Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12864 del 26/06/2020

Cassazione civile sez. un., 26/06/2020, (ud. 09/06/2020, dep. 26/06/2020), n.12864

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. SPIRITO Angelo – Presidente di Sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di Sez. –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. DI MARZO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 20565/2019 proposto da:

CARRANI BUS S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliatosi in ROMA, LARGO A. PONCHIELLI 6, presso

lo studio dell’avvocato ANTONIO PAZZAGLIA, che lo rappresenta e

difende;

– ricorrente –

contro

ROMA SERVIZI PER LA MOBILITA’ S.R.L., in persona del legale

rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliatosi in ROMA, VIA

ALBERTO CARONCINI 2, presso lo studio dell’avvocato ANTONIO

FEROLETO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

e contro

ROMA CAPITALE;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

1547/2018 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE di ROMA.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

09/06/2020 dal Consigliere Dott. ANGELINA MARIA PERRINO;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

STANISLAO DE MATTEIS, il quale chiede che le Sezioni Unite della

Corte dichiarino, in via principale, l’inammissibilità del ricorso

e, in via subordinata, la giurisdizione del giudice amministrativo.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La s.r.l. Carrani bus ha impugnato dinanzi al Tar Lazio la nota con la quale la s.r.l. Roma Servizi per la Mobilità aveva richiesto il pagamento della tariffa per l’accesso in ZTL bus 1 e 2 per parte del 2016, per il 2017 e il 2018, la nota con la quale il dirigente del dipartimento Mobilità di Roma Capitale ha determinato la tariffa affidando alla RSM l’incarico di riscuoterla e, in via subordinata, il regolamento sui servizi di linea gran turismo approvato con Delib. Commissariale 31 marzo 2016, n. 18, col quale si è imposto l’obbligo di pagamento di una tariffa per l’accesso alla ZTL anche agli autobus gran turismo in servizio pubblico di linea.

A fondamento dell’impugnazione la società ha sottolineato che l’istituzione della ZTL e la determinazione della tariffa sono atti di competenza della giunta comunale e non già del dirigente; che l’apposizione di un termine di scadenza ai contrassegni rilasciati condiziona la possibilità stessa di esercitare l’attività d’impresa, perdipiù in violazione del principio di gratuità delle autorizzazioni amministrative; che la tariffa, concretando un’entrata comunale, può essere riscossa esclusivamente sul conto di tesoreria comunale oppure su quello di soggetto iscritto all’albo dei concessionari della riscossione e non certo da soggetto, come RSM, che, peraltro, opera in assenza di valido contratto; che, ancora, la L. 24 novembre 1981, n. 689, esclude la possibilità di prevedere sanzioni di natura personale in caso di violazione del regolamento in questione e che, infine, la disciplina della circolazione e della sosta esula dalle competenze regolamentari del Comune.

Costituitesi le controparti, il Tar ha rigettato l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente e, nelle more della fissazione dell’udienza, il Consiglio di Stato, riferisce la società, si è pronunciato in controversie analoghe, definendo il pagamento del pedaggio per l’accesso alla ZTL come prestazione patrimoniale imposta.

E da questa qualificazione, argomenta la s.r.l. Carrani Bus, è sorto l’interesse a promuovere regolamento preventivo di giurisdizione per sentire affermare la giurisdizione del giudice tributario.

Si è costituita la sola s.r.l. Roma Servizi per la mobilità con controricorso.

La s.r.l. Carrani Bus ha depositato memoria in prossimità dell’adunanza.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.- La proposizione del regolamento di giurisdizione non è inibita dalla pronuncia dell’ordinanza cautelare del Tar Lazio della quale si è dato conto in narrativa. E ciò perchè il provvedimento cautelare emesso dal giudice amministrativo (al pari di quello emesso dal giudice ordinario) non assume carattere decisorio e non incide in via definitiva sulle posizioni soggettive dedotte in giudizio, poichè è destinato a perdere efficacia per effetto della sentenza definitiva di merito: per conseguenza, esso, pur quando coinvolge posizioni di diritto soggettivo, non statuisce su di esse con la forza dell’atto giurisdizionale idoneo ad assumere autorità di giudicato, neppure sul punto della giurisdizione (Cass., sez. un., 23 settembre 2013, n. 21677).

L’ordinanza, d’altronde, contrariamente a quanto prospettato in controricorso, non si sarebbe potuta comunque impugnare, proprio per la sua inidoneità al giudicato, ancorchè nessuna delle parti del procedimento cautelare avesse interesse a iniziare l’azione di merito (Cass., sez. un., 28 febbraio 2019, n. 6039).

1.1.- Inoltre, benchè la ricorrente abbia mostrato di non dubitare della giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alle domande proposte, quando ha adito il Tar, è comunque ammissibile il regolamento di giurisdizione da essa proposto.

Il regolamento preventivo di giurisdizione è difatti strumento utilizzabile anche dallo stesso soggetto che ha scelto il giudice della cui giurisdizione abbia poi avuto motivo di dubitare a seguito delle contestazioni dell’altra parte, oppure di un proprio spontaneo ripensamento (da ultimo, Cass., sez. un., 27 gennaio 2020, n. 1720), al cospetto di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, che fondano l’interesse concreto e immediato a una risoluzione della questione da parte delle sezioni unite, in via definitiva e immodificabile; e ciò al fine di evitare che la relativa soluzione in sede di merito possa essere modificata, così ritardando la definizione della causa e frustrando l’attuazione del principio costituzionale della ragionevole durata del processo (tra varie, Cass., sez. un., 20 ottobre 2016, n. 21260 e 18 dicembre 2018, n. 32727).

1.2.- Nel caso in esame, l’interesse ad agire è ravvisabile, alla luce dell’interpretazione che la ricorrente ha fornito delle sentenze del Consiglio di Stato intervenute sulla questione, ampiamente chiosate in ricorso.

2.- Occorre quindi stabilire a chi spetti la giurisdizione in ordine alla controversia concernente l’obbligo di pagamento di una tariffa per l’accesso a una zona di traffico limitato imposto agli autobus gran turismo in servizio pubblico di linea.

2.1.- La fonte normativa della previsione della tariffa si rinviene nel D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285, art. 7, comma 9, a norma del quale:

“I comuni, con deliberazione della giunta, provvedono a delimitare le aree pedonali e le zone a traffico limitato tenendo conto degli effetti del traffico sulla sicurezza della circolazione, sulla salute, sull’ordine pubblico, sul patrimonio ambientale e culturale e sul territorio…” e, a tal fine, “possono subordinare l’ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all’interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma”.

La norma precisa che “Con direttiva emanata dall’Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale entro un anno dall’entrata in vigore del presente codice, sono individuate le tipologie dei comuni che possono avvalersi di tale facoltà, nonchè le modalità di riscossione del pagamento e le categorie dei veicoli esentati”.

2.2.- Le misure sono correlate ai piani di traffico previsti dall’art. 36 del medesimo D.Lgs., i quali “sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi…”.

3.- I provvedimenti di limitazione della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati sono quindi espressione di scelte discrezionali, che incidono su valori costituzionali spesso contrapposti, da contemperare secondo criteri di ragionevolezza.

E, in particolare, il regime di accesso a determinate zone dei centri abitati risponde a esigenze di buon governo della cosa pubblica e della sua conservazione.

3.1.- Coerentemente, la Corte costituzionale (Corte Cost. 10 luglio 1996, n. 264) ha sottolineato che la fissazione di limiti (divieti, diversità temporali o di utilizzazione, subordinazione a certe condizioni) all’uso delle strade è funzionale alla pluralità degli interessi pubblici meritevoli di tutela e alle diverse esigenze, sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza.

Sicchè, ha stabilito quella Corte, il pagamento di una tariffa sfugge sia alla nozione di tributo, sia a quella di prestazione patrimoniale imposta; esso è configurabile piuttosto come corrispettivo, commisurato ai tempi e ai luoghi della sosta, di una utilizzazione particolare della strada, e non risponde, in particolare, alla fisionomia della prestazione patrimoniale imposta, perchè quella particolare utilizzazione è rimessa ad una scelta dell’utente non priva di alternative (Corte Cost. 29 gennaio 2005, n. 66, concernente la tariffa per la sosta su strade comunali).

4.- In memoria, la società contesta che il principio sia applicabile nel caso di autobus turistici di linea, per i quali non ci sarebbero alternative, perchè tenuti a seguire il percorso autorizzato dalle autorità comunali.

L’obiezione non coglie nel segno.

Indubbiamente i servizi di gran turismo sono classificati come servizi di trasporto pubblico su strada (L.R. Lazio 16 luglio 1998, n. 30, art. 4, comma 1, lett. d) bis); ma si tratta di servizi aventi “…lo scopo di valorizzare le caratteristiche artistiche, storico-ambientali e paesaggistiche delle località da essi collegate che si effettuano a tariffa libera” (comma 5-bis del medesimo articolo).

Con i bus gran turismo non ci si limita quindi a trasportare persone da un luogo all’altro, in base a una tratta obbligata, ma si prestano servizi turistici, che incidono sulla tariffa, che difatti è libera.

Non solo, quindi, anche per i bus turistici l’accesso alla ZTL si traduce in un’utilizzazione particolare della strada, in relazione alla quale il pagamento della tariffa funge da corrispettivo; ma questa utilizzazione integra proprio il servizio turistico prestato per mezzo di essi e, quindi, è funzionale alla finalità economica che si persegue con la prestazione offerta e resa. Per conseguenza non si può dire prevalente, in relazione alla tariffa, l’elemento dell’imposizione legale, che caratterizza la prestazione patrimoniale imposta.

4.1.- Significativamente, d’altronde, sia pure in tema di iva, si è stabilito che i servizi di trasporto pubblici e urbani non godono dell’esenzione stabilita dal D.P.R. 26 ottobre 1972, n. 633, art. 10, comma 1, n. 14, nel testo vigente all’epoca dei fatti, qualora siano effettuati insieme con altre prestazioni, giustappunto turistiche, che rappresentino la finalità economica perseguita (Cass. 14 gennaio 2020, n. 419).

5.- Nè alla tariffa in questione può essere riconosciuta natura tributaria, ravvisabile a fronte del carattere coattivo, ma in assenza di qualsiasi rapporto sinallagmatico con la beneficiaria, in collegamento con una pubblica spesa, ma con riguardo a un presupposto economicamente rilevante, perchè commisurato a un indice di capacità contributiva (secondo le precisazioni rese, da ultimo, da Cass., sez. un., 4 giugno 2020, n. 10577).

6.- L’istituzione di una zona a traffico limitato, in definitiva, è esercizio di un potere pubblico, che conforma la qualificazione della tariffa di accesso; e si tratta di un potere pubblico afferente all’uso del territorio (Cass., sez. un., 7 marzo 2011, n. 5351).

La disciplina pubblicistica dell’uso del territorio rientra nella materia dell’urbanistica, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a norma del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. f), che si riferisce alle “controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell’uso del territorio”.

6.1.- L’espressione “materia urbanistica” ha, difatti, tendenzialmente un’accezione omnicomprensiva, che si estende alla totalità degli aspetti di tale uso (in termini, Cass., sez. un., 9 marzo 2009, n. 5629, concernente domande di condanna alla rimozione di un apparecchio distributore di biglietti per la sosta regolamentata di autovetture (c.d. parcometro) e di risarcimento del danno, che ha fatto leva sul fatto che la collocazione dei parcometri era giustappunto avvenuta nell’ambito di un procedimento amministrativo di pianificazione urbanistica del traffico ai sensi del D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 7).

7.- A diverse conclusioni si è giunti al cospetto della pretesa di restituzione dell’importo corrispondente alla tariffa corrisposta per l’ingresso con autoveicoli e motoveicoli in determinate aree del territorio comunale.

In quel caso, tuttavia, era acclarata l’illegittimità del provvedimento, di modo che la controversia non originava da atti espressione di potere pubblico, ma concerneva l’inesistenza dell’obbligazione di pagare (Cass., sez. un., n. 5351/11, cit.): perciò si è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

8.- Va quindi dichiarata, nel giudizio in questione, la giurisdizione del giudice amministrativo.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo, dinanzi al quale rimette le parti, anche per le spese.

Così deciso in Roma, il 9 giugno 2020.

Depositato in Cancelleria il 26 giugno 2020