Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12375 del 17/05/2017

Cassazione civile, sez. I, 17/05/2017, (ud. 14/12/2016, dep.17/05/2017),  n. 12375

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – rel. Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria G.C. – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 3391/2012 R. G. proposto da:

COMUNE DI PORTO CESAREO rappresentato e difeso dall’avv. Pietro

Quinto, con domicilio eletto in Roma, via Cosseria, n. 2, presso

Alfredo Placidi;

– ricorrente –

contro

P.P. – P.M.G. – P.A.

rappresentati e difesi dall’avv. Adriano Tolomeo, con domicilio

eletto in Roma, via degli Avignonesi, n. 5, nello studio dell’avv.

F. Massa;

– controricorrenti –

avverso la sentenza della Corte di appello di Lecce, n. 777,

depositata in data 2 dicembre 2010;

sentita la relazione svolta all’udienza pubblica del 14 dicembre 2016

dal consigliere dott. Pietro Campanile;

sentito per il ricorrente l’avv. Attilio Taverniti, munito di delega;

sentito per i controricorrenti P.P. ed altri l’avv. Paolo

Migliaccio, munito di delega;

sentito per i controricorrenti P.A. ed altri l’avv. Lucio

Caprioli;

udite le richieste del Procuratore Generale, in persona del sostituto

dott.ssa Immacolata Zeno, che ha concluso per l’accoglimento p.q.r.,

in subordine rigetto.

Fatto

FATTI DI CAUSA

Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di appello di Lecce ha determinato l’indennità dovuta dal Comune di Porto Cesareo ai signori P.P., M.G. ed A. per l’espropriazione di un terreno di loro proprietà ubicato nel territorio comunale ed esteso per mq 3956, nella misura di Euro 118.680,00, precisando che l’indennità di occupazione legittima andava commisurata agli interessi legali calcolati in relazione al periodo considerato.

In particolare, la Corte ha osservato che in base al piano regolatore di detto Comune il terreno era inserito in zona E2, di salvaguardia paesaggistica sulla quale era consentita, a determinate condizioni, la realizzazione di attrezzature turistiche e balneari.

In base a tale previsione il terreno doveva considerarsi edificabile, a nulla rilevando la successiva variante deliberata dal Comune, che aveva tipizzato la zona come finalizzata alla valorizzazione e tutela di beni naturali ed ambientali, poichè si traduceva in un vincolo preordinato all’espropriazione. E’ stata altresì disattesa l’eccezione fondata sulla carenza dell’edificabilità di fatto, non sussistendo la prevista distanza, rispetto a un erigendo stabilimento balneare, da quelli già esistenti, in quanto non erano escluse ulteriori ed assentite possibilità di sfruttamento dell’area a fini edificatori.

La stima è stata effettuata sulla base di due atti di vendita di terreni, stipulati negli anni 1995 e 2000, e quindi sulla base delle conclusioni del consulente tecnico d’ufficio, che aveva determinato il valore unitario in Euro 30 al mq.

Per la cassazione della sentenza il Comune ha proposto ricorso, affidato a due motivi, cui la parte intimata resiste con controricorso.

Risulta altresì depositato un controricorso anche da parte delle signore P.A. e F.C., espressamente riferito a una sentenza della Corte di appello di Lecce (n. 151 del 2011) diversa da quella oggetto di impugnazione nel presente giudizio.

Sono state depositate memorie ai sensi dell’art. 378 cod. proc. civ..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Deve preliminarmente rilevarsi che, come del resto segnalato dalla parte controricorrente, in relazione alla variante adottata dal Comune di Porto Cesareo per la tutela e il recupero dei cordoni dunali, sono stati instaurati veri procedimenti, riguardanti diverse proprietà, e, quindi, al di là dell’identità delle questioni trattate, del tutto distinti sotto il profilo soggettivo e del petitum. In particolare, per quanto emerge dagli atti, il procedimento n. 25945 del 2010, conclusosi con la sentenza n. 7439/2012, concerneva le particelle nn. (OMISSIS); quello definito con la sentenza n. 23072/2016 riguarda una pretesa risarcitoria correlata a un’occupazione illegittima, il procedimento n. 3561/2012 attiene alle particelle nn. (OMISSIS), mentre la presente vicenda è relativa alle particelle nn. (OMISSIS).

2. Deve, pertanto, rilevarsi l’inammissibilità del controricorso e della memoria delle signore P.A. e F.C., per altro espressamente riferiti all’impugnazione di una decisione diversa da quella che interessa questo giudizio, al cui grado di merito non risulta abbiano partecipato.

3. Con il primo motivo l’ente ricorrente deduce violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327 del 2001, artt. 32 e 37, del D.P.R. n. 357 del 1997, art. 5, nonchè omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine a un punto decisivo della controversia: la Corte di appello avrebbe erroneamente affermato la natura espropriativa del vincolo apposto con la variante, che, destinando l’area a zona F “per la salvaguardia e la valorizzazione dei beni naturali e ambientali” ha interessato un vasto territorio, senza per altro prevedere la localizzazione di una specifica opera pubblica. 3.1. Sotto altro profilo, richiamati i vincoli di natura paesaggistica e idrogeologica pure gravanti sulla predetta area, si è osservato che in base all’art. 45 delle NTA del P.R.G. di Porto Cesareo la possibilità di realizzare qualsiasi struttura risulta preclusa quando, come nella specie, ai lati del terreno espropriato si trovino degli stabilimenti che non consentono il rispetto della prescritta distanza minima di m 200 da ciascuno di essi.

3.2. Con il secondo mezzo si denuncia l’obliterazione delle risultanze della relazione integrativa del consulente tecnico d’ufficio, che, rispetto alla precedente valutazione, aveva riconosciuto la sussistenza di un regime vincolistico ostativo alla realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia.

4. Gli esposti motivi, da esaminarsi congiuntamente per la loro intima connessione, sono sostanzialmente fondati, ad eccezione dei rilievi di natura motivazionale che, in quanto relativi a una questione di diritto, come la ricognizione giuridica del bene ablato, non si sottraggono a una censura di inammissibilità. Non colgono nel segno, al contrario, i rilievi di parte controricorrente circa la violazione dell’art. 369 c.p.c., comma 2, n. 4, in quanto fondati sulla mancata produzione di un atto contenuto nel fascicolo di ufficio (Cass., 1 marzo 2010, n. 4898; Cass., 21 luglio 2010, n. 17196), nonchè su una generica quanto insussistente violazione del principio di autosufficienza del ricorso.

5. Deve premettersi che ai fini della determinazione dell’indennità espropriativa, il D.L. 11 luglio 1992, n. 333, art. 5 bis conv. con modif. nella L. 8 agosto 1992 (ora recepito nel D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, artt. 32 e 37) ha prescelto, quale unico criterio per individuare la destinazione urbanistica del terreno espropriato, quello dell’edificabilità legale, per cui un’area va ritenuta edificabile quando (e per il solo fatto che) essa risulti classificata come tale dagli strumenti urbanistici al momento della vicenda ablativa, senza possibilità legale di edificazione tutte le volte in cui la zona sia stata concretamente vincolata da un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.) dallo strumento urbanistico vigente. Nè rileva, in tali ultime ipotesi, che la destinazione zonale consenta la costruzione di edifici e attrezzature pubblici, atteso che l’attività di trasformazione del suolo per la realizzazione dell’opera pubblica rimessa inderogabilmente all’iniziativa pubblica non è assimilabile al concetto di edificazione preso in considerazione dalla L. n. 359 del 1992, menzionato art. 5 bis agli effetti indennitari, da intendersi come estrinsecazione dello “ius aedificandi” connesso al diritto di proprietà (Cass., 23 maggio 2014, n. 11503).

6. Questa Corte ha in più occasioni affermato che l’inserimento dei suoli nella cosiddetta zona F (aree destinate ad opere di interesse collettivo) di uno strumento urbanistico (piano di fabbricazione o piano regolatore generale) è inquadrabile in linea di principio nella zonizzazione del territorio e dunque determina il carattere non edificabile dei suoli stessi (Cass., 24 marzo 2011, n. 6873; Cass., 17 maggio 2005, n. 10343).

6.1. Con riferimento poi alla specifica destinazione alla salvaguardia dell’ambiente, deve ribadirsi il carattere normalmente conformativo di tale previsione (Cass., 26 luglio 2016, n. 15458; Cass., 16 settembre 2011, n. 18963; Cass., 10 maggio 2006, n. 10803), soprattutto laddove non risulta neppure allegato che detta destinazione, anzichè essere finalizzata ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, abbia imposto un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, che nella specie non risulta nè individuata, nè individuabile, non essendo prevista alcuna realizzazione, bensì la mera tutela del sistema dunale.

7. Resta da aggiungere che questa Corte ha di recente ribadito, in maniera perspicua (cfr., Cass., 24 febbraio, n. 3620, alla quale si rinvia per i richiami giurisprudenziali e per il complesso iter argomentativo, fondato anche sull’analisi dei principi enunciati dalla Corte Costituzionale, soprattutto con la sentenza n. 179 del 1999), l’esigenza di verificare la natura edificatoria o meno di un terreno prescindendo dalle “confusioni concettuali” ingenerate dalla non sempre corretta interpretazione delle pronunce del Giudice delle leggi in merito alla distinzione fra vincoli conformativi ed espropriativi, che attiene, nella prospettiva delle suddette pronunce, al tema della loro temporaneità e dell’indennizzo in caso di reiterazione.

Sotto tale profilo è stato evidenziato come questa Corte abbia pienamente condiviso e recepito il quadro interpretativo offerto dalla Consulta e dal Consiglio di Stato (anche sulla distinzione tra le due categorie di vincoli: cfr. Cass., n. 11218 del 2015; Cass., n.25513 del 2010), provvedendo altresì a completare la tutela del proprietario soprattutto nel caso assai ricorrente di perdurante inerzia dell’amministrazione comunale pur dopo la loro scadenza. Proprio in relazione al verificarsi di questa fattispecie, in conformità alle pronunce della Corte Edu (CEDU, 15 luglio 2004, Scordino; 17 ottobre 2002, Terrazzi; 7 luglio 2015, Odescalchi), questa Corte, in applicazione dell’art. 39 T.U., ha attribuito al proprietario, nel caso di reiterazione del vincolo, il diritto di chiedere al giudice ordinario lo speciale indennizzo introdotto dalla norma, autonomo e cumulabile con l’indennità successiva per l’eventuale espropriazione dell’immobile (Cass., n. 14774 del 2012; Cass., n. 22992 del 2014; Cass., Sez. un., n. 9302 del 2010), mentre nel caso di decadenza del vincolo (o di annullamento del provvedimento di reiterazione), ha statuito che il proprietario non resta senza tutela a fronte dell’inerzia dell’ente territoriale, ben potendo promuovere gli interventi sostitutivi della Regione oppure reagire alla stessa attraverso la procedura di messa in mora e tipizzazione giurisdizionale del silenzio davanti al giudice amministrativo; con conseguente diritto, in caso di inottemperanza della p.a. di richiedere allo stesso giudice l’integrale risarcimento del danno sofferto (Cass., n. 14333 del 2003; Cass., n. 1754/2007; Cass., n. 8384 del 2008; Cass., n.26546 del 2014).

7.1. Nell’ipotesi in cui venga proposta domanda di determinazione della giusta indennità spettante ai proprietari in presenza della situazione della perdita in radice del diritto dominicale sul bene in conseguenza della sua formale e sostanziale ablazione, nonchè del trasferimento di ogni pretesa (L. n. 2359 del 1865, art. 52 e art. 25 T.U.) sull’indennità di espropriazione sostitutiva, quale garantita dall’art. 42 Cost., comma 3 e L. n. 2359 del 1865, art. 52, non può essere consentita la trasposizione della dicotomia “vincoli conformativi/vincoli espropriativi”, pur corrispondente a quella enunciata dalla Corte Costituzionale, neppure in via analogica, mancandone entrambi i presupposti richiesti dall’art. 12 preleggi, della assenza di norme specifiche sulla fattispecie concreta e della presenza di elementi di identità tra di essa e quella legislativamente regolata (Cass., n. 2656 del 2015; Cass., n. 8278 del 2014; Cass., n. 9852 del 2002).

In tale ipotesi, infatti, sussiste ” una normativa specifica dettata proprio e soltanto (“Ai soli fini dell’applicabilità delle disposizioni della presente sezione….”) per la “determinazione del valore venale del bene” nelle espropriazioni per p.u., nonchè per la “determinazione dell’indennità di espropriazione” per le aree edificabili e non edificabili, introdotta (all’epoca del decreto di esproprio) dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, ed oggi recepita (nonchè resa irreversibile) dagli artt. 32 e 37 T.U. cit. (i quali, come si legge nel parere dell’Ad. gen. Cons. St. 4/2001 che li ha predisposti, si sono limitati ad una ricognizione e specificazione delle disposizioni precedenti: cfr. Ad. plen. 7/2007)”.

8. La determinazione dell’indennità, pertanto, deve avvenire sulla base “dell’accertamento non già della contrapposizione vincoli conformativi/espropriativi, ma della ricorrenza (o per converso della mancanza) delle “possibilità legali di edificazione” al momento del decreto di espropriazione (L. n. 359, art. 5 bis, comma 3 e art. 32, comma 1 e art. 37, comma 3 T.U.): accertamento risolto in modo inequivoco e troncante dal menzionato art. 37 T.U., comma 4 per il quale, premessa la ininfluenza dei vincoli espropriativi, “non sussistono le possibilità legali di edificazione quando l’area è sottoposta ad un vincolo di inedificabilità assoluta in base alla normativa statale o regionale o alle previsioni di qualsiasi atto di programmazione o di pianificazione del territorio, ivi compresi il piano regolatore generale,…ovvero in base ad un qualsiasi altro piano o provvedimento che abbia precluso il rilascio di atti, comunque denominati, abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natura privata” (così la richiamata Cass. n. 3620 del 2016).

9. L’esclusione della natura edificabile della porzione di terreno in esame comporta l’applicabilità dello ius superveniens costituito dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 181 del 2011, che ha abolito il criterio fondato sul c.d. VAM (valore agricolo medio), previsto dalla L. n. 865 del 1971, art. 16 e dalla L. n. 359 del 1992, art. 5 bis, comma 4.

La stima dell’indennità dovrà essere effettuata utilizzandosi il criterio generale del valore venale pieno, tratto dalla L. n. 2359 del 1865, art. 39 applicandosi la menzionata pronuncia di illegittimità ai rapporti non ancora definitivamente esauriti. L’esclusione delle possibilità legali di edificazione, con la preclusione di tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, da intendere come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà, ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area (Cass. 14840/2013; Cass., n. 2605/2010; Cass. nn. 21095 e 16537/2009), comporta, sulla base della citata sentenza n. 181/2011 della Corte costituzionale, che all’interno della categoria suoli inedificabili (in cui va ricompreso quello espropriato), rivestono valore a fini indennitari le possibilità di utilizzazioni intermedie tra l’agricola e l’edificatoria (parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti ecc.), sempre che siano assentite dalla normativa vigente sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative.

Tale questione, per altro positivamente risolta nella richiamata decisione n. 23072/16 di questa Corte, è rimessa alla Corte di appello di Lecce, che provvederà, altresì, a regolare le spese del presente giudizio di legittimità.

PQM

Accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte di appello di Lecce, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile, il 14 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 17 maggio 2017