Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12818 del 21/06/2016

Cassazione civile sez. I, 21/06/2016, (ud. 25/05/2016, dep. 21/06/2016), n.12818

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – rel. Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 8841/2011 proposto da:

COMUNE DI BRINDISI, in persona del Vice Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BOCCA DI LEONE 78, presso

l’avvocato ERNESTO STICCHI DAMIANI (STUDIO BDL), che lo

rappresenta e difende, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

M.A., (c.f. (OMISSIS)), elettivamente domiciliata

in ROMA, CORSO DEL RINASCIMENTO 11, presso l’avvocato GIOVANNI

PELLEGRINO, che la rappresenta e difende, giusta procura a margine

del controricorso;

M.G. (c.f. (OMISSIS)), B.P.,

B.F., nella qualità di eredi di M.P.,

elettivamente domiciliati in ROMA, CORSO DEL RINASCIMENTO 11,

presso l’avvocato GIOVANNI PELLEGRINO, che li rappresenta e

difende, giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 430/2010 della CORTE D’APPELLO di LECCE,

depositata il 29/07/2010;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

25/05/2016 dal Consigliere Dott. MARIA GIOVANNA C. SAMBITO;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato DE LUCA, con delega, che si

riporta agli atti;

udito, per i controricorrenti, l’Avvocato PELLEGRINO che si riporta

al controricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CAPASSO Lucio, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con citazione notificata il 2.12.2005, M.P. convenne in giudizio innanzi alla Corte d’Appello di Lecce il comune di Brindisi, chiedendo la determinazione dell’indennità di espropriazione disposta con decreto del 9.5.2005, della porzione di mq. 63.083 della sua proprietà, già ricadente in un’area oggetto di lottizzazione e poi inclusa in zona F2 ed F4 del PRG adottato dal CC con Delib. 10 gennaio 1980, ed approvato dalla GR con Delib. 28 dicembre 1988.

Con successiva citazione, notificata il 9.2.2006, il M., deducendo che la destinazione impressa con detto strumento urbanistico costituiva un vincolo espropriativo, che era stato reiterato con delibera adottata nel 1999 ed approvata nel 2003, chiese la condanna del Comune al pagamento dell’indennizzo commisurato al mancato uso del bene rispetto alla situazione giuridica antecedente La Corte adita, con la sentenza indicata in epigrafe, e per quanto ancora d’interesse: a) rigettò sia l’istanza di riunione dei due giudizi indennitari (tra loro riuniti e pendenti in unico grado) con quello risarcitorio pendente in sede di rinvio (a seguito della sentenza di questa Corte n. 11498 del 2006) per il ristoro dei danni derivanti dall’inadempimento di una convenzione di lottizzazione stipulata nel 1966 riferita ad una maggiore estensione di suoli, sia l’istanza di sospensione, in attesa della definizione di detto giudizio; b) escluse che fosse intervenuto il giudicato sulla natura non edificatoria dei suoli per effetto della menzionata sentenza rescindente n. 11498 del 2006; c) affermò che, per effetto del PRG adottato nel 1999 ed approvato nel 2003, alla data di emanazione del decreto di espropriazione, il vincolo relativamente ai suoli compresi in zona F2 (di circa 2.5 ettari, a destinazione attrezzature scolastiche) aveva carattere conformativo di natura edificatoria e quello per i suoli compresi in zona F4 (di circa 42.847, a destinazione “parchi urbani e rispetto assoluto”) aveva natura espropriativa; d) determinò l’indennità di espropriazione, tenuto conto della volumetria realizzabile in entrambe le aree e delle caratteristiche dei suoli, in complessivi Euro 2.997.193,80.

Per la cassazione della sentenza, che rigettò la domanda volta ad ottenere il ristoro del pregiudizio connesso alla reiterazione del vincolo, ha proposto ricorso il comune di Brindisi con cinque motivi, ai quali resistono con controricorso M.A., M. G. nonchè B.F. e P., tutti eredi del defunto M.P.. Le parti hanno depositato memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Col primo motivo, deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 100, 273, 274 e 295 c.p.c., il Comune censura la statuizione sub a) di parte narrativa. 1.1. Il motivo va rigettato:

secondo la giurisprudenza di questa Corte (Cass. SU n. 2245 del 2015) il provvedimento di riunione, fondandosi su valutazioni di mera opportunità, costituisce esercizio del potere discrezionale del giudice ed ha natura ordinatoria, essendo, pertanto, insuscettibile di impugnazione ed insindacabile in sede di legittimità. 1.2. Il profilo con cui si censura la mancata sospensione è, invece, inammissibile per sopravvenuta carenza d’interesse, in quanto il procedimento risarcitorio, in tesi pregiudiziale, è stato definito questa Corte con sentenza n. 9951 del 2012, dovendo, appena, aggiungersi che l’ipotizzata refluenza di quel procedimento in questo (volto al conseguimento dell’indennità di espropriazione) non ne avrebbe giammai comportato, come opina il ricorrente, l’inammissibilità o l’improponibilità o l’improcedibilità.

2. Col secondo motivo, si deduce la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2909 c.c. e vizio di motivazione in riferimento alla statuizione sub b) della narrativa. 2.1. Il motivo è infondato. La sentenza di questa Corte n. 11498 del 2006, come confermato dalla successiva sentenza n. 9951 del 2012 – che, come si è detto, ha posto fine a quel contenzioso -, ha avuto ad oggetto la liquidazione del risarcimento derivante dall’inadempimento degli obblighi assunti dal Comune con una convenzione di lottizzazione stipulata con la dante causa dell’originario attore il 26 ottobre 1966 e con i tre successivi atti del 20 marzo 1967 (inadempimento consistente nella riduzione degli indici di edificabilità, nella mancata realizzazione di strade ed impianti di illuminazione e delle opere di urbanizzazione promesse), in ragione degli interessi bancari sul minore guadagno in tal modo conseguibile rispetto quello ricavabile dalla vendita degli immobili realizzati secondo i patti inadempiuti dal Comune. 2.2. E’ ben evidente che la questione relativa alla valutazione dell’edificabilità delle aree che, all’epoca del decreto ablativo avevano ricevuto specifica destinazione urbanistica, a seguito di provvedimenti di programmazione del territorio successivi ai fatti considerati in quel giudizio, esula dalla relativa indagine.

3. Con i motivi terzo, quarto e quinto, si deduce la violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 32, 37, 39 e 40, nonchè vizio di motivazione in riferimento alle statuizioni sub c) e d) della narrativa. Il ricorrente lamenta che la Corte d’Appello ha ritenuto l’area edificatoria, senza considerare che la sua destinazione urbanistica a zona F la escludeva, e che, in particolare, l’inclusione delle aree in zona F2 ed F4 (con destinazione, rispettivamente, ad attrezzature scolastiche e parchi urbani) aveva costituito espressione del potere di zonizzazione, ed aveva impresso ai beni vincoli aventi natura conformativa, che in entrambi i casi comportavano, appunto, la natura non edificatoria, sicchè la determinazione dell’indennità di espropriazione doveva esser calcolata in base ai valori agricoli medi. Peraltro, prosegue il ricorrente, il nominato CTU, pur errando, aveva ritenuto edificatoria, solo, la zona F2, mentre la Corte territoriale aveva esteso tale qualità all’altra superficie espropriata, e così arbitrariamente applicato a tutto il compendio i criteri dettati per la stima della zona F2, che erano erronei ed erano stati contestati da esso Comune, anche a mezzo di consulenti di parte, in riferimento al metodo applicato, al parametro di comparazione adoperato, e all’indice di fabbricabilità utilizzato (quello massimo per l’intera zona F, 1 mc/mq. invece che quello medio della sottozona 0,27 mc/mq).

3.1. I motivi sono fondati. 3.2. Occorre premettere che, a seguito delle sentenze della Corte cost. n. 348 del 2007 e n. 181 del 2011, con cui è stata dichiarata l’incostituzionalità dei criteri riduttivi previsti della L. n. 359 del 1992, art. 5-bis, commi 1 e 2 e della L. n. 865 del 1971, art. 16, commi 5 e 6, il sistema indennitario risulta oggi agganciato al valore venale del bene già previsto quale criterio base di indennizzo dalla L. n. 2359 del 1865, art. 39 (Cass. n. 11480 del 2008; n. 14939 del 2010; n. 6798 del 2013; n. 17906 del 2014), ed ora sancito dal D.P.R. n. 327 del 2001, art. 37, comma 1, come modificato dalla L. n. 244 del 2007, art. 2, comma 90.

3.3 Tanto non comporta, tuttavia, che sia venuta meno, ai fini indennitari, la distinzione tra suoli edificabili e non edificabili, che è imposta dalla disciplina urbanistica in funzione della razionale programmazione del territorio – anche ai fini della conservazione di spazi a beneficio della collettività e della realizzazione di servizi pubblici – e che le regole di mercato non possono travalicare. E l’inclusione dei suoli nell’uno o nell’altro ambito va effettuata in ragione di un unico criterio discretivo:

quello dell’edificabilità legale, posto dalla L. n. 359 del 1992, art. 5-bis, comma 3, tuttora vigente, e recepito nel T.U. espropriazioni di cui del D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 32 e 37. 3.4.

In base a tale criterio, un’area va ritenuta edificabile solo quando la stessa risulti tale classificata al momento della vicenda ablativa dagli strumenti urbanistici (Cass. 7987/2011; 9891/2007; 3838/2004;

10570/2003; sez. un. 172 e 173/2001), e, per converso, le possibilità legali di edificazione vanno escluse tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.) in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, da intendere come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area (Cass. 14840/2013; 2605/2010; 21095 e 16537/2009) e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia (cfr. Cass. n. 11503 del 2014; 665/2010; 400/2010; 21396/2009; 21095/2009; 17995/2009). 3.5.

Nè vale in contrario la circostanza, evidenziata dalla Corte territoriale in riferimento ai suoli aventi destinazione F2, secondo cui la natura edificatoria deriverebbe dal fatto che gli interventi previsti in sede di pianificazione territoriale avrebbero potuto esser realizzati anche da privati, tenuto conto che, opinando in tal modo la privatizzabilità dell’intervento finirebbe per diventare l’unico requisito necessario e sufficiente a conferire il carattere di edificabilità al terreno che resta, invece, oggettivamente inserito in una zona non edificatoria (rientrante nell’ambito di quelle che il D.M. 2 aprile 1968, art. 2, include, appunto, fra “le parti del territorio destinate ad attrezzature ed impianti di interesse generale”); dovendo aggiungersi che detta argomentazione –

la destinazione pubblica può essere realizzata anche da privati sia pur avvalendosi di strumenti di convenzionamento con l’ente pubblico – è utilizzata dalla giurisprudenza costituzionale (Corte Cost.

179/1999 e segg.) e da quella amministrativa non certamente per modificare la destinazione inedificabile attribuita dallo strumento urbanistico generale, ma al solo fine di escludere la necessità dell’espropriazione e sottrarre il relativo vincolo alla decadenza (quinquennale) prevista dalle leggi urbanistiche per quelli preordinati all’esproprio.

3.6. D’altra parte, la destinazione di aree ad edilizia scolastica (tenuta presente in concreto, cfr. pag. 33 primo periodo) configura un tipico vincolo conformativo, che determina il carattere di non edificabilità delle relative aree in quanto l’edilizia scolastica è riconducibile ad un servizio strettamente pubblicistico, connesso al perseguimento di un fine proprio ed istituzionale dello Stato, su cui non interferisce la parità assicurata all’insegnamento privato (Cass. n. 15616 del 2007; 12862 del 2010; n. 8231 del 2012; n. 14347 del 2012; n. 5247 del 2016).

3.7. In relazione all’area inclusa in zona F4, è, inoltre, erronea la ravvisata sussistenza di un vincolo espropriativo, di cui non tener conto a fini indennitari, sul rilievo che le possibilità di iniziative del privato, in astratto consentite “sono di fatto insussistenti avuto riguardo alla irrisorietà degli indici” (pag. 29 prima parte della sentenza). La Corte territoriale, infatti, oltre ad equivocare nuovamente sul principio enunciato da Corte Cost. n. 179/1999, ha in concreto fatto discendere la natura espropriativa del vincolo dal fatto che con esso sia stato imposto un vincolo d’inedificabilità, senza considerare che invece tale requisito risulta privo di ruolo discriminante nella summa divisio tra vincoli conformativi ed espropriativi. Secondo la giurisprudenza di questa Corte (cfr. funditus Cass. n. 3620 del 2016) e del Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 1669 del 2015; n. 2118 del 2012), Consiglio di Stato (Cons. Stato n. 1669 del 2015; n. 2118 del 2012), fuoriescono da questa dicotomia e comunque non appartengono sicuramente alla seconda categoria tutti quei vincoli che non si risolvono nemmeno in una sostanziale ablazione dei suoli medesimi, consentendo al contrario la realizzazione dei previsti interventi anche ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, e quindi senza necessità di previa espropriazione del bene (cfr. Corte Cost. n. 179 del 1999). In particolare, se le scelte di politica programmatoria ritengono opportuno che gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili anche attraverso l’iniziativa economica privata – pur se accompagnata da strumenti di convenzionamento, viene meno la stessa necessità di una futura (ma incerta) espropriazione onde realizzarli, con conseguente cessazione del pericolo di sostanziale ablazione dei suoli medesimi, per la permanenza del vincolo oltre limiti ragionevoli: ferma rimanendo, anche in tal caso, la destinazione pubblicistica della zona e quindi la natura inedificabile di tutte le aree in essa comprese (Cass. n. 3620 del 2016 cit. e giurisprudenza ivi richiamata).

4. La sentenza impugnata, che si è discostata da tali principi va in conclusione cassata, restando assorbite le altre questioni dedotte, con rinvio per un nuovo esame alla Corte d’Appello di Lecce, in diversa composizione, che provvederà a determinare l’indennità, tenendo conto delle obiettive caratteristiche dell’area in relazione alle possibilità di utilizzazioni intermedie tra l’agricola e l’edificatoria, che siano autorizzate dalla destinazione urbanistica delle aree stesse. Il giudice del rinvio liquiderà, inoltre, le spese del presente giudizio di legittimità.

PQM

La Corte rigetta i motivi primo e secondo, accoglie gli altri, cassa e rinvia, anche per le spese, alla Corte d’Appello di Lecce, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, il 25 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 21 giugno 2016

Sostieni LaLeggepertutti.it

La pandemia ha colpito duramente anche il settore giornalistico. La pubblicità, di cui si nutre l’informazione online, è in forte calo, con perdite di oltre il 70%. Ma, a differenza degli altri comparti, i giornali online non ricevuto alcun sostegno da parte dello Stato. Per salvare l'informazione libera e gratuita, ti chiediamo un sostegno, una piccola donazione che ci consenta di mantenere in vita il nostro giornale. Questo ci permetterà di esistere anche dopo la pandemia, per offrirti un servizio sempre aggiornato e professionale. Diventa sostenitore clicca qui

LEGGI ANCHE


NEWSLETTER

Iscriviti per rimanere sempre informato e aggiornato.

CERCA CODICI ANNOTATI

CERCA SENTENZA