Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12888 del 13/05/2021

Cassazione civile sez. III, 13/05/2021, (ud. 27/01/2021, dep. 13/05/2021), n.12888

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SESTINI Danilo – Presidente –

Dott. GRAZIOSI Chiara – Consigliere –

Dott. IANNELLO Emilio – rel. Consigliere –

Dott. POSITANO Gabriele – Consigliere –

Dott. MOSCARINI Anna – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 20683/2016 R.G. proposto da:

C.B., e A.S., rappresentate e difese dall’avv.

Carmine Maiorano;

– ricorrenti –

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentata e difesa

dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio eletto in Roma,

via dei Portoghesi, n. 12, presso l’Avvocatura Generale dello Stato;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Torino n. 189/2016,

depositata il 9 febbraio 2016.

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 27 gennaio 2021

dal Consigliere Dott. Emilio Iannello;

lette le conclusioni motivate del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore Generale Dott. MISTRI Corrado, formulate ai

sensi e con le modalità previste dal D.L. 28 ottobre 2020, n. 137,

art. 23, comma 8-bis, convertito dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176,

con le quali si chiede l’accoglimento del ricorso.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. C.B. e la di lei figlia A.S. – vittima quest’ultima, quand’era ancora minorenne, del reato, accertato con sentenza passata in giudicato, di cui all’art. 81 cpv. c.p., art. 609-quater c.p., comma 1, n. 1 e comma 4, commesso dal di lei padre in (OMISSIS) fino al mese di (OMISSIS) -constatata l’impossibilità di ottenere il pagamento delle somme poste a carico del reo in favore di ciascuna di esse a titolo di risarcimento del danno, per l’assoluta incapienza del relativo patrimonio, convennero in giudizio davanti al Tribunale di Torino la Presidenza del Consiglio dei Ministri chiedendone la condanna al risarcimento del danno per il mancato adeguamento dello Stato italiano all’obbligo imposto dall’art. 12, par. 2, della Direttiva 2004/80/Ce del Consiglio, del 29 aprile 2004, di prevedere “un sistema di indennizzo delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, che garantisca un indennizzo equo ed adeguato delle vittime”.

Il tribunale rigettò la domanda ritenendo che la predetta direttiva concerna esclusivamente la tutela delle vittime di reato nelle situazioni transfrontaliere, presupposto non ricorrente nella specie, trattandosi di reato commesso in Italia da cittadino italiano ai danni di persone residenti nello stesso Paese.

2. Con la sentenza in epigrafe la Corte d’appello di Torino ha rigettato l’appello interposto delle attrici, condividendo appieno l’interpretazione della direttiva comunitaria accolta dal primo giudice, quanto alla restrizione del relativo ambito di operatività alle sole situazioni transfrontaliere.

3. Avverso tale decisione C.B. e A.S. propongono ricorso per cassazione affidato ad unico motivo.

Chiamata la causa alla pubblica udienza del 5 giugno 2018, essendo risultata nulla la notifica del ricorso in quanto effettuata presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato, e non avendo l’amministrazione intimata svolto difese, ne è stata ordinata la rinnovazione con il conseguente rinvio a nuovo ruolo.

Le ricorrenti hanno provveduto all’incombente con atto notificato a mezzo p.e.c. in data 2 agosto 2018.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha depositato controricorso.

Chiamata nuovamente la causa all’udienza del 13 dicembre 2018, ne è stato disposto il rinvio a nuovo ruolo per trattazione congiunta con quelle iscritte ai nn. 13168/2012 e 25747/2015 R.G. prospettanti identiche questioni.

Le ricorrenti hanno depositato memoria, ex art. 378 c.p.c., con atto inviato alla cancelleria a mezzo di posta elettronica certificata, ai sensi del D.L. 28 ottobre 2020, n. 137, art. 23, comma 8-bis, convertito con modificazioni dalla L. 18 dicembre 2020, n. 176.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Si dà preliminarmente atto che per la decisione del presente ricorso, fissato per la trattazione in pubblica udienza, questa Corte ha proceduto in Camera di consiglio, senza l’intervento del procuratore generale e dei difensori delle parti, ai sensi dell’art. 23, comma 8-bis, D.L. cit., non avendo alcuna delle parti nè il Procuratore Generale fatto richiesta di trattazione orale.

2. Ancora in via preliminare occorre rilevare che non può affermarsi la cessazione della materia del contendere in conseguenza dello jus superveniens costituito dalla L. 20 novembre 2017, n. 167, entrata in vigore il 2 dicembre 2017, che, oltre a modificare la L. 7 luglio 2016, n. 122 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea Legge Europea 2015-2016) ha ad essa attribuito effetti retroattivi, là dove detta la disciplina sull’indennizzo in favore delle vittime di reati intenzionali violenti.

Ed infatti – come evidenziato da questa Corte con le sentenze n. 26757 del 24 novembre 2020 e n. 26758 del 25 novembre 2020, pronunciate sui ricorsi sopra menzionati, alla cui definizione si è inteso coordinare anche la decisione su quello in esame – in conseguenza di tale sopravvenienza non può considerarsi venuta meno la specifica situazione di contrasto fra le parti, nè, dunque, l’interesse della ricorrente alla definizione del giudizio con una pronuncia in questa sede di legittimità sul fondo dell’impugnazione.

L’art. 11 di detta Legge (che è stato formulato a seguito della sentenza CGUE, Grande Sezione, 11 ottobre 2016, C-601/14, emessa all’esito della procedura di infrazione promossa dalla Commissione Europea, in data 22 dicembre 2014, contro la Repubblica italiana (Causa C-601/14) per omessa adozione di “tutte le misure necessarie al fine di garantire l’esistenza di un sistema di indennizzo delle vittime di tutti i reati intenzionali violenti commessi sul proprio territorio”, di cui all’obbligo ex art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80/CE), ha previsto “il diritto all’indennizzo a carico dello Stato alla vittima di un reato doloso commesso con violenza alla persona e comunque del reato di cui all’art. 603-bis c.p., ad eccezione dei reati di cui agli artt. 581 e 582, salvo che ricorrano le circostanze aggravanti previste dall’art. 583 c.p.”.

La determinazione degli importi dell’indennizzo sono stati rimessi ad un decreto ministeriale (art. 11, comma 3), nei limiti dello stanziamento in apposito Fondo (art. 14), e al quale potrà accedersi in base al possesso di specifiche condizioni (indicate dall’art. 12).

Per quanto ora interessa, la L. 20 novembre 2017, n. 167, art. 6, entrata in vigore il 12 dicembre 2017, ha stabilito al comma 2 che: “L’indennizzo previsto dalla sezione II del capo III della L. 7 luglio 2016, n. 122, come modificata, da ultimo, dal presente articolo, spetta anche a chi è vittima di un reato intenzionale violento commesso successivamente al 30 giugno 2005 e prima della entrata in vigore della medesima legge”.

Il successivo comma 3 dello stesso art. 6, ha poi previsto che la domanda di concessione dell’indennizzo venga presentata, a pena di decadenza, entro il termine di centoventi giorni “dalla data di entrata in vigore della presente legge”; tuttavia, detto termine è stato riaperto e prorogato dapprima dalla L. 30 dicembre 2018, n. 145, art. 1, comma 594; poi (sino al 31 dicembre 2020) dal D.L. n. 162 del 2019, art. 3, comma 2, lett. b), convertito, con modificazioni, dalla L. n. 8 del 2020; e successivamente ancora (sino al 31 dicembre 2021) dal D.L. 31 dicembre 2020, n. 183, art. 2, comma 2, lett. a).

Ne consegue che, per effetto dello jus superveniens – che non pone restrizioni alla platea dei destinatari dell’indennizzo, in termini di situazione transfrontaliera o meno – anche le odierne attrici, vittima la seconda di violenza sessuale nel periodo tra il (OMISSIS) fino al mese di (OMISSIS), ne hanno diritto, alle condizioni stabilite dalla L. n. 122 del 2016 e successive modificazioni.

Tuttavia, la pretesa azionata in giudizio dalle attrici è quella del diritto al risarcimento del danno per l’inadempimento statuale all’obbligo di trasposizione tempestiva del diritto dell’Unione (art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80) e non già la pretesa di conseguire, in base al diritto nazionale, l’indennizzo attualmente stabilito a seguito della L. n. 122 del 2016.

Come messo in risalto nelle citate pronunce di questa Corte n. 26757 del 24 novembre 2020 e n. 26758 del 25 novembre 2020, trattasi di domande aventi ad oggetto distinti causae petendi e petita.

La seconda, una prestazione indennitaria stabilita dalla legge, come effetto dell’attuazione di obblighi derivanti dalla partecipazione dello Stato all’Unione Europea; dunque, una obbligazione ex lege, da assolversi nei confronti degli aventi diritto, individuati dalla stessa disciplina di fonte legale e che prescinde dalla ricorrenza degli elementi costitutivi dell’illecito il quale, nel sistema della responsabilità civile, sia di fonte contrattuale, che aquiliana, si pone come indefettibile presupposto per la liquidazione del danno, ossia delle conseguenze pregiudizievoli da esso scaturenti (cfr. anche Cass., 4 novembre 2020, n. 24474).

La prima – alla luce della ormai consolidata giurisprudenza di questa Corte (Cass., 17 maggio 2011, n. 10813 e, più di recente, Cass., 22 novembre 2019, n. 30502) – il diritto al risarcimento dei danni per omessa o tardiva trasposizione di direttiva non autoesecutiva da parte del legislatore italiano nel termine prescritto dalla direttiva stessa, che va ricondotto allo schema della responsabilità contrattuale per inadempimento dell’obbligazione ex lege dello Stato, di natura indennitaria.

Responsabilità che, in ragione della natura antigiuridica del comportamento omissivo dello Stato anche sul piano dell’ordinamento interno, e dovendosi ricondurre ogni obbligazione nell’ambito della ripartizione di cui all’art. 1173 c.c., va inquadrata nella figura della responsabilità “contrattuale”, in quanto nascente non dal fatto illecito di cui all’art. 2043 c.c., bensì da un illecito ex contractu e cioè dall’inadempimento di un rapporto obbligatorio preesistente.

La circostanza che la consistenza del danno risarcibile trovi anzitutto corrispondenza nella misura dell’indennizzo, in quanto è la relativa perdita che si manifesta come conseguenza dell’illecito contrattuale ascrivibile allo Stato (così da potersi definire il ristoro del danno come surrogato della mancata erogazione dell’indennizzo), non è, però, fattore che esaurisce, di per sè e indefettibilmente, la portata dell’obbligazione risarcitoria de qua, poichè, pure nel caso di un’applicazione retroattiva, regolare e completa delle misure di attuazione di una direttiva, che consenta di rimediare alle conseguenze pregiudizievoli della trasposizione tardiva della direttiva stessa, i relativi beneficiari possono dimostrare l’esistenza di perdite supplementari patite per il fatto stesso di non avere potuto usufruire nel momento previsto dei vantaggi pecuniari garantiti dalla direttiva e le quali andrebbero, dunque, parimenti risarcite (CGUE, sentenza del 10 luglio 1997, in procedimenti riuniti C-94/95 e C-95/95, Bonifaci e a.; CGUE, sentenza del 24 gennaio 2018, in procedimenti riuniti C616/16 e C-617/16, Pantuso e a.).

E’ riservata al giudice del merito la liquidazione del danno richiesto ed effettivamente patito dalle attrici e, dunque, va esaminata nel fondo l’impugnazione da esse proposta avverso la sentenza della Corte territoriale che, ancora prima del quantum, ha escluso la sussistenza dell’an debeatur.

3. Con l’unico motivo di ricorso C.B. e A.S. deducono, ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12 della Direttiva comunitaria 2004/80/Ce che impone agli Stati membri di dotarsi di un sistema di indennizzo, equo ed adeguato, delle vittime di reati intenzionali violenti commessi nei rispettivi territori, dolendosi dell’interpretazione accolta dalla Corte di merito secondo cui tale direttiva ha inteso disciplinare solo la situazioni transfrontaliere.

Lamentano in particolare che, nel giungere a tale conclusione, i giudici d’appello non hanno tenuto conto dei recenti contributi apportati, in argomento, da dottrina e giurisprudenza.

Richiamano a tal fine:

– il ricorso alla Corte di giustizia proposto dalla Commissione Europea in data 22 dicembre 2014 (causa C-601/14) diretto ad accertare l’inadempimento dell’Italia all’obbligo predetto a causa della mancata predisposizione di un sistema generale di indennizzo che si estendesse all’intera platea dei reati intenzionali violenti;

– l’ordinanza interlocutoria resa da questa sezione sul ricorso iscritto al n. 13168/2012 R.G. (Cass., ord. n. 18003 dell’11/09/2015), che – pur rilevando che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con ordinanza del 30 gennaio 2014, in C-122/13, pronunciando sulla questione pregiudiziale posta dal Tribunale di Firenze sull’interpretazione dell’art. 12 della direttiva (se possa considerarsi soddisfatta o meno dalla previsione dell’indennizzo per le vittime di alcune categorie di reati violenti o intenzionali anzichè di tutte) ha dichiarato la propria incompetenza a rispondere difettando nel caso in esame l’elemento della transnazionalità – ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo, ritenendo opportuno attendere gli esiti degli altri giudizi successivamente incardinati dinanzi alla Corte di giustizia (il primo relativo al succitato ricorso della Commissione Europea, causa C-601/14; l’altro alla questione pregiudiziale posta dal Tribunale di Roma con ordinanza del 24 marzo 2015);

– le conclusioni dell’Avvocato generale rese in data 12 aprile 2016 nella predetta causa C-601/14 promossa con ricorso della Commissione Europea;

– infine la promulgazione della L. 7 luglio 2016, n. 122 (legge Europea 2015-2016), entrata in vigore il successivo 23 luglio, la quale riconosce espressamente e disciplina (al Capo III, sezione II, artt. 1116) il diritto all’indennizzo in favore delle vittime di reati intenzionali violenti in attuazione della direttiva 2004/80/Ce, così confermando – assumono – la bontà della interpretazione della direttiva comunitaria da esse sostenuta a fondamento della domanda risarcitoria.

Chiedono pertanto affermarsi il principio secondo cui “l’assenza di una tutela indennitaria statale a favore delle vittime italiane residenti in Italia vittime di un reato violento e intenzionale (violenza sessuale) commesso in Italia da cittadino italiano legittima le stesse vittime, già parti civili nel processo penale, qualora impossibilitate ad essere risarcite dal reato in quanto nullatenente, a conseguire la condanna della Presidenza del Consiglio dei Ministri al pagamento al risarcimento dei danni patiti e subiti nella misura equitativamente determinata, sussistendo la responsabilità civile dello Stato Italiano per omessa attuazione dell’art. 12 della Direttiva 2004/80/CE del 29 aprile 2004 da interpretarsi nel senso di imporre a tutti gli stati membri dell’Unione Europea l’obbligo di adottare un sistema che consenta di percepire l’indennizzo anche alle vittime di reati violenti intenzionali le quali risiedano nel medesimo stato in cui è stato commesso il reato”.

4. Il motivo è fondato e ciò alla luce di quanto già evidenziato da questa Corte con le citate sentenze nn. 26757-26758 del 2020, le cui argomentazioni vanno qui ribadite.

4.1. La sussistenza della responsabilità extracontrattuale dello Stato per danni causati ai singoli stessi da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili (nella specie, per illecito Eurounitario dello Stato-Legislatore inadempiente all’obbligo di attuare, tempestivamente, una direttiva comunitaria non self executing) è configurabile – secondo giurisprudenza consolidata della CGUE (tra le molte, sentenza del 19 novembre 1991, in procedimenti riuniti C 6/90 e C – 9/90, Francovich, Bonifaci e altri c. Italia; sentenza del 5 marzo 1996, in procedimenti riuniti C-46/93 e C-48/93, Brasserie Brasserie du Pecheur e Factortame e A., p. 51; sentenza del 15 novembre 2016, in C-268/15, Ullens de Schooten) – ove ricorrano le tre condizioni: a) del predetto inadempimento dell’obbligo di attuare, tempestivamente, una direttiva comunitaria non self executing; b) della natura sufficientemente qualificata (o caratterizzata) della violazione; c) dell’esistenza di un nesso causale diretto tra la violazione dell’obbligo incombente allo Stato e il danno subito dai soggetti lesi.

4.2. – A tal riguardo, con ordinanza interlocutoria n. 2964 del 2019, questa Corte, quale giudice di ultima istanza, ha chiesto alla CGUE di pronunciarsi, ai sensi dell’art. 267, par. 3, TFUE, sulla seguente questione di interpretazione del diritto dell’Unione:

“Dica la CGUE (…): a) se – in relazione alla situazione di intempestivo (e/o incompleto) recepimento nell’ordinamento interno della direttiva 2004/80/CE del Consiglio del 29 aprile 2004, “relativa all’indennizzo delle vittime del reato”, non self executing, quanto alla istituzione, da essa imposta, di un sistema di indennizzo delle vittime di reati violenti, che fa sorgere, nei confronti di soggetti transfrontalieri cui la stessa direttiva è unicamente rivolta, la responsabilità risarcitoria dello Stato membro, in forza dei principi recati dalla giurisprudenza della CGUE (tra le altre, sentenze Francovich e Brasserie du Pecheur e Factortame III) – il diritto Eurounitario imponga di configurare un’analoga responsabilità dello Stato membro nei confronti di soggetti non transfrontalieri (dunque, residenti), i quali non sarebbero stati i destinatari diretti dei benefici derivanti dall’attuazione della direttiva, ma, per evitare una violazione del principio di uguaglianza/non discriminazione nell’ambito dello stesso diritto Eurounitario, avrebbero dovuto e potuto – ove la direttiva fosse stata tempestivamente e compiutamente recepita beneficiare in via di estensione dell’effetto utile della direttiva stessa (ossia del sistema di indennizzo anzidetto)”.

4.3. La CGUE ha dato risposta al quesito anzidetto con la sentenza del 16 luglio 2020, Presidenza del Consiglio c. BV, in C 129/2019, affermando che “(i)l diritto dell’Unione dev’essere interpretato nel senso che il regime della responsabilità extracontrattuale di uno Stato membro per danno causato dalla violazione di tale diritto è applicabile, per il motivo che tale Stato membro non ha trasposto in tempo utile l’art. 12, paragrafo 2, della direttiva 2004/80/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa all’indennizzo delle vittime di reato, nei confronti di vittime residenti in detto Stato membro, nel cui territorio il reato intenzionale violento è stato commesso”.

A tale approdo la CGUE è giunta (cfr. p.p. 39-51) in forza di una interpretazione dell’art. 12, par. 2, della direttiva 2004/80/CE che ha valorizzato, eminentemente, il tenore letterale di detta norma, la sua collocazione nel contesto del capo II (sui “(s)istemi di indennizzo nazionali”), la portata generalizzata dell’obbligo gravante sugli Stati membri e, quindi, i “Considerando” 3, 6, 7 e 10, mettendo in rilievo rispettivamente: a) le conclusioni del Consiglio Europeo nella riunione di Tampere dell’ottobre 1999, sollecitanti “l’elaborazione di norme minime sulla tutela delle vittime della criminalità, in particolare sull’accesso delle vittime alla giustizia e sui loro diritti al risarcimento dei danni”; b) il diritto all’indennizzo “indipendentemente dal luogo dell’Unione in cui il reato è stato commesso”; c) l’estensione del meccanismo indennitario a tutti gli Stati membri; d) le “difficoltà spesso incontrate dalle vittime di reati intenzionali violenti per farsi risarcire dall’autore del reato, in quanto questi può non possedere le risorse necessarie per ottemperare a una condanna al risarcimento dei danni alla vittima, oppure può non essere individuato o perseguito”.

Di qui, pertanto, l’affermazione che “l’art. 12, paragrafo 2, della direttiva 2004/80 impone a ogni Stato membro di dotarsi di un sistema di indennizzo che ricomprenda tutte le vittime di reati intenzionali violenti commessi nei loro territori e non soltanto le vittime che si trovano in una situazione transfrontaliera” (p. 52), conferendo, dunque, “il diritto di ottenere un indennizzo equo ed adeguato non solo alle vittime di reati intenzionali violenti commessi nel territorio di uno Stato membro che si trovano in una situazione transfrontaliera, ai sensi dell’art. 1 di tale direttiva, ma anche alle vittime che risiedono abitualmente nel territorio di tale Stato membro” (p. 55).

La stessa CGUE ha, quindi, escluso (p. 53) che siffatta interpretazione sia “rimessa in discussione” dalla propria precedente giurisprudenza (quella richiamata dall’ordinanza di rimessione di questa Corte), essendosi con essa “limitata a precisare che il sistema di cooperazione istituito dal capo I della direttiva 2004/80 riguarda unicamente l’accesso all’indennizzo nelle situazioni transfrontaliere, senza tuttavia determinare la portata dell’art. 12, paragrafo 2, di tale direttiva, contenuto nel capo II della stessa” (p. 54).

4.4. La portata applicativa dell’art. 12, par. 2, della direttiva è, dunque, quella di norma che non solo obbliga gli Stati membri a dotarsi di un sistema di indennizzo delle vittime per ogni reato intenzionale violento commesso sul proprio territorio, ma che consente anche ai soggetti residenti nello Stato membro, così obbligato, di poter usufruire dell’indennizzo, essendo, quindi, anch’essi titolari del diritto conferito, nella specie, dal diritto derivato dell’Unione.

E’ così integrata la prima delle tre condizioni affinchè possa configurarsi la responsabilità dello Stato per violazione del diritto Eurounitario.

4.5. Cade, quindi, luce di tali considerazioni, l’unica ratio decidendi che sorregge, in toto, la sentenza impugnata, la quale, esaurendo con essa la pronuncia sul gravame, non ha esaminato affatto (ancor prima, come detto, dei profili della domanda relativi al quantum debeatur) se ricorressero le ulteriori condizioni (innanzi rammentate) che consentono di affermare come sussistente la responsabilità dello Stato per il c.d. illecito comunitario.

5. Il ricorso va, dunque, accolto, con conseguente cassazione della sentenza impugnata e rinvio della causa alla Corte di appello di Torino, in diversa composizione, la quale, attendendosi ai principi sopra enunciati, dovrà provvedere ad una nuova e complessiva delibazione dell’appello, oltre alla regolamentazione delle spese del giudizio di legittimità.

PQM

accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia la causa alla Corte di appello di Torino, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità;

dispone che in caso di diffusione del presente provvedimento siano omesse le generalità e gli altri dati identificativi a norma del D.Lgs. n. 196 del 2003, art. 52 e successive modificazioni.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza Civile della Corte Suprema di Cassazione, il 27 gennaio 2021.

Depositato in Cancelleria il 13 maggio 2021

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