Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12295 del 10/05/2021

Cassazione civile sez. trib., 10/05/2021, (ud. 02/02/2021, dep. 10/05/2021), n.12295

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TRIBUTARIA

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. DE MASI Oronzo – Presidente –

Dott. STALLA Giacomo Maria – rel. Consigliere –

Dott. RUSSO Rita – Consigliere –

Dott. D’ORIANO Milena – Consigliere –

Dott. VECCHIO Massimo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 21604-2018 proposto da:

TERMINAL CALATA ORLANDO SRL, elettivamente domiciliata in ROMA,

PIAZZA GIOVINE ITALIA, 7, presso lo studio dell’avvocato RICCARDO

CARNEVALI, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati

LUCIANO CANEPA e SARITA DE LUCA;

– ricorrente –

contro

REGIONE TOSCANA, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA BARBERINI

12, presso lo studio dell’avvocato MARCELLO CECCHETTI, rappresentata

e difesa dall’avvocato LUCIA BORA;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 464/2018 della COMM. TRIB. REG. TOSCANA,

depositata il 05/03/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

02/02/2021 dal Consigliere Dott. GIACOMO MARIA STALLA.

Fatto

RILEVATO

che:

p. 1. La Terminal Calata Orlando srl propone tre motivi di ricorso per la cassazione della sentenza n. 464/2/18 del 5.3.2018, con la quale la commissione tributaria regionale della Toscana, decidendo in sede di rinvio da Cass. ord. n. 6061/17 (che aveva escluso l’efficacia retroattiva dell’abolizione del tributo da parte della LR 77/2012, a seguito del D.Lgs. n. 68 del 2011), ha ritenuto legittimo l’avviso di accertamento ed irrogazione di sanzioni notificatole dalla Regione Toscana per il pagamento dell’imposta regionale sulle concessioni del demanio marittimo (L. statale n. 281 del 1970, L.R. nn. 2 del 1971 e n. 85 del 1995) per l’anno 2006. Ciò nella sua qualità di titolare di una concessione demaniale, rilasciatale dall’Autorità Portuale, su un’area situata presso la Calata Orlando del Porto di Livorno, da essa gestita quale terminal polifunzionale per la movimentazione ed il deposito di containers e merci varie.

La commissione tributaria regionale, in particolare, ha rilevato che:

– come già affermato dalla giurisprudenza di legittimità e di merito, l’applicazione dell’imposta regionale sui canoni di concessione per l’occupazione e l’uso del demanio marittimo non trovava ostacolo nel fatto che tali canoni venissero stabiliti dalla Regione, nè che la concessione fosse rilasciata non dallo Stato ma dall’Autorità Portuale;

– era in proposito dirimente, nel senso della imponibilità, la circostanza che la proprietà dell’area oggetto di concessione permanesse pacificamente in capo al demanio statale, indipendentemente dall’autorità cui competeva il rilascio della concessione;

– non sussistevano ragioni (“per rispondere allo specifico quesito con cui la Corte di legittimità ha rimesso a questo giudice di merito”) per diversificare le concessioni demaniali marittime in questione (affidate alle Regioni dal D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 105) rispetto ad altre concessioni regionali, del tutto analoghe, concernenti le attività turistiche e ricreative, trattandosi in ogni caso di provvedimenti rientranti nella potestà concessoria generale della Regione.

Resiste con controricorso la Regione Toscana.

La società ricorrente ha depositato memoria.

p. 2.1 Con il primo motivo di ricorso la società lamenta – ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5 – “omesso esame” circa un fatto decisivo per il giudizio, costituito dalla diversità e non omologabilità della presente concessione demaniale marittima per l’utilizzo di banchine ed aree portuali rispetto alle concessioni demaniali marittime rilasciate dall’Autorità Portuale per scopi turistici e ricreativi. Esame, quest’ultimo, imposto dalla Corte di Cassazione con la suddetta ordinanza di rinvio n. 6061/17, la quale aveva richiamato altre ordinanze di legittimità (nn. 21136, 21137 e 21138/16) aventi appunto a riferimento concessioni rilasciate a circoli nautici per scopi turistici e ricreativi. In particolare, mentre le concessioni per finalità turistiche e ricreative presentavano un canone determinato direttamente dalla legge (D.L. n. 400 del 1993, L. n. 296 del 2006), le concessioni per banchine e terminal portuali erano rilasciate solo alle imprese autorizzate (L. n. 84 del 1994, artt. 16 e 18) e presentavano un canone determinato attraverso tabelle e regolamenti d’uso discrezionalmente stabiliti dalla stessa autorità portuale ai sensi del D.L. n. 400 del 1993 cit., art. 7.

Con il secondo motivo di ricorso la società lamenta – ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4 – analoga doglianza, ma sotto il profilo della nullità della sentenza per sostanziale mancanza di motivazione in ordine ai criteri di diversificazione tra le concessioni ed i relativi canoni.

p. 2.2 Questi due motivi di ricorso, suscettibili di trattazione unitaria per la stretta connessione delle questioni giuridiche poste, sono infondati.

Nell’ordinanza n. 6061/17, questa Corte di Cassazione – esclusa l’efficacia retroattiva dell’eliminazione del tributo da parte della L.R. n. 77 del 2012 cit. – ha cassato la sentenza della Commissione Tributaria Regionale con rinvio, disponendo a tal fine che il giudice di appello valutasse “nell’ambito degli ulteriori accertamenti di fatto da espletare, se gli ulteriori principi affermati nelle succitate pronunce, in relazione a fattispecie aventi ad oggetto concessioni per finalità turistiche e ricreative, siano applicabili alla presente controversia, riguardante concessione demaniale marittima di aree portuali e banchine, quanto alle modalità di determinazione dell’imposta regionale sulle concessioni di detti beni per l’anno d’imposta (2006) di riferimento”.

Nella sentenza qui impugnata, il giudice di rinvio ha basato la propria decisione dando espressamente atto di quanto così disposto dalla citata ordinanza di legittimità e concludendo, sul punto, nel senso che “nè, infine (…) si ravvisano motivi per ritenere diverso il trattamento che, alla stregua della normativa sopra ricordata, debba farsi alle concessioni demaniali riguardanti l’esercizio di banchine ed attività portuali rispetto a quelle concessioni, assolutamente analoghe sotto il profilo materiale, concernenti le attività turistiche e ricreative”.

Questa affermazione si pone all’esito di un più ampio ragionamento di natura interpretativa, volto proprio ad evidenziare i presupposti di uniformità del trattamento tributario in questione, indipendentemente dai profili di asserita diversità esposti dalla società contribuente.

Non può pertanto dirsi che la commissione tributaria regionale – la quale trovava vincolo di diritto, ex art. 384 c.p.c., comma 2, soltanto nella esclusione dell’efficacia retroattiva della norma regionale abolitiva dell’imposta – abbia omesso l’esame dell’aspetto di lite concernente la omologabilità della concessione portuale in oggetto rispetto alle altre concessioni demaniali marittime parimenti rilasciate dall’autorità portuale.

Va del resto considerato che l’affermazione così resa dal giudice di appello discende da una determinata interpretazione della normativa di riferimento proprio sul presupposto che l’eventuale “diversità” tra le concessioni potesse, in realtà, eventualmente riscontrarsi solo sul piano della disciplina, e non anche su quello del loro diverso atteggiarsi “in fatto”.

E che così in effetti fosse, doveva desumersi dalle stesse argomentazioni difensive della società contribuente, la quale aveva sì evidenziato la differenziazione tra le concessioni portuali ma appunto, essa stessa, sulla base di una diversa disciplina giuridica (essenzialmente riconducibile alle modalità di autonoma determinazione del canone ed alle finalità organizzative e di sviluppo delle concessioni di banchina e terminal) e non “fattuale”, cioè nel senso di riconducibile al concreto atteggiarsi della specifica concessione 2006 in questione (le cui condizioni disciplinari ed economiche risultavano per la verità del tutto pacifiche in causa).

In altri termini, era la stessa società contribuente che – del tutto pacifica essendo la fattispecie concreta – ne chiedeva l’inquadramento in una diversa fattispecie astratta e relativa disciplina giuridica.

Sennonchè, da questo punto di vista la prima doglianza risulta finanche inammissibile proprio perchè riferita ad un ‘omesso esamè che, a tutto concedere, non avrebbe riguardato fatti materiali e storici, bensì una determinata interpretazione giuridica della regolamentazione di riferimento, con conseguente applicazione del costante indirizzo di legittimità secondo cui: “l’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 5, nell’attuale testo modificato dal D.Lgs. n. 40 del 2006, art. 2, riguarda un vizio specifico denunciabile per cassazione relativo all’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, da intendersi riferito a un preciso accadimento o una precisa circostanza in senso storico-naturalistico, come tale non ricomprendente questioni o argomentazioni, sicchè sono inammissibili le censure che, irritualmente, estendano il paradigma normativo a quest’ultimo profilo” (Cass. n. 22397/19 ord.; conf. 26305/18 ord. ed altre).

Le stesse considerazioni inducono a disattendere anche il secondo motivo di ricorso, posto che la commissione tributaria regionale ha reso congrua motivazione sul punto specifico, argomentando nel senso della uniformità concessoria, così come rinveniente dalla operata ricostruzione della disciplina di riferimento.

p. 3.1 Con il terzo motivo di ricorso si deduce – ex art. 360 c.p.c., n. 3 – violazione e falsa applicazione della L. n. 281 del 1970, art. 2, L.R. n. 2 del 1971, art. 1, L. n. 84 del 1994, artt. 6 e 18. Per avere la Commissione Tributaria Regionale affermato la legittimità della pretesa impositiva, nonostante che il tributo regionale fosse qui applicato su un canone di concessione fissato non dallo Stato (come previsto in via generale dall’art. 36 c.n.) nè dalla Regione in base a criteri generali e tassativamente specificati (come avveniva per i diversi canoni per attività turistico-ricreative), ma – in autonomia e per competenza, non dunque per delega – dalla stessa Autorità Portuale con fini particolari di organizzazione e promozione della struttura portuale. In assenza del carattere statuale e generale del canone concessorio, veniva meno il presupposto per l’applicazione del tributo regionale su di esso, indipendentemente dalla proprietà statale dell’area (mai messa in discussione).

Pur nell’ambito delle concessioni demaniali marittime affidate alla competenza dell’autorità portuale, infatti, alcuni canoni concessori dovevano essere fissati secondo criteri generali predeterminati con decreto ministeriale (concessioni ex art. 36 codice della navigazione, per attività turistico-ricreativa, traffico passeggeri, attività cantieristica e commerciale: D.M. n. 342 del 1998 e L. n. 296 del 2006, art. 1 comma, 251/256), mentre altri canoni concessori (appunto quelli per uso di banchina e terminal portuale) erano invece stabiliti autonomamente, e senza prefissazione di parametri generali, dalle autorità portuali (D.M. Marina Mercantile 1989, art. 10).

Questa diversità andava posta in relazione con il fatto che l’impresa terminalista doveva presentare determinati requisiti professionali e tecnico-organizzativi, così da garantire lo sviluppo della struttura e dei servizi portuali secondo determinate linee programmatiche, il cui scostamento poteva comportare la revoca della concessione stessa. Sicchè l’oggetto della concessione andava al di là della mera occupazione e potestà d’uso del bene pubblico.

p. 3.2 Il motivo è infondato.

In base alla L. n. 281 del 1970, art. 2: “1. L’imposta sulle concessioni statali si applica alle concessioni per l’occupazione e l’uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato siti nel territorio della Regione, ad eccezione delle concessioni per le grandi derivazioni di acque pubbliche. 2. Le Regioni determinano l’ammontare dell’imposta in misura non superiore al triplo del canone di concessione. 3. L’imposta è dovuta dal concessionario, contestualmente e con le medesime modalità del canone di concessione ed è riscossa, per conto delle Regioni, dagli uffici competenti alla riscossione del canone stesso”.

La L.R. n. 2 del 1971, art. 1, comma 1, introduceva in Toscana, conformemente a quanto così stabilito, “l’imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato, situati nell’ambito territoriale della Regione”.

Questa disposizione, comma 2, lett. c), commisurava l’imposta regionale “relativamente alle concessioni di beni del demanio marittimo, al 25 per cento (nel periodo di specie, 15 per cento, ndr) del canone statale di concessione e del canone assunto a base di calcolo degli indennizzi di cui al D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, art. 8 (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), convertito, con modificazioni, dalla L. 4 dicembre 1993, n. 494”.

La L.R. n. 77 del 2012, art. 11, ha eliminato il tributo nei seguenti termini: “Alla L.R. 30 dicembre 1971, n. 2, art. 1, comma 2, (Istituzione dei tributi propri della Regione), dopo le parole: “acque pubbliche.” sono inserite le seguenti: “L’imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato istituita ai sensi della L. n. 281 del 1970, art. 2, non si applica, a decorrere dal periodo d’imposta 2013, alle concessioni rilasciate dall’Autorità portuale di Piombino di cui al D.P.R. 20 marzo 1996 (Istituzione dell’autorità portuale nel porto di Piombino), art. 1 e dalle Autorità portuali di Livorno e Marina di Carrara di cui alla L. 28 gennaio 1994, n. 84, art. 6 (Riordino della legislazione in materia portuale).”.

Ciò premesso, la questione del rapporto intercorrente tra il tributo regionale sul canone concessorio e la natura della concessione incisa è già stata più volte affrontata – sul piano tanto soggettivo quanto oggettivo da questa corte di legittimità, la quale è sul punto pervenuta a conclusioni univoche e pienamente confacenti anche al caso di specie (concessione demaniale marittima di banchina e terminal portuale).

L’articolato indirizzo che ne è derivato, e che merita qui conferma ed applicazione, può così riassumersi:

l’eliminazione del tributo da parte della L.R. Toscana n. 77 del 2012 cit., art. 11, comma 1, non ha effetto retroattivo, ma opera (come del resto testualmente previsto) solo a decorrere dall’annualità 2013, risultando pertanto ininfluente ai fini della presente causa, in quanto relativa ad annualità pregressa nella quale l’imposta era ancora vigente (Cass. n. 6061/17 tra le stesse parti oggi in causa, per l’annualità 2006);

questa eliminazione costituisce il frutto di una scelta puramente discrezionale del legislatore regionale (consentitagli dall’ordinamento nazionale) nell’ambito della manovra di bilancio (legge finanziaria regionale per l’anno 2013) incidente su tributi propri, sicchè non può ad essa attribuirsi alcun significato o efficacia di “sostanziale riconoscimento dell’infondatezza della pretesa impositiva” riferita ad annualità pregresse (Cass. n. 6061/17 cit.); l’attribuzione alle Regioni, su delega da parte dello Stato, di funzioni in materia di rilascio delle concessioni e la devoluzione ad esse dei relativi canoni, non è di per sè idonea a far venire meno il presupposto dell’imposta in esame, individuato dal combinato disposto della L. n. 281 del 1970, art. 2 e L.R. n. 2 del 1971, art. 1, “nella titolarità di una concessione statale su un bene, per l’occupazione e l’uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato”, ciò perchè tale presupposto va individuato non nell’esistenza di una concessione rilasciata dallo Stato, bensì nel fatto oggettivo dell’occupazione e dell’uso assentiti dei beni demaniali o del patrimonio indisponibile, indipendentemente dall’Autorità cui competa per legge il rilascio della relativa concessione (così Cass. n. 11655/15, in tema di concessione per lo sfruttamento di risorse geotermiche D.Lgs. n. 112 del 1998, ex art. 34, comma 1, ma sulla base di un principio sistematico e di portata generale);

la conformità del tributo alla riserva (relativa) di legge ex art. 23 Cost. deve ritenersi assicurata dal fatto che gli elementi costitutivi del tributo in questione sono fissati per legge statale, nel senso che la L. n. 281 del 1970, art. 2, individua il presupposto impositivo (come appena descritto), i soggetti passivi d’imposta (concessionari di beni del demanio e del patrimonio indisponibile) e la base imponibile (costituita dallo stesso canone di concessione), ed in ambito regionale, la cit. L. n. 2 del 1971 (art. 1, comma 3) prevede che l’imposta sia appunto commisurata ad una prestabilita percentuale (aliquota) del canone di concessione statale; ebbene, per quanto specificamente concerne le concessioni demaniali marittime, la disciplina nazionale (D.L. n. 400 del 1993 conv. in L. n. 494 del 1993) detta altresì i criteri per la determinazione dei canoni (cioè della base imponibile), stabilendo per quanto qui rileva che (art. 7) “1. Gli enti portuali potranno adottare, per concessioni demaniali marittime rientranti nel proprio ambito territoriale, criteri diversi da quelli indicati nel presente decreto, che comunque non comportino l’applicazione di canoni inferiori rispetto a quelli che deriverebbero dall’applicazione del decreto stesso” (Cass. ord. nn. 21136 – 21137 – 21138/16 aventi riguardo a concessione di beni del demanio marittimo, da parte dell’Autorità Portuale, a favore di circoli nautici della Toscana);

vale, sul punto, quanto già osservato sia da Cass.SSUU n. 18262/04 circa il fatto che: “L’art. 23 Cost., contenente una riserva relativa di legge, vieta che le prestazioni personali o patrimoniali siano imposte direttamente da una fonte secondaria, ma non esclude che il precetto legislativo possa essere da detta fonte integrato, essendo anche ammissibile il rinvio a provvedimenti amministrativi diretti a determinare elementi o presupposti della prestazione, purchè risultino assicurate, mediante la previsione di adeguati parametri, le garanzie in grado di escludere un uso arbitrario della discrezionalità amministrativa”, sia dalla Corte Costituzionale (con giurisprudenza costante: sent. nn. 343/95, 150/03, 286/04) in ordine al fatto che la potestà di imposizione e riscossione del canone demaniale segua la titolarità dominicale del bene, e non quella delle funzioni legislative o amministrative di altri enti (quali le stesse Autorità Portuali) che si concretano nell’esercizio del potere concessorio, o autorizzatorio, circa l’utilizzazione del bene stesso. Orbene, questo indirizzo (più recentemente ribadito da Cass. n. 6714/20 cit.) contiene elementi univoci per disattendere la doglianza della società contribuente posto che, sul piano della soggettività impositiva, la natura regionale del tributo non confligge con la natura statuale della concessione, a sua volta derivante dal diritto dominicale esercitato dallo Stato sui beni del demanio marittimo concessi in uso dalla autorità portuale (il che integra, come detto, il presupposto dell’imposta); sul piano della determinazione obiettiva, poi, gli elementi costitutivi dell’imposizione discendono da criteri di legge, ferma restando la ricorribilità in sede giurisdizionale di quei canoni concessori che l’autorità portuale abbia in ipotesi fissato in violazione di tali criteri e, più in generale, dei parametri di proporzionalità e ragionevolezza.

La società contribuente assume che questi principi (elaborati con riguardo a diverse fattispecie) non varrebbero per la specificità delle concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto, ex art. 36 codice della navigazione, non già le attività turistico-ricreative, di traffico passeggeri, cantieristiche e commerciali, ma proprio l’uso di banchina e terminai.

Ciò perchè, da un lato, i canoni per queste ultime concessioni verrebbero stabiliti autonomamente dalle autorità portuali senza prefissazione di parametri generali desumibili dalla legge e perchè, dall’altro, essi risponderebbero a finalità del tutto peculiari, in quanto afferenti alla realizzazione di linee e programmi di sviluppo e promozione delle strutture portuali elaborate dalle stesse autorità portuali; tanto che le relative concessioni possono essere rilasciate solo a favore di società terminaliste che presentino determinati requisiti tecnico-professionali ed organizzativi, e sempre in vista di quella realizzazione (la cui mancanza può determinare la revoca stessa del titolo concessorio).

Questo argomentare non convince, dal momento che esso si basa su elementi e peculiarità che non sono in grado di incidere sull’assetto della materia così come sopra delineato. Si tratta infatti di argomenti che valorizzano, in asserita funzione discriminante, la particolare finalità delle concessioni in esame e le particolari modalità di autonoma determinazione dei canoni (peraltro, come visto, anch’esse radicate nella previsione di legge), senza però minimamente attingere o porre in discussione gli indicati fattori di legittimità del tributo, concernenti i – tutt’affatto diversi profili della fruizione del bene demaniale marittimo da parte del privato (quale presupposto d’imposta) e della previsione legale degli elementi costitutivi della imposizione. Come detto, si tratta di profili incentrati in maniera esaustiva sul godimento del bene pubblico, indipendentemente dall’autorità investita della potestà normativa o amministrativa in materia, così come dalla maggiore o minore autonomia (rispetto alla legge) nella determinazione dei canoni.

Sicchè non può fondatamente affermarsi che l’imposta non sia dovuta sol perchè afferente ad una concessione demaniale marittima asseritamente ‘diversà dalle altre, là dove tale diversità opererebbe su piani (sostanzialmente riconducibili, appunto, agli obiettivi della concessione ed ai criteri di determinazione dei canoni) del tutto estranei alla fattispecie impositiva.

E neppure potrebbe tralasciarsi di considerare come tali piani non siano, del resto, neppure in grado di snaturare e rendere avulse le concessioni in questione rispetto al regime generale loro proprio, non essendo in discussione che quelle finalità organizzative e promozionali della struttura portuale non siano comunque in grado di far venir meno la precipua e preminente finalizzazione concessoria all’uso ed all’occupazione del bene demaniale marittimo per lo svolgimento di attività imprenditoriale, assunta essa stessa dal legislatore ad indice di capacità contributiva ex art. 53 Cost..

Ricorre, anche in proposito, il costante orientamento di legittimità (tra le altre: Cass.n. 23067/19; 10674/19; 8536/19) riferito al regime giuridico di classamento catastale delle strutture portuali vigente anteriormente all’introduzione della L. n. 205 del 2017, art. 1, comma 578, secondo cui la funzione imprenditoriale e concorrenziale esercitata dalle società portuali terminaliste operanti in regime di concessione demaniale assume rilievo preminente ai fini del suddetto classamento e della correlativa imponibilità Ici delle aree, pur in presenza di un indubbio interesse pubblico allo svolgimento di tale funzione ed all’incremento e miglioramento dei servizi portuali connessi.

Il ricorso va dunque rigettato.

Le spese del giudizio vanno compensate in ragione dei già rilevati elementi di non univoca interpretazione della disciplina, nonchè del consolidarsi in corso di lite del su richiamato indirizzo giurisprudenziale.

PQM

La Corte:

rigetta il ricorso;

– compensa le spese;

v.to il D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. n. 228 del 2012;

dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della quinta sezione civile, tenutasi con modalità da remoto, il 2 febbraio 2021.

Depositato in Cancelleria il 10 maggio 2021