Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12750 del 19/06/2015

Civile Sent. Sez. 1 Num. 12750 Anno 2015
Presidente: SALVAGO SALVATORE
Relatore: CRISTIANO MAGDA

SENTENZA

sul ricorso 26227-2008 proposto da:
BANCA NAZIONALE DEL LAVORO S.P.A., in persona del
legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliata in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II

Data pubblicazione: 19/06/2015

173, presso l’avvocato SALVATORE MACCARONE, che la
rappresenta e difende unitamente agli avvocati
2015
845

ROBERTO ALLEGRUCCI, STEFANO SPINELLI, giusta
procura speciale per Notaio dott. MARIO NEGRO di
ROMA – Rep.n. 156.263 del 20.10.2008;
–

ricorrente

–

1

contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI, in
persona del Ministro pro tempore, domiciliato in
ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA
GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende

– controricorrente contro

ISMEA – ISTITUTO DI SERVIZI PER IL MERCATO AGRICOLO
ALIMENTARE;
–

intimato

–

Nonché da:
S.G.F.A.

SOCIETA’

GESTIONE

FONDI

PER

L’AGROALIMENTARE S.R.L., già ISMEA – ISTITUTO DI
SERVIZI PER IL MERCATO AGRICOLO ALIMENTARE, in
persona del legale rappresentante pro tempore,
elettivamente domiciliata in ROMA, VIA AURELIANA 2,
presso l’avvocato ANTONIO U. PETRAGLIA, che la
rappresenta e difende, giusta procura a margine del

ope legis;

controricorso e ricorso incidentale condizionato;
– controricorrente e ricorrente incidentale contro

BANCA NAZIONALE DEL LAVORO S.P.A., in persona del
legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliata in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II

2

173, presso l’avvocato SALVATORE MACCARONE, che la
rappresenta e difende unitamente agli avvocati
ROBERTO ALLEGRUCCI, STEFANO SPINELLI, giusta
procura speciale per Notaio dott. MARIO NEGRO di
ROMA – Rep.n. 156.263 del 20.10.2008;

contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI;
–

intimato

–

avverso la sentenza n. 4934/2007 della CORTE
D’APPELLO di ROMA, depositata il 26/11/2007;
udita la relazione della causa svolta nella
pubblica udienza del 07/05/2015 dal Consigliere
Dott. MAGDA CRISTIANO;
udito, per la ricorrente, l’Avvocato CARDILLO
CLAUDIO, con delega, che si riporta agli atti;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. PIERFELICE PRATIS che ha concluso
per il rigetto del ricorso principale, assorbito

– controricorrente al ricorso incidentale –

l’incidentale.

3

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (in seguito MI.PAF) notificò alla Banca
Nazionale del Lavoro (BNL) s.p.a. numerose ingiunzioni ai sensi del RD. n.
639/1910, per ottenere la restituzione delle somme versate alla banca a titolo di
concorso del pagamento degli interessi sulle rate dei mutui da questa erogati a
consorzi e cooperative agricole ai sensi della I. n. 194/1984, dopo che gli enti

mutuatari erano stati posti in liquidazione coatta amministrativa.
La BNL si oppose alle ingiunzioni, sostenendo che l’estinzione anticipata dei mutui a
causa della messa in LCA dei soggetti che avevano beneficiato dell’erogazione
aveva determinato il sorgere di un’obbligazione diretta di pagamento
dell’amministrazione nei suoi confronti e domandò in via riconvenzionale la
condanna del Ministero a corrisponderle i contributi non erogati sulle rate dei
contratti ancora a scadere, secondo le previsioni degli originari piani di
ammortamento.
In via subordinata, l’opponente chiese di essere tenuta indenne dalla Sezione
speciale istituita presso il FIG- Fondo Interbancario di Garanzia (cui è oggi
succeduta la SGFA- Società Gestione Fondi per l’Agroalimentare) – che, chiamato
nei singoli giudizi, si costituì in ciascuno di essi domandando il rigetto della
domanda.
Le cause vennero quindi riunite e furono definite in primo grado dal Tribunale di
Roma con sentenza che respinse tanto le opposizioni quanto le domande svolte da
BNL in via riconvenzionale e contro la terza chiamata.
L’appello proposto da BNL contro la decisione è stato a sua volta respinto dalla
Corte d’appello di Roma, che ha affermato: che l’estinzione anticipata dei mutui per
effetto del disposto degli artt. 55 e 201 I. fall. comportava l’estinzione
dell’obbligazione accessoria di pagamento del contributo sugli interessi derivante dal
rapporto fra il Mi.PAF e la banca mutuante; che l’assunto della BNL, secondo cui nel
sistema disciplinato dall’art. 6 della I. n. 194/84, era prevista la sopravvivenza
4

dell’obbligo a carico dello Stato dell’estinzione parziale del mutuo non trovava
conforto nel tenore letterale della disposizione né nella giurisprudenza di legittimità;
che il fatto che il credito per interessi, nella parte in cui era previsto il concorso
statale nel pagamento, rimanesse privo di garanzia non costituiva altro che il
concretizzarsi del margine di rischio assunto da BNL nelle operazioni, comunque
finalizzate al conseguimento di un profitto, atteso che ratio dei finanziamenti non era

la concessione di credito ad imprese in stato di dissesto, ma quella di assicurare
disponibilità finanziarie ad imprenditori agricoli che si trovavano in stato di
temporanea illiquidità, al fine di consentire loro di consolidare le pregresse posizioni
debitorie e di superare la situazione di difficoltà e che pertanto l’istituto di credito,
prima di concedere i mutui, era tenuto ad accertare la sussistenza di tali presupposti,
indipendentemente dal nulla osta ministeriale; che, infine, il contributo statale sugli
interessi non era coperto dalle garanzie fideiussorie prestate dalla sezione speciale
del FIG.
La sentenza, pubblicata il 26.11.07, è stata impugnata da BNL con ricorso per
cassazione affidato a due motivi, cui il Mi.PAF e la SGFA hanno resistito con
separati controricorsi, la seconda proponendo anche ricorso incidentale condizionato
cui BNL ha a sua volta replicato con controricorso.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1)Col primo motivo di ricorso BNL denuncia violazione dell’art. 20 I comma I. n. 153/75
ed errata qualificazione giuridica della fattispecie dedotta in giudizio.
Sostiene che la normativa prevista in materia di mutui agevolati in favore di consorzi e
cooperative agricole risponde alla duplice finalità di consentire a questi ultimi di
superare crisi finanziarie di particolare difficoltà, altrimenti non risolvibili per oggettiva
incapacità patrimoniale e mancanza di credito creditizio (e non già, come ritenuto dalla
corte d’appello, situazioni di momentanea illiquidità), e di garantire, in ipotesi di
insolvenza del mutuatario, l’integrale rimborso agli istituti mutuanti del capitale
erogato, nel rispetto del piano di ammortamento, che è anch’esso determinato dal

5

Ministero nelle sue componenti essenziali (durata, tasso degli interessi, periodicità
semestrale).
A dire della ricorrente tali garanzie sono rappresentate, in primis, dal valore monetario
dei contributi statali sugli interessi, finalizzati al recupero della quota parte del capitale
mutuato corrispondente al loro valore attualizzato, cui si aggiungono, per la
differenza, la fideiussione prestata ex lege dal FGSA (già FIG) e le garanzie offerte

dal mutuatario; il contributo statale sugli interessi rappresenterebbe, pertanto,
l’intervento economico pubblico elargito dallo Stato per un interesse pubblico (ovvero
per la salvaguardia ed il risanamento dell’attività svolta da cooperative agricole e
consorzi), rispetto al quale l’intervento delle banche sarebbe meramente strumentale,
con la conseguenza che il rischio dell’eventuale esito negativo dell’operazione
creditizia (che si concretizza proprio nel caso di messa in LCA degli enti mutuatari)
cadrebbe ab initio sul Ministero e sulla Sezione speciale, che resterebbero comunque
obbligati al pagamento di quanto rispettivamente dovuto.
Sotto altro profilo, la ricorrente lamenta che la corte territoriale non abbia considerato
che i mutui di cui si discute sono mutui cc.dd. di scopo legale, vincolati nel loro utilizzo
da una precisa finalità preventivamente fissata dal legislatore – individuata
nell’esigenza di agevolare il risanamento di situazioni di grave dissesto economico e
finanziario in cui versano cooperative e consorzi agricoli di rilievo nazionale – che
costituisce la causa stessa del contratto, rispetto ai quali la banca mutuante non
sarebbe libera di valutare il merito creditizio dell’affidato, ma interverrebbe in funzione
attuativa ed esecutiva di interventi economici statali e non potrebbe, pertanto,
assumere il rischio d’impresa connaturato ad un’ordinaria operazione di mutuo; la
speciale disciplina dettata dall’art. 6 della I. n. 194/84, garantendo le banche da tale
rischio, tutelerebbe, peraltro, anche l’interesse pubblico alla tutela del risparmio,
cosicché il rapporto di ausilio intercorrente fra le stesse e lo Stato potrebbe
correttamente qualificarsi come accessorio di quello di mutuo solo nell’ipotesi di
andamento fisiologico del contratto, mentre, in caso di insolvenza del mutuatario —
6

ovvero di impossibilità della realizzazione dell’interesse pubblico al salvataggio
dell’ente sowenuto — e perciò di estinzione anticipata del mutuo, non potrebbe
seguirne le sorti, posto che la sua prosecuzione sarebbe funzionale alla realizzazione
dell’ulteriore scopo, pure prefissato dalla legge, di tutelare il pubblico risparmio.
Inoltre, sempre a dire di BNL, in tutte le operazioni di mutuo dedotte nei giudizi riuniti lo
scopo dei contratti, consistente nel consolidamento delle pregresse passività delle

varie cooperative mutuatarie, sarebbe stato raggiunto ed attuato nel momento
dell’erogazione dei mutui, come documentalmente provato in causa, ben prima
dell’inizio dei pagamenti dei contributi statali ed prescindere dalla messa in LCA delle
società beneficiarie; fatto, questo, sufficiente a far ritenere sorto il suo diritto ad
ottenere la corresponsione dei contributi, quale unico soggetto a ciò legittimato.
2)La complessa censura sin qui sintetizzata non merita accoglimento.
2.1) Sulla questione dibattuta questa Corte si è già ripetutamente espressa,
affermando il principio che può ritenersi ormai consolidato, e che il collegio
pienamente condivide, secondo cui il beneficiario del concorso pubblico nel
pagamento degli interessi, previsto dalla L. 4 giugno 1984, n. 194, art. 6, va identificato
esclusivamente nella cooperativa o nel consorzio di cooperative agricole mutuatari e
non nell’istituto di credito mutuante, sicché, ove sia intervenuta una procedura
concorsuale di insolvenza a carico dell’impresa beneficiaria, essendo il corso degli
interessi sospeso dalla data del provvedimento giudiziale di ammissione alla
liquidazione, ai sensi dell’art. 55 I. fall., richiamato per la liquidazione coatta
amministrativa dall’art. 201, l’istituto di credito non ha titolo per richiederne l’erogazione
nei confronti dell’Amministrazione dello Stato (cfr. Cass. nn. 26308/08, 5500/012,
19770/012, 9736/013, nonché ord. n. 20677/010): in assenza di nuovi argomenti che
valgano a porre in dubbio la fondatezza di tale principio, appare sufficiente richiamate
in questa sede le ragioni del decidere già ampiamente illustrate nei precedenti citati.
2.2)Lassunto della ricorrente trova, in primo luogo, netta smentita nella formulazione
testuale del I comma dell’art. 6 della I. n. 194/84, che prevede che il concorso nel
7

pagamento degli interessi …. può essere concesso a favore dei consorzi nazionali di
cooperative agricole e delle cooperative agricole di interesse nazionale. La norma è
peraltro inserita in una legge che ha per titolo “interventi a sostegno dell’agricoltura” e
che contiene unicamente disposizioni volte al potenziamento del settore agricolo, in
ogni sua componente.
Il secondo comma dell’articolo precisa poi che i mutui sono considerati operazioni di

credito agrario di miglioramento e sono assistiti dalla garanzia fideiussoria della
Sezione speciale del Fondo interbancario di garanzia, di cui agli artt. 20 e 21 della I. n.
153/75, ad integrazione delle garanzie ritenute idonee dagli istituti di credito mutuanti.
Ebbene, anche quest’ultima legge, emanata in attuazione delle direttive del Consiglio
delle Comunità europee, prevede provvidenze in favore delle imprese agricole, singole
ed associate, allo scopo del potenziamento e dello sviluppo del settore, stabilendo fra
l’altro: a) all’art. 15, che gli imprenditori agricoli il cui piano di sviluppo sia stato
approvato.., possono beneficiare della concessione di un concorso nel pagamento
degli interessi, per l’attuazione del piano, riferito (art. 18) “alla totalità dei mutui
comprensivi degli interessi di preammortamento contratti dall’imprenditore… con gli
istituti di credito agrario autorizzati; b) all’art. 20, che ai medesimi imprenditori, che
abbiano ottenuto il nulla osta per la concessione del concorso nel pagamento degli
interessi, ma che non siano in grado di prestare sufficienti garanzie per la contrazione
dei mutui…è concessa, da parte del fondo interbancario…. fideiussione per la
differenza fra l’ammontare del mutuo, compresi i relativi interessi, e il valore
cauzionale delle garanzie offerte maggiorato del valore attualizzato del concorso negli
interessi.
A fronte di tali disposizioni, risulta dunque inequivoca l’identificazione dei soggetti
beneficiari del concorso di cui si tratta, né rileva che la quota degli interessi sia
corrisposta, ai sensi dell’u. comma dell’art. 18, direttamente alle banche mutuanti: al
contrario, la previsione risulterebbe superflua se queste ultime fossero effettive
destinatarie del contributo; deve pertanto ritenersi che il legislatore l’abbia inserita sia
8

per ragioni di semplificazione del meccanismo di pagamento, sia per evitare che la
riscossione del contributo da parte delle imprese agricole trovi impieghi diversi da
quelli voluti dalla legge.
2.3) Va rilevato, per altro verso, che l’istituto in esame si riporta ad una generalizzata
forma di intervento di sostegno all’economia, prevista, sulla base di diverse leggi, dallo
Stato, dalle Regioni o da altri enti pubblici territoriali, che costituisce uno degli

strumenti attraverso i quali i pubblici poteri operano per favorire lo sviluppo economico
in particolari settori o in zone determinate del territorio, nel quadro delineato dall’art. 41
Cost., che sta alla base degli interventi programmatori in vista di uno sviluppo
coordinato ed armonico della crescita economica.
Ora, secondo la giurisprudenza costante e consolidata di questa Corte, la concessione
di un credito cosiddetto “agevolato” presuppone la nascita di un rapporto principale tra
l’istituto finanziario erogatore ed il privato, e di un rapporto secondario, instaurato tra
l’ente pubblico ed il detto istituto finanziario; solo il primo rapporto integra gli estremi
del mutuo di scopo; il secondo consiste invece in una convenzione (cd. “contratto di
ausilio”), diretta a regolare l’obbligazione nei confronti dell’istituto finanziario, con la
quale l’ente pubblico si accolla una parte degli interessi che devono essere corrisposti
dal privato all’istituto mutuante. Il collegamento tra il rapporto di credito fondamentale
originato dal mutuo di scopo ed il rapporto di ausilio raffigurato dal contributo in conto
interessi concesso dall’ente pubblico è perciò di natura accessoria, con la
conseguenza che quest’ultimo segue, di regola, la sorte del primo, anche se in alcuni
casi può cessare, lasciando sopravvivere il solo rapporto principale (cfr.. Cass. n.
1400/99, in tema di credito agevolato per gli artigiani; Cass. n. 17100/02, in tema di
contributi agevolati per gli impianti zootecnici della provincia di Trento; Cass. n.
20284/10, in tema di credito agevolato della regione Lazio per il miglioramento agrario
fondiario; Cass. S.U. n. 13046/97, in tema di agevolazioni ex L. n. 949 del 1952, che
ha ricostruito la natura e la funzione dell’intero istituto).
In altre parole, il contratto si qualifica come mutuo di scopo soltanto ai fini del
9

perseguimento dell’interesse pubblico – owero nel senso che il mutuatario che riceve
le somme dall’Istituto erogante è tenuto a vincolarle al perseguimento dello scopo in
ragione del quale gli è stato concesso il contributo agevolato – ma non anche per ciò
che concerne il regime degli interessi ed il contributo che su detti interessi è tenuto a
versare lo Stato.
2.4)11 diritto alla prowidenza pubblica di cui all’art. 6 cit.- i cui presupposti sono

accertati, in base alla legge, dal soggetto pubblico e che sorge in favore del soggetto
finanziato -non può d’altro canto essere confuso col diritto al credito agrario, il quale,
invece, sorge esclusivamente dal negozio di diritto privato concluso nell’ambito di un
rapporto paritario tra l’imprenditore agricolo e la banca: tanto che non è configurabile,
in capo all’imprenditore agricolo richiedente, un diritto potestativo al finanziamento nei
confronti dell’istituto di credito che, per converso, ha piena autonomia negoziale nel
deliberare se concludere o meno il contratto.
L’affidamento indubbiamente risposto dalla banca sul contributo, sulle garanzie offerte
dal mutuatario e su quella differenziale del Fondo rientra perciò nella valutazione
complessiva di una scelta imprenditoriale di gestione; né il contributo, ancorché
annoverato fra gli elementi da valutare positivamente ai fini della concessione del
mutuo, muta la sua natura, di provvidenza prevista in favore del mutuatario, per il solo
fatto di essere versato direttamente alla banca.
In definitiva, il sistema del contributo in conto interessi prevede il concorso dello Stato
– attraverso una delle sue articolazioni – in un’operazione che rimane però interamente
tra il mutuante ed il mutuatario; la valutazione della convenienza dell’operazione è
pertanto rimessa all’ordinaria alea di impresa di chi è pur sempre un professionista
nell’intermediazione del credito ed è intuitivamente accresciuta ed orientata
dall’intervento di garanzia, del pagamento di quanto dovuto in restituzione, prestato da
soggetto sicuramente solvibile.
Le valutazioni di solvibilità o di congruità delle scelte gestionali oggetto del
finanziamento, operate dal competente organo statale, sono invece finalizzate

10

esclusivamente alla determinazione dello Stato di assumersi il rischio derivante
dall’erogazione di una quota di quanto dovuto dal soggetto agevolato. Esse riguardano
cioè la formazione della volontà della P.A. di intervenire nell’operazione, a garanzia
della medesima e nei confronti esclusivamente del mutuatario, il cui vantaggio è
duplice, risiedendo, da un lato, nella migliore valutazione del suo c.d. merito creditizio
in presenza dell’assicurazione di pagamento proveniente da un garante solvibile (con

conseguente maggiore facilità di conseguimento del finanziamento) e, dall’altro, nella
ben minore entità delle somme da restituire, quand’anche limitate ad una quota,
generalmente preponderante, degli interessi (con esborsi per costi del finanziamento
notevolmente inferiori ed in grado di influire, in teoria, favorevolmente sull’andamento
gestionale futuro).
Il pagamento del contributo sugli interessi da parte dello Stato attenua perciò il rischio
che l’imprenditore che ha avuto accesso al finanziamento non adempia al versamento
delle rate di mutuo, divenute meno onerose, poste a suo carico, ma rimane
un’obbligazione accessoria e sussidiaria rispetto a quella assunta dal debitore
principale, che non si sostituisce automaticamente a quella di quest’ultimo, (Cass. n.
19770/012, cit.) e che diviene intrinsecamente priva di causa ove il mutuatario sia
esonerato in radice dal dover corrispondere qualsivoglia interesse.
Ne consegue che, una volta che la cooperativa sia sottoposta alla procedura
concorsuale, comportante l’estinzione anticipata del mutuo agrario e la sospensione
del corso degli interessi (artt. 55 e 201 I. fall.), viene meno anche l’obbligazione
accessoria assunta dallo Stato di contribuzione al pagamento di quegli stessi interessi,
che il mutuante non ha più diritto a percepire.
3) Col secondo motivo la ricorrente, denunciando ulteriore violazione dell’art. 20 della
I. n. 153/75, violazione dell’art. 17, 5° comma, del Regolamento per il funzionamento
della Sezione speciale FIG, nonché vizio di motivazione, si duole del rigetto della
domanda da essa avanzata in via subordinata nei confronti del Fondo di garanzia.
Lamenta, in primo luogo, l’omesso esame da parte della corte capitolina della
11

questione controversa, decisiva per il giudizio, consistente nell’accertare se, una volta
escluso che il versamento del contributo statale sugli interessi rivesta funzione di
garanzia dell’operazione e sia dovuto anche dopo la messa in LCA delle cooperative e
dei consorzi mutuatari, gli importi corrispondenti debbano o meno essere ricompresi in
aumento delle fideiussioni ex lege prestate dalla Sezione specializzata del FIG.
Deduce, inoltre, che il giudice del merito, nel limitarsi a dare, senza alcuna

motivazione, risposta negativa al quesito avrebbe basato la decisione su di un’errata
applicazione delle norme di riferimento, in quanto la predetta fideiussione è dovuta ad
integrazione di tutte le garanzie acquisibili e pertanto, venuta meno quella prestata
dallo Stato, deve essere estesa anche al valore dei contributi sugli interessi in
precedenza versati dal Mi.PAF.
3.1) Anche questo motivo deve essere respinto.
3.2) Va in primo luogo escluso che possa configurarsi vizio di omessa o insufficiente
motivazione su una questione, quale quella illustrata nel motivo, che non comporta
alcun accertamento in fatto ma é di puro diritto e che dunque ben può essere decisa
attraverso la mera enunciazione del principio ad essa applicabile.
3.3) Ciò premesso, appare evidente che il FIG non può essere chiamato a rispondere,
in via sussidiaria o in manleva, di un’obbligazione autonoma di garanzia – quale quella
asseritamente assunta dallo Stato in favore della banca mutuante per il pagamento
degli interessi dovuti dal mutuatario — in realtà insussistente.
Ancorché la considerazione appaia dirimente ai fini del rigetto della censura, va
aggiunto che l’assunto della ricorrente risulta, ancora una volta, smentito dal tenore
testuale dell’art. 20 della I. n. 153175 (sopra riportato), dal quale si evince
inequivocamente che il beneficiario diretto e immediato della garanzia prestata dalla
Sezione speciale del FIG è l’imprenditore mutuatario e che l’impegno fideiussorio
assunto dall’ente non è comprensivo di quanto dovuto dallo Stato a titolo di contributo
sugli interessi.
La conclusione non trova smentita nell’art. 17 comma 5 0 del regolamento di attuazione
12

che, nel rispetto del rango delle fonti normative, va interpretato come disposizione
volta a disciplinare le modalità di accesso alle garanzie del fondo, subordinandolo alla
pronuncia del nulla-osta ministeriale, ma non certo ad innovare o ad influire
sull’individuazione di tali garanzie, esclusivamente ricavabile dalle norme di rango
primario che le contemplano (cfr. Cass. n. 9736/013)

delle spese processuali, che si liquidano in dispositivo.
Resta assorbito il ricorso incidentale condizionato proposto dalla SGFA.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale
condizionato; condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali, che
liquida in € 8.200 oltre accessori in favore di ciascuna delle due parti controricorrenti.
Roma, 7 maggio 2015.
. est.

Il residen e

DEPOSITATO

Al rigetto del ricorso principale consegue la condanna della ricorrente al pagamento