Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12324 del 10/05/2021

Cassazione civile sez. I, 10/05/2021, (ud. 09/04/2021, dep. 10/05/2021), n.12324

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCOTTI Umberto L.C.G. – Presidente –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. CAIAZZO Rosario – Consigliere –

Dott. FIDANZIA Andrea – Consigliere –

Dott. RUSSO Rita – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 16705/2020 proposto da:

R.Z., rappresentato e difeso dall’avv. Marta Di Tullio del

Foro d Roma elettivamente domiciliato in Roma viale delle Milizie

76;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL’INTERNO, (OMISSIS), in persona del Ministro pro

tempore;

– intimato –

avverso la sentenza n. 7659/2019 della Corte d’appello di Roma

depositata in dara 10.12.2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non

partecipata del 09/04/2021 dal Consigliere Dott. RUSSO RITA.

 

Fatto

RILEVATO IN FATTO

CHE:

1. – Il ricorrente, cittadino bengalese (alias A.Z. nato il (OMISSIS)) ha chiesto la protezione internazionale, dichiarando di essere un attivista politico perseguitato, negata dalla competente Commissione territoriale. Con ordinanza ex art. 702 bis c.p.c., il Tribunale di Roma ha respinto la impugnazione e la Corte d’appello ha confermato la sentenza impugnata, ritenendo inattendibile il racconto e quindi insussistente il rischio di persecuzione individuale odi danno grave ai sensi del D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 14, lett. a) e b) ed escludendo il rischio di cui all’art. 14, lett. c) osservando che “non risulta che l’appellante provenga da una regione ove si registrino il dedotto clima di violenta o contrasti a fondo politico etnico e religioso tali da mettere in pericolo la vita. La situazione è infatti sotto il controllo delle forze governative e non è coinvolta in un conflitto armato.” Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il richiedente asilo affidandosi a cinque motivi. Il Ministero dell’Interno intimato non si è costituito in giudizio; la causa è stata trattata alla udienza camerale del 9 aprile 2021.

2. – Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 8, dell’art. 16 della direttiva procedure 2013/32 UE del D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 3 comma 5, e si deduce la violazione del dovere di cooperazione istruttoria da parte del giudice che non ha condotto l’interrogatorio libero secondo principi vigenti in materia e non ha acquisito d’ufficio informazioni nonostante il ricorrente abbia provveduto a documentare la condizione di violenza indiscriminata nel proprio paese. Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 251 del 2007, artt. 5 e 7, art. 14, lett. b), e si lamenta che la Corte abbia omesso qualunque indagine ufficiosa sul punto se le riferite minacce integrino o meno gli estremi del danno grave sensi dell’art. 14, lett. b). Con il terzo motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 286 del 1998, art. 5, comma 6, deducendo l’errore della Corte perchè non avrebbe considerato le condizioni soggettive del richiedente in relazione alla condizione generale del paese. Con il quarto motivo del ricorso si lamenta la violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 14, lett. C) e la violazione del dovere di cooperazione istruttoria; si deduce inoltre che il giudice ha solo genericamente esaminato la situazione politica del paese di provenienza omettendo tuttavia di indagare sulle condizioni effettive del paese e senza dare conto delle fonti dalle quali provengono le informazioni riportate in sentenza, violando così il disposto dell’art. 8, comma 3. Infine con il quinto motivo si deduce ai sensi dell’art. 360, n. 5 l’omesso esame del contratto di lavoro.

3. – Il quarto motivo di ricorso richiede di risolvere un problema ermeneutico, sul quale questa Corte ha espresso orientamenti in evoluzione, per chiarire in che termini la violazione del dovere di cooperazione può essere dedotta nel ricorso per cassazione, armonizzando le regole processuali nazionali con il diritto dell’Unione Europea e con i principi CEDU, nonchè con le regole generali in tema di deduzione degli errores in procedendo.

La Corte di merito infatti, a fronte del dedotto pericolo di subire danno grave da violenza indiscriminata derivante da conflitto (D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 14, lett. c)) si è limitata ad affermare che nella regione di provenienza non sussiste tale rischio, senza indicare da quale fonte abbia tratto questa informazione; ciò di per sè nella prospettazione del ricorrente integra un vizio della sentenza denunciato come violazione di legge, e cioè di quella compagine normativa che impone al giudice il dovere di cooperazione istruttoria.

3.1 – Il ricorrente intende riferirsi alle peculiarità del processo di protezione internazionale che si caratterizza nel senso della specialità rispetto all’ordinario processo civile, in virtù della deroga al principio dispositivo introdotta sul fronte probatorio per la previsione di un’ampia attenuazione dell’onere probatorio a carico dell’attore richiedente asilo circa i fatti costitutivi del suo diritto, rispetto alla regola generale e ordinaria stabilita dall’art. 2697 c.c., sovente riassunta con le formule dell'”onere probatorio attenuato” e dell’obbligo di “cooperazione istruttoria” da parte del giudice. 3.2.- Il fondamento normativo dell’obbligo di “cooperazione istruttoria”, risalente ai principi fissati dall’art. 4 della Direttiva CE 13.12.2011 n. 95 e poi sviluppato negli artt. 10-16 direttiva 2013/32/UE, già direttiva 2005/85/CE, è inteso come attività di cooperazione dello Stato con il richiedente asilo per determinare gli elementi significativi della domanda ed è generalmente inquadrato dalla giurisprudenza nazionale come una attenuazione dell’onere della prova, con correlativa valorizzazione dei poteri officiosi del giudice, sin dalla storica sentenza delle sezioni unite dell’anno 2008 (Cass. civ., n. 27310/2008).

Tali principi sono stati recepiti nel nostro ordinamento nazionale dal D.Lgs. 19 novembre 2007, n. 251, art. 3 e dal D.Lgs. 28 gennaio 2008, n. 25, art. 8, in tema di “Criteri applicabili all’esame delle domande”, ove è stabilito che la decisione su ogni singola domanda deve essere assunta in modo individuale, obiettivo ed imparziale e sulla base di un congruo esame della domanda, che deve essere condotto alla luce di informazioni precise e aggiornate circa la situazione generale esistente nel Paese di origine dei richiedenti asilo e, ove occorra, dei Paesi in cui questi sono transitati, elaborate dalla Commissione nazionale sulla base dei dati forniti dall’UNHCR, dall’EASO, dal Ministero degli affari esteri anche con la collaborazione di altre agenzie ed enti di tutela dei diritti umani operanti a livello internazionale, o comunque acquisite dalla Commissione stessa; tale regola è richiamata dall’art. 35 bis, comma 9, e dallo stesso D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 27, comma 1-bis, quanto alla fase giurisdizionale.

3.3- L’attribuzione al giudice civile di poteri istruttori officiosi è già nota al nostro sistema processuale ed è giustificata dalla presenza, in determinate materie (status, minori, lavoro) di interessi di carattere generale e di diritti indisponibili, o solo limitatamente disponibili. La materia della protezione internazionale presenta tuttavia delle peculiarità ulteriori, in relazione al principio della effettività del ricorso giurisdizionale e dell’accesso alla giustizia da parte di soggetti che si trovano in condizioni particolari e cioè non soltanto sono in una situazione di esposizione a rischio dei diritti fondamentali, ma anche in condizioni di estrema difficoltà se non anche di impossibilità ad offrire prova di quanto avviene o è avvenuto nel paese di origine, e questa è la ragione per la quale la mancanza di prova documentale non può mai essere considerata decisiva (Corte EDU, Bahaddar c. Paesi Bassi, 19.2.1998, p. 45). In questi termini la Corte EDU parla di uno “shared duty” (dovere condiviso) tra le autorità e il richiedente asilo nell’accertare e valutare tutti i fatti rilevanti nei procedimenti di asilo (Corte EDU, J.K. e altri c. Svezia, 23.8.2016, 5 96); le autorità nazionali che esaminano una richiesta di asilo hanno pieno accesso alle informazioni di carattere generale e quindi è necessario un differente approccio; la situazione generale in un altro paese, inclusa la capacità delle pubbliche autorità ad offrire protezione, deve essere accertata motu proprio dalla autorità nazionale competente in materia di immigrazione. Se infatti da un lato sul richiedente incombe l’onere di una puntuale allegazione dei fatti individuali, le informazioni di carattere generale sul paese di origine devono essere assunte dal giudice.

3.4. – Come chiarito dalla Corte di giustizia (CGUE 22.11.2012, causa C277/11) “benchè il richiedente sia tenuto a produrre tutti gli elementi necessari a motivare la domanda, spetta tuttavia allo Stato membro interessato cooperare con tale richiedente nel momento della determinazione degli elementi significativi della stessa. Tale obbligo di cooperazione in capo allo Stato membro implica, pertanto, concretamente che, se, per una qualsivoglia ragione, gli elementi forniti dal richiedente protezione internazionale non sono esaustivi, attuali o pertinenti, è necessario che lo Stato membro interessato cooperi attivamente alla procedura per consentire di riunire tutti gli elementi atti a sostenere la domanda. Peraltro, uno Stato membro riveste una posizione più adeguata del richiedente per l’accesso a determinati documenti”.

3.5- La questione assume poi speciale importanza con riferimento al rischio di danno grave di cui all’art. 14, lett. c), ove la vicenda individuale perde di importanza, poichè si tratta di una esposizione a rischio di danno grave che può derivare, in caso di conflitto armato, anche solo dalla presenza sul territorio di un civile (CGUE 17.2.2009 Elgafaji, C-465/07 e 30.1.2014, Diakitè C- 285/12; Cass. n. 13858/2018, Cass. n. 11103/2019).

Vero è infatti che la giurisprudenza di legittimità è granitica nel distinguere fra onere di allegazione e onere della prova e nel tenere con fermezza il primo fuori dal perimetro della “cooperazione istruttoria”; è stato pertanto ripetutamente affermato che nei giudizi aventi ad oggetto l’esame di domande di protezione internazionale in tutte le sue forme, nessuna norma di legge esonera il ricorrente in primo grado, l’appellante o il ricorrente per cassazione, dall’onere di allegare in modo chiaro i fatti costitutivi della pretesa, di censurare in modo chiaro le statuizioni del giudice di primo grado e di assolvere gli oneri di esposizione, allegazione ed indicazione richiesti a pena di inammissibilità dall’art. 366 c.p.p., n. 3, 4 e 6 (Sez. 1, n. 28780 del 16.12.2020,; Sez. 2, n. 17185 del 14.08.2020; Sez. 1, n. 15794 del 12.06.2019; Sez. 1, n. 11096 del 19.04.2019,; Sez. 1, n. 13403 del 17.05.2019, Sez. 1, n. 3016 del 31.01.2019).

Tuttavia ove si voglia seguire la indicazione della CGUE che individua il soggetto onerato in ragione della “posizione più adeguata” “per l’accesso a determinati documenti” dovrebbe concludersi che l’onere di allegazione riguarda la storia individuale del soggetto, poichè queste sono informazioni delle quali egli è l’unica persona ad avere pieno e completo accesso, ma non la situazione generale del paese, cui il soggetto potrebbe non avere un pieno e completo accesso proprio in ragione della condizione di soggetto esposto a rischio. Di conseguenza, con riferimento a questo profilo di rischio (art. 14, lett. c) rileva la allegazione della provenienza da un determinato paese interessato da violenza indiscriminata derivante da conflitto (v. Cass. 17069/2018) mentre la effettiva sussistenza del conflitto e la gravità della violenza indiscriminata da esso derivante costituiscono informazioni di carattere generale, ed in quanto tali andrebbero indagate dal giudice nell’ambito di quello “shared duo” rimarcato dalla giurisprudenza CEDU. Secondo l’orientamento ormai prevalente della giurisprudenza di legittimità, in tema di protezione internazionale sussidiaria del D.Lgs. n. 251 del 2007, ex art. 14, lett. c), la valutazione di non credibilità intrinseca del narrato dal richiedente, salvo il caso in cui tale valutazione investe le dichiarazioni relative alla sua provenienza dal territorio in cui è stata allegata l’esistenza di una situazione di conflitto armato interno, non fa venire meno il potere-dovere del giudice di verificare anche d’ufficio D.Lgs. n. 251 del 2007, ex art. 3 e D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 8, comma 3, la sussistenza della dedotta situazione di violenza indiscriminata derivante da conflitto armato interno o internazionale, tale da determinare minaccia grave e individuale alla vita o alla persona dei civili (cfr., tra le altre, Sez.1, n. 29578 del 24.12.2020; Sez. 1, n. 24580 del 4.11.2020, Sez. 1, n. 16122 del 28.7.2020; Sez. 1, n. 13940 del 6.7.2020; Sez. 1, n. 13944 del 6.7.2020; Sez. 1, n. 10286 del 29.05.2020).

5. – Si è tuttavia recentemente delineato un contrasto nella giurisprudenza di questa Corte circa gli oneri che gravano sul ricorrente per cassazione per proporre una censura ammissibile di violazione di legge nel caso in cui il giudice del merito non abbia adempiuto al dovere di “cooperazione istruttoria”, o lo abbia fatto in modo incompleto o inadeguato, o comunque non rispettoso dei canoni legali.

6.- Secondo il più risalente orientamento, al quale hanno aderito in progresso di tempo numerose pronunce, in tema di protezione sussidiaria dello straniero, ai fini dell’accertamento della fondatezza di una domanda proposta sulla base del pericolo di danno di cui al D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 14, lett. c), una volta che il richiedente abbia allegato i fatti costitutivi del diritto, il giudice del merito è tenuto, ai sensi del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 8, comma 3, a cooperare nell’accertare la situazione reale del Paese di provenienza mediante l’esercizio di poteri-doveri officiosi d’indagine e di acquisizione documentale in modo che ciascuna domanda venga esaminata alla luce di informazioni aggiornate; al fine di ritenere adempiuto tale onere, il giudice è tenuto ad indicare specificatamente le fonti aggiornate in base alle quali abbia svolto l’accertamento richiesto e il contenuto dell’informazione da essa tratta e ritenuta rilevante per la decisione, così da consentire alle parti la verifica della pertinenza e della specificità di detta informazione con riguardo alla situazione concreta del Paese di provenienza del richiedente la protezione (Sez. 6-1, n. 11312 del 26.4.2019; Sez. 1, n. 13897 del 22.05.2019; Sez. 6 – 1, n. 11312 del 26.04.2019; Sez. 1, n. 11096 del 19.04.2019; Sez. 1, n. 13449 del 17.05.2019; Sez. 2, n. 9230 del 20.05.2020; Sez. 2, n. 26229 del 18.11.2020; Sez. 3, n. 22527 del 16.10.2020; Sez. 3, n. 262 del 12.01.2021).

Si è aggiunto che il giudice di merito è tenuto ad indicare l’autorità o l’ente da cui la fonte consultata proviene e la data o l’anno di pubblicazione, in modo da assicurare la verifica del rispetto dei requisiti di precisione e aggiornamento previsti dal richiamato il D.Lgs. citato art. 8, comma 3, (Sez. 2, n. 1777 del 27.01.2021,; Sez. 1, n. 29147 del 21.12.2020); secondo questo orientamento, in caso di assenza o di radicale insufficienza delle indicazioni relative alle fonti consultate dal giudice di merito, il motivo di ricorso non deve necessariamente contenere l’indicazione delle fonti alternativamente prospettate dal ricorrente, ma può limitarsi a evidenziare il mancato adempimento del dovere di cooperazione istruttoria, così come declinato dal D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 8, comma 3, che impone l’indicazione specifica delle fonti aggiornate al momento della decisione, non potendosi presumere, in assenza di tale indicazione, l’assolvimento dell’obbligo di legge (Sez.1, n. 2461 del 3.2.2021); il rapporto tra dovere di cooperazione ed onere di allegazione è stato specificato nel senso che l’onere di allegazione che incombe sul richiedente non implica che egli sia tenuto a ricercare e citare le fonti informative sul suo paese di origine, essendo sufficiente l’indicazione del luogo di provenienza nonchè delle vicende e delle criticità che attingono alla sua sfera personale, onere che richiede un grado minore di specificità solo ove si paventi il rischio di cui al D.Lgs. n. 251 del 2007, art. 14, lett. c) (Sez. 1 n. 6736 del 10.03.2021).

7. L’opinione prevalente, ma non del tutto incontrastata, ritiene che la violazione da parte del giudice del dovere di “cooperazione istruttoria” configuri un error in procedendo poichè la norma di azione concretezza un obbligo di attività del giudice, a cui la normativa dell’Unione e la disciplina nazionale assegnano una funzione strumentale rispetto all’accertamento del diritto alla protezione internazionale, in relazione all’onere della prova attenuato che grava sul richiedente asilo. Ciò pur nella consapevolezza che la giurisprudenza di questa Corte normalmente esige dalla parte che propone ricorso per cassazione deducendo la nullità della sentenza per un vizio dell’attività del giudice lesivo del proprio diritto di difesa l’onere di indicare il concreto pregiudizio derivato, atteso che, nel rispetto dei principi di economia processuale, di ragionevole durata del processo e di interesse ad agire, la impugnazione non tutela l’astratta regolarità dell’attività giudiziaria ma mira a eliminare il concreto pregiudizio subito dalla parte, sicchè l’annullamento della sentenza impugnata è necessario solo se nel successivo giudizio di rinvio il ricorrente possa ottenere una pronuncia diversa e più favorevole rispetto a quella cassata (Sez. 2, 02.08.2019, n. 20874; Sez. 1, 6.3.2019 n. 6518; Sez. 3, 13.2.2019 n. 4159; Sez. 2, 9.8.2017 n. 19759; Sez. 3, 27.1.2014 n. 1612; Sez. 3, 13.05.2014, n. 10327).

Tuttavia, per il richiedente asilo, viene ravvisato un pregiudizio in re ipsa che svincola il ricorrente dalla dimostrazione delle conseguenze pregiudizievoli scaturite dall’inadempimento del dovere del giudice; e infatti, diversamente ragionando, si verrebbe a riattribuire al ricorrente non solo l’onere di allegazione ma anche quello della prova, interferendo con i tratti fondanti della disciplina armonizzata dell’Unione ponendosi in contrasto con la giurisprudenza CEDU sopra citata.

8. Secondo un altro e più recente orientamento, le cui pronunce capofila sono quelle della Sez. 1, n. 21932 del 09.10.2020 e n. 22769 del 20.10.2020 (al quale si iscrivono anche Sez.1 n. 2720, 2721, 2728 e 2730 del 4.2.2021), invece, chi intenda denunciare con ricorso per cassazione la violazione da parte del giudice di merito del D.Lgs. n. 25 del 2008, art. 8, comma 3, per avere rigettato la domanda senza indicare le fonti di informazione da cui ha tratto le conclusioni, ha l’onere di allegare che esistono COI (Country of Origin Informations) aggiornate e attendibili dimostrative dell’esistenza, nella regione di provenienza, di una situazione di violenza indiscriminata derivante da conflitto armato, di indicarne gli estremi e di riassumerne (o trascriverne) il contenuto, al fine di evidenziare che, se il giudice ne avesse tenuto conto, l’esito della lite sarebbe stato diverso, non potendo altrimenti la Corte apprezzare l’astratta rilevanza del vizio dedotto e, conseguentemente, valutare l’interesse all’impugnazione ex art. 100 c.p.c.; il requisito dell’interesse a ricorrere, quale condizione di ammissibilità dell’impugnazione, richiederebbe quindi al ricorrente l’onere di dimostrare il fondamento della sua richiesta, ingiustamente sacrificato dall’inadempimento del dovere di cooperazione istruttoria, in una prospettiva in cui non pare immediatamente evidente il confine fra la verifica delle condizioni di ammissibilità dell’impugnazione e il merito della domanda.

Le pronunce del secondo orientamento, nell’affermare l’onere di allegazione e trascrizione (o almeno di citazione e sintesi) delle COI pretermesse, sembrano riferirsi anche a fonti e documenti non prodotti – o non necessariamente prodotti nel giudizio di merito – e il cui esame verrebbe in rilievo per la prima volta nel giudizio di legittimità quale condizione di ammissibilità della censura.

9.- Da qui scaturisce l’esigenza di approfondire: (a) se è sufficiente denunciare la violazione del dovere di cooperazione istruttoria ed allegare in termini concreti il rischio sul quale il giudice ha omesso di assumere fonti informative e specificare nella censura se si tratti di totale omissione ovvero di assunzione di fonti non aggiornate o non pertinenti, oppure se è necessario indicare le fonti che convalidano la dichiarazione di esposizione a rischio ovvero anche produrre i relativi documenti (b) se i relativi documenti possano essere introdotti per la prima volta nel giudizio di legittimità, in deroga all’art. 372 c.p.c.; (c) se la parte possa limitarsi ad una mera allegazione “vestita” delle fonti informative alternative; (d) se, ancora, l’effettiva esistenza e il concreto contenuto delle predette fonti informative alternative rientrino o esulino dai controlli di competenza della Corte di cassazione.

9. – Non è forse fuor di luogo ipotizzare che la soluzione delle questioni proposte possa risentire anche del rito seguito e possa differenziarsi a seconda della possibilità o meno di appellare la decisione di primo grado nel merito, proponendo uno specifico motivo di gravame sul punto; nonchè ipotizzare che diversa soluzione potrebbe aversi a seconda che si deduca un rischio sul quale è necessario avere informazioni specifiche ed individualizzanti (riguardante ad es. piccoli gruppi) ovvero un rischio di carattere più generale (riguardante macro-gruppi) ovvero ancora il rischio diffuso di violenza indiscriminata da conflitto che riguarda indistintamente tutti i soggetti presenti in una determinata regione.

Per queste ragioni e considerando che già analoga questione è stata rimessa in pubblica udienza dalla sezione sesta (ordinanze del 9 marzo 2021), il ricorso deve essere rimesso alla pubblica udienza.

P.Q.M.

rimette il ricorso alla pubblica udienza della prima sezione civile.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio da remoto il 9 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 10 maggio 2021

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