Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12545 del 18/05/2017

Cassazione civile, sez. I, 18/05/2017, (ud. 15/02/2017, dep.18/05/2017),  n. 12545

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna Concetta – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 25238/2012 proposto da:

Comune di Levanto, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Via Caio Canuleio n.127, presso l’avvocato

Dellarciprete Alfonso, rappresentato e difeso dall’avvocato Giromini

Roberto, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

B.M., (c.f. (OMISSIS)), + ALTRI OMESSI

– controricorrenti –

e contro

Bo.Ma., D.F.D., F.T., F.G.,

M.P.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 641/2012 del TRIBUNALE di LA SPEZIA,

depositata il 24/07/2012;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

15/02/2017 dal cons. MARULLI MARCO;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale

SORRENTINO Federico, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1.1. Con sentenza n. 641 del 24.7.2012 il Tribunale di La Spezia, in riforma della decisione emessa dal giudice di primo grado, ha respinto la domanda con la quale il Comune di Levanto aveva chiesto che in applicazione della L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35 gli aventi causa della cooperativa assegnataria di un’area destinata alla costruzione di case popolari fossero tenuti a rimborsargli le spese processuali a cui era stato condannato dalla Corte d’Appello di Genova in esito al procedimento di opposizione alla stima promosso dai proprietari dell’area espropriata.

1.2. A motivazione del pronunciato rigetto il giudice d’appello ha affermato, sulla premessa che tanto il citato art. 35 quanto la convenzione stipulata ai fini dell’assegnazione fanno esclusivo riferimento all’equiparazione tra il corrispettivo versato al Comune ed il costo da esso sostenuto per l’acquisizione dell’area, che “nè la normativa generale di riferimento nè la normativa specifica hanno previsto la possibilità di addossare al concessionario e, per esso, oggi agli attuali proprietari degli alloggi realizzati, ulteriori spese derivanti da titoli diversi da quelli specificati, titoli peraltro prevedibili che ben avrebbero potuto essere previsti anche nel caso di specie”, tanto più che l’instaurazione di un contenzioso giudiziale in materia di stima non è elemento connaturato ed indefettibile della procedura ed è evento che si sottrae alla determinazione del concessionario.

1.3. La cassazione di detta decisione è ora chiesta dal Comune, che ha depositato pure memoria, con un ricorso affidato a due motivi, ai quali replicano con controricorso gli intimati.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo di ricorso il Comune soccombente deduce a mente dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, la violazione della L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 35, nonchè un vizio di contraddittoria motivazione in quanto, stante la natura inderogabile della norma in questione ed attese le finalità pubbliche con essa perseguite, in guisa delle quali il corrispettivo di cessione deve essere determinato in modo che la complessiva operazione si perfezioni a costo zero per il Comune, risulta errata l’affermazione operata dal giudice d’appello secondo cui andrebbe escluso che “la disposta integrazione del costo di acquisizione delle aree a seguito della vicenda giudiziale conseguente all’impugnazione della stima originaria non debba essere attribuita al Comune”.

1.2. Il motivo è fondato e la sua fondatezza, determinando la cassazione dell’impugnata sentenza ed il rinvio della causa al giudice a quo, solleva dal prendere in esame il secondo motivo di ricorso che va pertanto dichiarato assorbito.

1.3. Premesso che a mente della L. n. 865 del 1971, art. 35, comma 8, lett. a), in allora vigente, la convenzione a mezzo della quale le aree espropriate dai comuni o dai loro consorzi ai sensi della L. 18 aprile 1962, n. 167 sono assegnati in concessione superficiaria ai fini della costruzione di case di tipo economico e popolare e dei relativi servizi urbani e sociali, deve prevedere che “il corrispettivo della concessione in misura pari al costo di acquisizione delle aree nonchè al costo delle relative opere di urbanizzazione se già realizzate” e che la norma, non oggetto di abrogazione ad opera della L. 17 febbraio 1992, n. 179, è, secondo la giurisprudenza di questa Corte volta ad assicurare al comune “il perfetto pareggio economico” dell’operazione, dettando “una disposizione inderogabile idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione, la copertura dei costi di acquisizione delle aree destinate alla realizzazione dei piani e delle sole opere di urbanizzazione funzionali alla loro edificabilità” (Cass., Sez. 1, 8/04/2016, n. 6928), la questione che viene ora al vaglio al collegio, insorta nel corso del contenzioso che ha opposto il Comune di Levanto ad alcuni assegnatari di alloggi di edilizia residenziale pubblica in ordine al rimborso preteso dal primo delle spese processuali sostenute nel giudizio di opposizione alla stima promosso dagli espropriati, affronta un tema marginale, ma non secondario nell’interpretazione dell’art. 35 citato, anche perchè inedito, chiedendosi se per effetto della clausola di conguaglio contenuta nella convenzione stipulata a mente del comma 8 della norma – giusta la quale, come consta dalla sentenza impugnata, era fatta salva la previsione che “la quota relativa all’acquisizione delle aree sarà soggetta a conguaglio in ragione dell’effettivo costo che sarà sostenuto dal Comune per acquistare le aree” – il Comune concedente sia legittimato, una volta definito il giudizio di stima, a ripetere dall’ente concessionario e, per esso, dagli assegnatari degli alloggi le spese della procedura.

1.4. Al quesito il giudice di seconde cure ha creduto di dover rispondere negativamente sostenendo, dopo ave ravvisato l’equiparazione tra corrispettivo dovuto al Comune e costi di acquisizione ed aver escluso che la normativa legittimi l’accollo al concessionario di ulteriori spese, che “il costo zero cui fa riferimento la L. n. 865 del 1971, art. 35 riguarda dunque il costo di apprensione materiale dei beni espropriati (ed infatti i singoli proprietari hanno provveduto all’integrazione del pagamento anche con riferimento all’entità delle indennità riconosciute dalla Corte d’Appello) e non anche le vicende accidentali che possono innestarsi sul procedimento di espropriazione”.

1.5. La tesi propugnata dal decidente è priva di un debito fondamento ermeneutico e non può perciò essere condivisa.

Essa muove infatti da un presupposto errato, operando una riduttiva lettura del dato testuale sulla base della convinzione che le spese di cui discorre la norma riguardino i soli costi vivi dell’apprensione ovvero la sola misura dell’indennità, determinata se del caso anche in esito al giudizio di opposizione alla stima proposto dai proprietari, dovuta dall’ente espropriante ai soggetti espropriati, con conseguente esclusione di ogni onere accessorio.

Al contrario la lettera della norma non giustifica affatto una simile chiave di lettura non suggerendo alcune elemento di tale natura in grado di limitare l’estensione semantica del lemma solo ad “alcune spese” della procedura, quali sarebbe nella logica della decisione il costo delle aree, e non piuttosto a “tutte le spese” della procedura, come si sarebbe indotti invece a credere. Più rettamente, allargando il quadro della riflessione, il concetto di spesa fatto proprio dalla norma non è fruibile fuori dalla correlazione con quello di acquisizione e, più in generale, fuori dalla correlazione con il procedimento espropriativo nel suo complesso, sicchè esso ubbidisce, sullo sfondo delle molteplici vicende che ne possono interessare il corso, allo statuto tipico di una grandezza variabile, nel senso che così come può essere spesa ripetibile il solo costo delle aree allorchè la comunicazione della stima dell’indennità sia stata accettata dal proprietario, come nel caso della cessione volontaria, del pari dovranno ritenersi pure ripetibili i costi sostenuti dall’ente espropriante nel giudizio promosso a mente del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 54, l’uno e gli altri invero costituendo spesa sostenuta per l’acquisizione.

Va da sè, peraltro, che nell’affermare questo indirizzo la ripetibilità delle spese va ovviamente contenuta nei limiti di un’attività difensiva che si esplichi nel rispetto del generale dovere di correttezza e diligenza, onde non si potranno ammettere a rimborso spese che, pur se inerenti al procedimento di acquisizione delle aree a mente dell’art. 35 citato, secondo l’apprezzamento del giudice di merito, a cui compete valutarne il rispetto in concreto, eccedono questi limiti.

1.6. Non meno significativo si rivela, nel delineare il quadro di riferimento entro cui ricondurre la fattispecie, l’argomento del “pareggio” tra spese di acquisizione e corrispettivo di concessione, che il Tribunale ha inteso invece liquidare con la sbrigativa considerazione che “è del resto l’ente pubblico che deve farsi carico, anche nell’interesse dell’intera collettività, della problematica relativa all’esigenze abitative che sorgano dal territorio”, traendo da ciò ulteriore conforto a favore della convinzione che le spese processuali del giudizio di opposizione alla stima dovessero continuare a far carico al Comune e non dovessero perciò essere addebitate agli assegnatari degli alloggi.

Già si è detto, a confutazione di ciò, reiterando il giudizio espresso da questa Corte nel precedente ricordato, che la L. n. 865 del 1971, art. 35, comma 12, intende garantire con disposizione inderogabile “il principio del perfetto pareggio economico” tra corrispettivo di concessione e costi di acquisizione delle aree. Qui è bene ricordare che analogo concetto, ma in modo più esteso, è stato pure espresso dal giudice amministrativo, più volte intervenuto a rimarcare che la disposizione dell’art. 35 deve essere interpretata nel senso che il Comune ha l’obbligo di assicurare la copertura di tutti i costi di acquisto delle aree da destinare alla realizzazione dei piani di edilizia economica e popolare, in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, con corrispondenza delle entrate ed uscite e rimborso, da parte degli assegnatari delle aree o loro aventi causa, di tutte le spese sostenute per l’acquisto delle aree medesime (Cons. Stato, Sez. 4, 19/03/2015, n. 1492; Cons. Stato, Sez. 4, 5/03/2015, n. 1117; Cons. Stato, Sez. 5, 17/07/2014, n. 3809). Onde già alla luce di questo semplice rilievo, che porta a credere che le spese del giudizio di stima non possano restare a carico dell’ente espropriante, in difetto risultandone la compromissione del principio del pareggio, la contraria tesi fatta propria dal giudice d’appello si rivelerebbe priva di fondamento ed andrebbe per questo doverosamente rigettata.

1.7. Ma anche a prescindere da questo non si potrebbe fare comunque a meno di notare come l’argomento sviluppato a sostegno della tesi del Tribunale – oltre a fare appello a motivazioni del tutto estranee al perimetro di una contesa giuridica accollando al Comune per non meglio chiarite finalità di politica sociale l’onere delle spese del giudizio di opposizione, finisce per alterare l’equilibrio precettivo alla base dell’art. 35. La norma, nel quadro di un disegno di ispirazione costituzionale diretto a promuovere l’accesso popolare alla proprietà dell’abitazione, mira a rendere possibile, in armonia con le finalità che connotano abitualmente l’uso dei poteri pubblici, l’esercizio della potestà di esproprio in funzione dell’interesse collettivo che si lega al perseguimento di più ampi obiettivi di promozione sociale che nel caso specifico si identificano nel consentire ai ceti meno abbienti, attraverso i protocolli operativi deputati dalla legge, l’acquisto della proprietà della casa di abitazione. Su questo presupposto lo scambio che in base alla norma ha luogo tra ente espropriante, che esercita il potere di esproprio, e l’ente concessionario, che è tenuto a corrisponderne il prezzo mediante il pagamento di un corrispettivo commisurato alle spese di acquisizione, è regolato – e non potrebbe essere diversamente, discendendone altrimenti una lesione al principio di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge – secondo il principio finanziario del pareggio, di talchè ogni alterazione di questo equilibrio – che ha luogo segnatamente qui quando si pretende che le spese legali della procedura restino a carico dell’ente espropriante – sposta l’asse dell’intervento pubblico e lo dirotta verso finalità – nella specie di natura assistenzialistica che non trovano tutela nella previsione normativa.

1.8. Dunque, quando il Tribunale si affretta ad affermare, a riprova del proprio assunto, che “è del resto l’ente pubblico che deve farsi carico, anche nell’interesse dell’intera collettività, della problematica relativa all’esigenze abitative che sorgano dal territorio”, esso si pone inconsapevolmente fuori dal tracciato normativo e legittima un’interpretazione della norma che non si accorda con le sue finalità.

2. Cassandosi, perciò, in accoglimento del primo motivo di ricorso l’impugnata decisione, la causa va rinviata avanti al giudice d’appello il quale si atterrà al seguente principio di diritto: “in tema di edilizia popolare ed economica, il corrispettivo della concessione del diritto di superficie, che dev’essere previsto nella convenzione di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 35, comma 8, applicabile ratione temporis e che deve assicurare al comune – in applicazione del principio del perfetto pareggio economico, disposizione inderogabile idonea ad integrare automaticamente il contenuto della convenzione – la copertura dei costi di acquisizione delle aree destinate alla realizzazione dei piani e delle sole opere di urbanizzazione funzionali alla loro edificabilità, deve essere commisurato alle spese di acquisizione effettivamente sostenute ed è perciò comprensivo, oltre che dell’eventuale conguaglio dovuto dal Comune ai proprietari all’esito del giudizio di opposizione alla stima, anche delle relative spese processuali che, secondo l’apprezzamento del giudice di merito, risultino sostenute nel rispetto del generale dovere di correttezza e di diligenza”.

PQM

Accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbito il secondo motivo, cassa l’impugnata decisione e rinvia la causa avanti al Tribunale della Spezia che, in altra composizione, provvederà pure alla liquidazione delle spese del presente giudizio.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della 1 sezione civile, il 15 febbraio 2017.

Depositato in Cancelleria il 18 maggio 2017