini Imerese, con sentenza non definitiva del 7 febbraio 2007, condannava il Comune di Trabia al risarcimento del danno in favore della società Ravlan, in misura da determinare nella successiva fase del giudizio, per avere approvato un progetto di piano di lottizzazione di un terreno di sua proprietà e omesso di stipulare la necessaria convenzione, rendendo inattuabile il piano e ignorando le richieste della società.

2.- In sede di gravame, il Comune di Trabia imputava alla Ralvan di avere inammissibilmente modificato l’originaria domanda risarcitoria, avendo dedotto (in sede di riassunzione del giudizio di primo grado) la responsabilità extracontrattuale, quale titolo dell’obbligo risarcitorio, mentre con l’atto introduttivo del giudizio aveva indicato come causa petendi la responsabilità contrattuale; eccepiva il giudicato riferito ad una sentenza della Corte d’appello di Palermo, in data 28 maggio 1999, che aveva rigettato la domanda nei confronti di R.F., quale sindaco del Comune di Trabia, avendone escluso la responsabilità nella vicenda; deduceva l’infondatezza della domanda risarcitoria.

3.- La Corte d’appello di Palermo, con sentenza del 18 febbraio 2013, rigettava il gravame del Comune. Ad avviso della Corte, l’originaria domanda risarcitoria della Ralvan aveva ad oggetto la responsabilità del Comune per tutti i danni causati dal proprio comportamento illegittimo, non soltanto a titolo di responsabilità contrattuale; la colpa dell’amministrazione andava riferita non al singolo funzionario agente, ma all’apparato amministrativo, ed era ravvisabile nel caso in cui il rifiuto illegittimo di stipulare la convenzione fosse conseguenza della violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, anche in presenza di un accertamento negativo della responsabilità del sindaco; la responsabilità del Comune risultava dal fatto che la Ralvan aveva fatto legittimo affidamento sulla regolare conclusione della convenzione e che positivo era il giudizio prognostico circa l’accoglimento dell’istanza di stipulazione della convenzione, anche tenuto conto di una sentenza del giudice amministrativo che aveva annullato i provvedimenti di rifiuto adottati al riguardo dalla P.A..

4.- Avverso questa sentenza, il Comune di Trabia ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi; la Ralvan ha resistito con controricorso. Le parti hanno presentato memorie.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- Con il primo motivo di ricorso, il Comune di Trabia ha denunciato la violazione dell’art. 112 c.p.c., per non avere la Corte d’appello rilevato l’inammissibile mutatio libelli operata dalla Ralvan che, nella comparsa di riassunzione del giudizio dinanzi al Tribunale, aveva chiesto il risarcimento dei danni a titolo extracontrattuale, mentre nell’atto introduttivo del giudizio aveva qualificato la domanda in termini di responsabilità contrattuale.

1.1.- Il motivo è infondato.

L’esame degli atti – consentito a questa Corte, in ragione della natura processuale del vizio dedotto – ha confermato quanto rilevato nella sentenza impugnata, cioè che la domanda proposta dalla Ravlan nell’atto introduttivo del giudizio era di condanna al risarcimento dei danni consequenziali al comportamento illegittimo del Comune di Trabia, ritenuto responsabile per il rifiuto di stipulare la convenzione accedente al piano di lottizzazione approvato, senza una espressa limitazione all’uno o all’altro titolo di responsabilità (contrattuale o extracontrattuale). Si è trattato, quindi, di una mera specificazione della domanda iniziale, operata dalla società nel corso del giudizio di primo grado, che non ha comportato alcuna prospettazione di una nuova causa petendi, essendo rimasti fermi i fatti costitutivi della pretesa risarcitoria (tra le tante, Cass. n. 9266/2010).

2.- Con il secondo motivo, il ricorrente ha denunciato la violazione dell’art. 324 c.p.c. e art. 2909 c.c., nonchè vizio di motivazione su un fatto controverso e decisivo per il giudizio, non avendo la sentenza impugnata rilevato che, con altra sentenza pronunciata nel 1999 e passata in giudicato, la stessa Corte di merito aveva escluso la responsabilità del sindaco, essendo generica e non condivisibile l’affermazione contenuta nella sentenza impugnata secondo cui la responsabilità dell’amministrazione potrebbe sussistere anche in mancanza di una colpa del sindaco.

2.1.- Il motivo è infondato.

L’esistenza di punti di contatto tra la fattispecie della responsabilità del sindaco e quella dell’ente comunale, per quanto concerne la valutazione dell’ingiustizia del danno e dell’elemento soggettivo dell’illecito, non giustifica l’opponibilità ex art. 2909 c.c., della sentenza assolutoria del sindaco al privato che agisca per il risarcimento del danno contro l’ente comunale convenuto in giudizio per responsabilità extracontrattuale o contrattuale, trattandosi di giudizi con parti diverse, oltre che con oggetti non sovrapponibili.

3.- Con il terzo motivo è denunciata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2043 c.c., artt. 183 e 184 c.p.c. e vizio di motivazione su fatti controversi e decisivi per il giudizio, per avere affermato la responsabilità del Comune senza che ne fosse dimostrata la colpa, erroneamente valutata in via presuntiva, e per avere ritenuto che la Ralvan avesse fatto legittimo affidamento sulla conclusione della convenzione di lottizzazione, desumendo erroneamente il relativo giudizio prognostico positivo da una sentenza del Tar Sicilia-Palermo (n. 2505 del 2002) che aveva annullato il rifiuto dell’amministrazione; la Corte di merito non aveva considerato che la stipulazione della convenzione di lottizzazione, a seguito dell’approvazione del piano di lottizzazione, non costituiva un atto dovuto ma ampiamente discrezionale, sicchè la Ralvan era titolare di una mera aspettativa non tutelabile.

3.1.- Il motivo è infondato.

In tema di responsabilità della P.A. per l’esercizio illegittimo della funzione pubblica, questa Corte ha più volte osservato che il diritto al risarcimento del danno ha attuazione diversa a seconda della natura dell’interesse legittimo: quando esso è oppositivo, occorre accertare se l’illegittima attività amministrativa abbia leso l’interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio, nel qual caso la colpa della P.A. è intrinseca nella violazione della legge che è ravvisabile nell’emissione dell’atto illegittimo (in tal senso, v. già Cass. n. 4186/1997, n. 6542/1995, n. 5361/1984); invece, se l’interesse è pretensivo, concretandosi la lesione nel diniego o nella ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo di tipo ampliativo, occorre valutare (sulla scia di Cass., sez. un., n. 500/1999) a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, la fondatezza o meno della richiesta della parte, onde stabilire se essa fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole (Cass. n. 21170/2011, n. 2771/2007, n. 8097/2006).

Non è dubbio che, in caso di mancata approvazione di un progetto di lottizzazione, che non è atto dovuto pur se il progetto sia conforme al PRG o al programma di fabbricazione, il privato che agisca per il risarcimento del danno ha l’onere di provare, in relazione alla normativa applicabile, di avere titolo al rilascio del provvedimento finale mediante un giudizio prognostico circa la fondatezza dell’istanza, al fine di dimostrare la serietà del proprio affidamento (v. Cass. n. 18980/2011; Cons. di Stato, sez. 4^, n. 248/2008): ciò impone di valutare la colpa della P.A. come apparato, la quale sussiste quando l’atto assunto come lesivo violi le regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, operanti come limiti esterni alla discrezionalità, non essendo in tali casi sufficiente la mera illegittimità del provvedimento a determinare l’illiceità del comportamento (v., in generale, Cass. n. 24295/2016, n. 4172/2012, n. 4326/2010, n. 12282/2009).

Quest’orientamento, che è tipico degli interessi pretensivi puri, non è riferibile – come s’è detto – agli interessi oppositivi, ma neppure integralmente a quegli interessi pretensivi caratterizzati da un giustificato e legittimo affidamento del privato nel successivo sviluppo (seppur non necessitato) dell’azione amministrativa, come quello vantato dalla società Ravlan.

Di tipo oppositivo è, ad esempio, l’interesse del proprietario alla conservazione della qualità edificatoria del suolo, rispetto al quale si è detto in giurisprudenza che la successiva adozione di un piano regolatore che non tenga conto di una precedente “lottizzazione convenzionata”, senza una specifica e puntuale motivazione, costituisce di per sè danno ingiusto risarcibile, non richiedendosi ulteriormente nè prognosi sulla effettiva realizzabilità dello ius aedificandi, nè riscontri basati sulla successiva esplicazione dell’attività amministrativa (v. Cass. n. 20640/2011, n. 28980/2008, n. 157/2003).

Diverso è il caso – qual è quello in esame – in cui il piano di lottizzazione sia stato approvato dalla P.A. la quale, senza esercitare i poteri di autotutela mediante revoca o annullamento del piano stesso (L. 7 agosto 1990, n. 241, artt. 21 quinquies e nonies, succ. mod.), abbia però rifiutato la stipula della convenzione con un provvedimento finale annullato dal giudice amministrativo.

Se è vero che la stipula della convenzione propriamente detta con la quale vengono definite le obbligazioni e gli adempimenti gravanti sui privati non costituisce un atto dovuto (Cons. di Stato, sez. 4^, n. 159/2013), tuttavia, in presenza di un piano di lottizzazione approvato – che ha determinato il sorgere di una particolare situazione di affidamento o aspettativa qualificata dei privati -, il potere della P.A. di incidere negativamente su di essa (ad esempio, di variare la destinazione urbanistica impressa nel piano, v. Cons. Stato, sez. 4^, n. 4042/2014, n. 3055 e 4150/2013) esige una specifica motivazione che dia conto del sopravvenuto venir meno dei presupposti di legittimità o delle condizioni che avevano determinato l’approvazione del piano stesso (Cons. Stato, sez. 4^, n. 4/2017).

Altrimenti, il comportamento della P.A. che, come nella specie, non eserciti i poteri di autotutela previsti dalla legge, è qualificabile come illecito ed è suscettibile di conseguenze risarcitorie a carico della P.A., senza ulteriori riscontri circa la sua colpevolezza, in presenza di annullamento giurisdizionale del rifiuto di stipulare la convenzione, che è atto negoziale autonomo rispetto al piano, ma la cui stipulazione (e trascrizione a cura dei proprietari) è condizione per la stessa approvazione del piano, a norma della L. 17 agosto 1942, n. 1150, art. 28, comma 5 (v. Cons. di Stato, sez. 4^, n. 4027/2016).

La sentenza impugnata ha adeguatamente argomentato in diritto l’illiceità del comportamento del Comune di Trabia, accertandone la colpa all’esito di una indagine prognostica compiuta mediante idonea considerazione dei diversi elementi costitutivi della fattispecie.

4.- Il ricorso è rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente alle spese del presente giudizio, liquidate in Euro 7200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi.

Doppio contributo a carico del ricorrente, come per legge.

Così deciso in Roma, il 15 marzo 2017.

Depositato in Cancelleria il 24 maggio 2017