Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12356 del 20/05/2010

Cassazione civile sez. I, 20/05/2010, (ud. 14/04/2010, dep. 20/05/2010), n.12356

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PROTO Vincenzo – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – Consigliere –

Dott. RORDORF Renato – Consigliere –

Dott. CECCHERINI Aldo – rel. Consigliere –

Dott. SCHIRO’ Stefano – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso proposto da:

SERVIZI INDUSTRIALI S.R.L. (C.F. (OMISSIS) – P.I. (OMISSIS)),

in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA COSSERIA 5, presso l’avvocato ROMANELLI

GUIDO FRANCESCO, che la rappresenta e difende unitamente agli

avvocati MONTANARO RICCARDO, BRIGADA DANIELA, giusta procura a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI ORBASSANO (C.F. (OMISSIS)), in persona del Sindaco pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA P. DA PALESTRINA 63,

presso l’avvocato CONTALDI MARIO, che lo rappresenta e difende

unitamente all’avvocato DAL PIAZ CLAUDIO, giusta procura a margine

del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1302/2005 della CORTE D’APPELLO di TORINO,

depositata il 07/09/2005;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

14/04/2010 dal Consigliere Dott. CECCHERINI Aldo;

udito, per la ricorrente, l’Avvocato F. ROMANELLI che ha chiesto

l’accoglimento del ricorso;

udito, per il controricorrente, l’Avvocato M. CONTALDI che ha chiesto

il rigetto del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CICCOLO Pasquale Paolo Maria che ha concluso per il rigetto del

ricorso.

Fatto

PREMESSO IN FATTO

che:

– oggetto del presente giudizio e’ la legittimita’ della deliberazione della Giunta del Comune di Orbassano in data 26 aprile 1993, che ha determinato nella misura di L. 1.353.329.210 il contributo dovuto dalla societa’ ricorrente, in quanto gestore di un impianto di trattamento dei rifiuti, a norma della L.R. Piemonte 2 maggio 1986, n. 18, art. 12 emanata in attuazione del D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, successivamente abrogata dalla L.R. Piemonte 13 aprile 1995, n. 59, art. 45, comma 5 e sostituita con altra disposizione di contenuto simile; la norma regionale citata prevede un contributo a favore dei comuni nei quali sono localizzati gli impianti di trattamento dei rifiuti, e lo pone a carico dei soggetti gestori di impianti di innocuizzazione e di eliminazione e di discariche di rifiuti urbani, assimilabili agli urbani, speciali – fatta esclusione per gli inerti – e tossici e nocivi, nonche’ dei soggetti gestori di impianti di stoccaggio provvisorio dei rifiuti tossici e nocivi per conto terzi;

– nel giudizio e’ controversa la natura del contributo, e, qualora lo stesso debba qualificarsi come imposta di concessione regionale, l’esistenza dei presupposti di legittimita’ dell’imposizione a norma della L. 16 maggio 1970, n. 281, art. 3 nel testo modificato dalla L. 14 giugno 1990, n. 158, art. 4;

il ricorso mette in discussione la legittimita’ costituzionale della disposizione di legge citata, perche’ eccedente la potesta’ legislativa ed impositiva attribuita alle regioni a statuto ordinario dagli artt. 117 e 119 Cost., nel testo, vigente pro tempore, anteriore alle modifiche apportate dalla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3;

Diritto

RITENUTO IN DIRITTO

che:

il contributo previsto dalla legge regionale in questione e’ applicato, a favore dei comuni, sull’attivita’ di gestione di impianti di trattamento di rifiuti, e non sugli atti e provvedimenti emessi dalla regione, nell’esercizio delle sue funzioni (come le autorizzazioni della regione, a norma del D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 6, lett. a), o dagli enti locali, nell’esercizio delle funzioni regionali ad essi delegate ai sensi degli artt. 117 e 118 Cost., atti che – per essere imponibili devono essere indicati nell’apposita tariffa approvata con decreto del Presidente della Repubblica, avente valore di legge ordinaria, secondo quanto e’ previsto dalla L. 16 maggio 1970, n. 281, art. 3 (nel testo modificato dalla L. 14 giugno 1990, n. 158, art. 4); il contributo al comune, pertanto, non trova fondamento nella disposizione da ultimo indicata;

– il contributo a favore dei comuni, di cui si tratta, non costituisce peraltro neppure una forma di finanziamento particolare dell’attivita’ di trattamento, ammasso, deposito e discarica dei rifiuti, per la quale era invece previsto dall’art. 21 dello stesso D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915 uno speciale diverso sistema, attuato con la modifica del R.D. 14 settembre 1931, n. 1175, artt. 268 – 272; il gettito assicurato dal contributo regionale era destinato invece ad interventi finalizzati alla conservazione e valorizzazione della natura e dell’ambiente (L.R. Piemonte 2 maggio 1986, n. 18, art. 16, comma 3);

– l’indicata finalita’ del contributo e’ intesa a finanziare o compensare costi sociali e ambientali che deriverebbero per i comuni dallo svolgimento dell’attivita’ di trattamento dei rifiuti sul loro territorio; questi costi non sono generati dall’attivita’ di trattamento dei rifiuti in quanto tale – giacche’, al contrario, questa attivita’ e’ funzionale alla tutela dell’ambiente in senso lato – ma sono una parte dei costi generati dalla produzione stessa dei rifiuti da trattare; solo con riguardo alla localizzazione dell’attivita’ medesima e’ possibile ravvisare un onere particolare del comune sul territorio del quale si svolge l’attivita’, definita di pubblico interesse dal D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 1 onere che percio’ dovrebbe finanziarsi con l’imposizione generale, in ordine alla quale peraltro la Regione Piemonte non aveva potesta’ legislativa;

– l’analogia con i contributi di urbanizzazione previsti dalla L. 28 gennaio 1977, n. 10, art. 3 – che nella sentenza impugnata e’ stata dalla corte torinese argomentata dalla circostanza che l’approvazione, da parte della Regione, del progetto di nuovo impianto di trattamento e di stoccaggio dei rifiuti urbani, speciali nonche’ tossici e nocivi sostituisce, ad ogni effetto, visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di competenza di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante dello strumento urbanistico generale e comporta la dichiarazione di pubblica utilita’, urgenza ed indifferibilita’ dei lavori (D.L. 31 agosto 1987, n. 361 coordinato con la Legge di Conversione 29 ottobre 1987 n. 441) – non e’ sostenibile nella fattispecie, perche’ il contributo in questione non e’ in funzione dell’urbanizzazione dell’area, e manca una legge dello Stato che preveda quel contributo;

piu’ in radice, l’assimilazione del contributo ad un canone di concessione – dove si giustificherebbe quale corrispettivo dell’attivita’ trasferita – non ha rispondenza nella fattispecie, nella quale la pretesa fatta valere dal comune si basa esclusivamente sulla norma impositiva regionale, e non su una concessione comunale, mentre la concessione e’ contemplata bensi’ per lo smaltimento dei rifiuti (D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 8), ma non per l’innocuizzazione, eliminazione, stoccaggio provvisorio e discarica dei rifiuti, attivita’ soggette ad autorizzazione regionale (D.P.R. n. 915 del 1982, art. 6, comma 1, lett. d), artt. 10 e 16);

– dovendosi convenire che il contributo in questione, qualora pure non sia un tributo, non e’ configurabile come un corrispettivo giustificato da una specifica attivita’ della pubblica amministrazione a favore del privato, ma e’ in ogni caso una prestazione patrimoniale imposta a norma dell’art. 23 Cost., il mero rilievo che la riserva di legge contenuta in questa disposizione puo’ essere soddisfatta anche da una legge regionale non basterebbe a diradare i dubbi sulla sua costituzionalita’, perche’ postulerebbe comunque il rispetto dell’art. 119 Cost., comma 1 (nel testo anteriore alla legge costituzionale n. 3 del 2001), per il quale alle regioni era bensi’ riconosciuta autonomia finanziaria, ma solo nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica, che la coordinava con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni;

per la stessa ragione appena indicata non sembra sufficiente a fondare la potesta’ normativa impositiva della regione il D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, art. 6, lett. f, che consente alle regioni la piena autonomia nell’emanazione di norme integrative e di attuazione del decreto, per le procedure di controllo e di autorizzazione, ma non prevede dei corrispettivi (a favore di altri enti) per lo svolgimento dell’attivita’ autorizzata di trattamento dei rifiuti, e tanto meno stabilisce i relativi limiti;

– che si tratti di tributo, o di prestazione patrimoniale imposta, sono in ogni caso da ricordare i seguenti principi, ripetutamente affermati dalla Corte costituzionale con riferimento agli artt. 117 e 119 Cost., nel testo anteriore alla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3:

a) pur essendo l’autonomia tributaria delle regioni un aspetto dell’autonomia finanziaria prevista dall’art. 119 Cost., onde le regioni devono dirsi titolari di potesta’ normativa tributaria, tuttavia il riferimento alle “forme” ed ai “limiti”, nonche’ alle “leggi della Repubblica”, contenuto nello stesso art. 119 Cost., nel testo allora vigente, condizionava largamente il contenuto di tale autonomia sia per quanto attiene al tipo di tributo, nella sua configurazione e nei suoi elementi costitutivi, sia in relazione al suo profilo quantitativo;

b) in virtu’ di tale condizionamento, era quindi la legge statale la fonte necessaria e obbligata della disciplina degli spazi regionali, con la conseguenza che la potesta’ normativa tributaria delle regioni – pur riconosciuta per provvederle dei mezzi occorrenti per far fronte alle spese necessarie allo svolgimento delle loro funzioni normali – non era “strumentale” rispetto alle competenze di cui all’art. 117 Cost., cosi’ atteggiandosi con la stessa forza di quelle, ma operava al di fuori di quell’ambito “con proprio oggetto ed entro i diversi particolari confini che le leggi della Repubblica – in conformita’ dei principi costituzionali – sono legittimate a fissare”, anche al fine di adeguare la finanza locale alla riforma tributaria generale;

c) tale potesta’ regionale si configurava, pertanto, non come una potesta’ legislativa di tipo “concorrente”, bensi’ soltanto “attuativa” delle leggi dello Stato, analoga a quella di cui all’art. 117 Cost5., u.c. (sentenze nn. 272 del 1986, 204 del 1987, 214 del 1987, 294 del 1990, 295 del 1993);

– alla luce di tali principi, una volta escluso che il contributo in questione sia configurabile come canone di concessione o come corrispettivo, la discussione sulla sua natura, nel senso che si tratti di tributo o di prestazione patrimoniale: imposta, non pare risolutiva, perche’ in entrambi i casi considerati il dubbio sulla legittimita’ della norma impositiva regionale non sarebbe manifestamente infondato, non essendo identificabile la disposizione di legge statale della quale la L.R. Piemonte 2 maggio 1986, n. 18, art. 16 sarebbe attuazione, o nel cui quadro essa troverebbe la sua giustificazione, nel senso chiarito dalla giurisprudenza della corte delle leggi;

– in conclusione, la questione di legittimita’ costituzionale della L.R. Piemonte 2 maggio 1986 n. 18, art. 16 che impone ai gestori degli impianti di trattamento dei rifiuti una prestazione patrimoniale al di fuori di una specifica previsione delle leggi della Repubblica, in contrasto con gli articoli della Costituzione 23 e 119, nel testo anteriore alla modifica di questo articolo attuata dalla L. 18 ottobre 2001, art. 5 non pare manifestamente infondata;

essa, inoltre, e’ rilevante nel presente giudizio, perche’ l’incostituzionalita’ della norma impositiva determinerebbe l’illegittimita’ della deliberazione della Giunta del Comune di Orbassano posta a fondamento della pretesa impositiva dell’ente, e quindi l’accoglimento del ricorso.

PQM

LA CORTE dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita’ costituzionale della L. 2 maggio 1986, n. 18, art. 16 della Regione Piemonte per contrasto con gli. artt. 23 e 119 Cost..

Sospende il giudizio. Rimette gli atti alla Corte costituzionale e dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente della Giunta regionale del Piemonte, e comunicata al Presidente del Consiglio regionale.

Cosi’ deciso a Roma, nella Camera di consiglio della sezione prima della Corte suprema di Cassazione, il 14 aprile 2010.

Depositato in Cancelleria il 20 maggio 2010