Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 12113 del 13/06/2016





Cassazione civile sez. I, 13/06/2016, (ud. 03/05/2016, dep. 13/06/2016), n.12113

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Presidente –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. NAZZICONE Loredana – rel. Consigliere –

Dott. DE MARZO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 3831-2015 proposto da:

C.S., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA M.LLO

PILSUDSKI 118, presso l’avvocato FABRIZIO PAOLETTI, che lo

rappresenta e difende unitamente agli avvocati GIROLAMO RUBINO,

GIROLAMO RIZZUTO, giusta procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

A.P., elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE LIEGI 58,

presso l’avvocato ROMANO CERQUETTI, rappresentato e difeso

dall’avvocato SANTI GIOACCHINO GERACI, giusta procura in calce al

controricorso;

REGIONE SICILIA, ASSEMBLEA REGIONALE SICILIANA, PRESIDENZA DELLA

REGIONE SICILIANA, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore,

domiciliate in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO, che le rappresenta e difende ope legis;

– controricorrenti –

contro

COMMISSIONE PER LA VERIFICA DEI POTERI;

– intimata –

avverso la sentenza n. 8/2015 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 08/01/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

03/05/2016 dal Consigliere Dott. LOREDANA NAZZICONE;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato PAOLETTI FABRIZIO che ha

chiesto l’accoglimento della richiesta di rinvio e si riporta;

udito, per il controricorrente A., l’Avvocato CERQUETTI

ROMANO, con delega orale, che non si oppone al rinvio; si riporta ed

insiste nel rigetto;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CAPASSO LUCIO, che ha concluso, ove pende ricorso in Cassazione

rinvio; rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il 28 giugno 2013 la Commissione verifica dei poteri dell’Assemblea regionale siciliana ha dichiarato C.S. decaduto dalla carica di deputato regionale della Sicilia, ai sensi dell’art. 8, comma 6, in relazione al D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235, art. 7, comma 1, lett. c), a decorrere dal 21 maggio 2013, data del passaggio in giudicato della sentenza della Corte d’appello di Palermo n. 1272/2012, che lo ha condannato per il reato di tentato abuso d’ufficio, commesso quale sindaco del Comune di Monreale.

Egli ha, pertanto, adito il Tribunale di Palermo, ai sensi degli artt. 702 bis c.p.c. e segg., chiedendo l’annullamento o la disapplicazione della declaratoria di decadenza, oltre che di una serie di atti connessi.

Con ordinanza del 15 novembre 2013 il Tribunale, dichiarate infondate le questioni di legittimità costituzionale, ha respinto il ricorso.

Con sentenza dell’8 gennaio 2015 la Corte d’appello di Palermo ha respinto l’impugnazione, confermando il giudizio di manifesta infondatezza di tutte le questioni di legittimità costituzionale sollevate.

Avverso questa decisione ha proposto ricorso per cassazione il soccombente, affidato a quattro motivi.

Hanno depositato controricorso la Regione Sicilia, in una con l’Assemblea regionale siciliana ed il Presidente della Regione, nonchè A.P., primo dei non eletti subentrato al soggetto decaduto, il quale ha altresì depositato la memoria di cui all’art. 378 c.p.c..

All’udienza pubblica del 15 ottobre 2015, la causa è stata rinviata a nuovo ruolo in attesa di decisione della Corte costituzionale fissata per l’udienza del 20 ottobre 2015 sul D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235, art. 11.

In data 26 aprile 2016 il ricorrente ha depositato istanza di rinvio della trattazione, per avere proposto ricorso avverso la decisione della Corte d’appello di Caltanissetta di reiezione dell’istanza di revisione avverso la decisione della Corte d’appello di Palermo n. 1272/2012.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – La natura e l’oggetto della controversia veicolata dal ricorso palesano l’assenza di interferenza con il giudizio penale di revisione, onde occorre procedere all’esame del ricorso nel merito.

Può essere richiamato, al riguardo, l’orientamento, espresso in altra fattispecie ma disvelante la medesima ratio, secondo cui il procedimento di cassazione, instaurato contro la pronuncia disciplinare del consiglio superiore della magistratura, non è soggetto a sospensione per il caso in cui sia chiesta la revisione del giudizio disciplinare, atteso che questa, ispirata all’istituto della revisione della condanna penale, non è equiparabile alla revocazione contemplata dagli artt. 395 c.p.p. e segg. (cfr. Cass. 16 novembre 1990, n. 11093).

2. – Il ricorrente si duole che la corte territoriale abbia ritenuto manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate, censurandone le argomentazioni e riproponendo le medesime questioni.

Col primo motivo, infatti, egli deduce l’illegittimità costituzionale del combinato disposto del D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235, artt. 7 e 8 per violazione degli artt. 75 e 76 Cost. e della Legge Delega 6 novembre 2012, n. 190, art. 1, comma 63, in eccesso di delega; l’eccesso di potere legislativo per violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità; nonchè un generale profilo di incostituzionalità dei predetti articoli per violazione dell’art. 51 Cost.. Sostiene che la portata delle nuove previsioni debba essere ponderata alla luce dei principi costituzionali in materia, costituendo l’elettorato passivo un diritto inviolabile ai sensi dell’art. 51 Cost., limitabile solo da interessi costituzionali altrettanto fondamentali; e che le norme in discorso contrasterebbero con l’art. 76 Cost., in quanto la disciplina previgente non prevedeva l’incandidabilità per le ipotesi di reato ex art. 323 c.p., ed il Governo non avrebbe potuto innovare, trattandosi di mero riordino in un testo unico, laddove, se si fosse inteso ampliare le ipotesi di incandidabilità, la legge delega avrebbe dovuto contenerne gli elementi essenziali; nè la ratio della legge delega, contrariamente a quanto opinato dal giudice d’appello, rileva per valutarne l’ampiezza, dovendosi dar peso solo alla sua lettera. Inoltre, tali norme contrastano con il principio di proporzionalità e ragionevolezza, comminando l’incandidabilità a vita per un reato di lievissima entità, come quello in esame.

Con il secondo motivo, lamenta la violazione dell’art. 3 Cost., per disparità di trattamento, e degli artt. 51 e 97 Cost., da parte del D.Lgs. n. 235 del 2012, artt. 7 e 8 in quanto anche con riguardo ai consiglieri regionali dovrebbe sussistere il limite minimo della condanna a due anni di reclusione per il reato di cui all’art. 323 c.p., come previsto espressamente per i parlamentari nazionali: posto che la ratio della disciplina per entrambe le categorie di elezioni è la medesima, che il limite della condanna a pena detentiva superiore a due anni è stato introdotto per garantire un bilanciamento degli interessi necessario anche in sede locale, che regioni e Stato sono del tutto assimilabili quanto a potestà legislativa e che l’argomento della maggiore permeabilità alle infiltrazioni in ambito locale per il più limitato suffragio necessario è infondato, occorrendo in entrambi i casi migliaia di voti per essere eletti; ove il diverso trattamento si reputi previsto pure dalla legge di delega, denuncia l’illegittimità costituzionale anche della L. n. 190 del 2012, art. 1, comma 64, per violazione dell’art. 3 Cost. e del principio di ragionevolezza.

Con il terzo motivo, deduce l’illegittimità costituzionale del D.Lgs. n. 235 del 2012, artt. 7, 8 e 16 in relazione agli artt. 2, 3, 25, 51 e 97 Cost. e art. 7 CEDU, per la violazione del principio di irretroattività della legge e di determinatezza della sanzione.

Sostiene che la corte d’appello ha errato nel ritenere non sanzionatoria la misura in questione, di diretta derivazione dalla sentenza penale di condanna e come risulta dalla giurisprudenza CEDU, mentre anche ove se ne ravvisi la natura civile o amministrativa il principio di irretroattività andrebbe applicato: ed esso risulta violato nella specie, posto che l’incandidabilità deriva da fatto accaduto e con riguardo ad elezioni svoltesi prima dell’entrata in vigore della legge; inoltre, si è violato così il principio del legittimo affidamento, individuabile nell’art. 3 Cost..

Con il quarto motivo, deduce l’illegittimità costituzionale del D.Lgs. n. 235 del 2012, artt. 1, 7 e 8 per violazione degli artt. 114 e 117 Cost., nonchè del Titolo 1^, sez. 1 e 2, e del Titolo 2^, sez. 1 e 2, dello Statuto siciliano, posto che l’Assemblea regionale è stata equiparata, laddove si è pretermesso il limite della condanna ad almeno due anni di pena detentiva, non al Parlamento nazionale, ma agli enti locali, laddove la prima è corpo politico avente attribuzioni legislative e d’indirizzo, non organo amministrativo.

2. – In sintesi, le doglianze di legittimità costituzionale si appuntano sulle disposizioni menzionate di cui al D.Lgs. n. 235 del 2012, che disciplinano l’incandidabilità alle cariche elettive regionali, le quali violerebbero i limiti della delega al Governo per l’esercizio della funzione legislativa (art. 76 Cost.), il diritto all’elettorato passivo (artt. 2 e 51 Cost.), il principio di uguaglianza ed i generali principi di ragionevolezza e proporzionalità nell’esercizio della discrezionalità legislativa (art. 3 Cost.) e buon andamento della p.a. (art. 97 Cost.), i poteri delle regioni (artt. 114 e 117 Cost.), nonchè il divieto di retroattività delle leggi (art. 25 Cost. e art. 7 CEDU), là dove –

nel riferire l’incandidabilità al delitto di cui all’art. 323 c.p., nel trattare più rigidamente tali cause ostative rispetto a quelle previste per le cariche elettive nazionali e nel sancire l’incandidabilità con riguardo a fatti anteriori all’entrata in vigore del decreto legislativo – innovano rispetto al passato, introducono un trattamento diseguale di situazioni eguali ed applicano retroattivamente un trattamento sanzionatorio penale.

Reputa il Collegio che siano manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli sospettati, sotto tutti i profili sollevati.

3. – Quanto al primo motivo, il D.Lgs. n. 235 del 2012, artt. 7 e 8 non confliggono con l’art. 76 Cost., per eccesso di delega (dovendosi ritenere inconferente il richiamo all’art. 75 Cost.).

3.1. – In primo luogo, la Legge Delega n. 190 del 2012, art. 1, comma 64, lett. i), demandava di “individuare” le ipotesi di incandidabilità alle elezioni regionali derivanti da sentenza definitiva di condanna, in tal modo sottintendendo un’ampia discrezionalità per il legislatore delegato, nella logica di una stretta correlazione tra criminalità organizzata e cattiva amministrazione.

La disciplina, pertanto, risulta riconducibile ai principi o criteri direttivi enunciati nella legge di delega.

Secondo gli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in tema di rapporti tra disciplina delegante, di competenza del parlamento, e disciplina delegata, affidata alle scelte del governo, il giudice delle leggi ha, invero, più volte puntualizzato che i vincoli derivanti dall’art. 76 Cost., per l’esercizio della funzione legislativa da parte del governo, non inibiscano a quest’ultimo l’emanazione di norme che rappresentino un coerente sviluppo o un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, dovendosi escludere che la funzione del legislatore delegato sia limitata ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal primo: “ove così non fosse, del resto, al legislatore delegato verrebbe riservata una funzione di rango quasi regolamentare, priva di autonomia precettiva, in aperto contrasto con il carattere, pur sempre primario, del provvedimento legislativo delegato” (tra le tante pronunce, più di recente, Corte cost. 5 giugno 2015, n. 98; 6 ottobre 2014, n. 229; 24 luglio 2013, n. 237).

La delega legislativa non esclude dunque qualsiasi discrezionalità del legislatore delegato: sicchè la valutazione dell’eccesso, o del difetto, nell’esercizio della delega, va compiuta in rapporto alla ratio della delega medesima, onde stabilire se la norma delegata sia coerente o compatibile con quella delegante.

L’ampiezza dei poteri conferiti nella specie al legislatore delegato si trae, pertanto, dalla lettera e dalla predetta ratio della Legge di Delega.

3.2. – Inoltre, non coglie nel segno l’assunto secondo cui la disciplina anteriore al 2012 non contemplava l’art. 323 c.p., tra i reati da cui potesse derivare l’incandidabilità alle cariche pubbliche.

Al contrario, come questa Corte (cfr. Cass. 26 novembre 1998, n. 12014) ha avuto modo di rilevare, già la L. 19 marzo 1990, n. 55, della Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso, art. 15 come modificato dalla L. 18 gennaio 1992, n. 16, art. 1 e successivamente dalla L. 12 gennaio 1994, n. 30, alla lett. c) prevedeva una speciale ipotesi di incandidabilità per coloro che fossero stati condannati con sentenza definitiva (o con sentenza di primo grado confermata in appello, norma sul punto dichiarata incostituzionale da Corte Cost. 6 maggio 1996, n. 141) per un delitto commesso “con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio diversi da quelli indicati alla lett. b)”: ipotesi che riguardava, dunque, anche il delitto dell’art. 323 c.p. (che non era compreso tra quelli nominatim menzionati nella precedente lettera, i quali potevano produrre, nell’impianto del 1992, lo stesso effetto sulla candidatura anche a seguito di mera condanna non definitiva).

E lo stesso art. 15 prevedeva, poi, al comma 4 quinquies, che chi ricopriva una delle predette cariche decadesse di diritto sin dalla data del passaggio in giudicato della sentenza di condanna.

Nè potrebbe sostenersi che l’incandidabilità per il reato di abuso d’ufficio fosse insussistente in ragione delle rielaborazioni conosciute da tale reato negli anni.

La fattispecie dell’attuale art. 323 c.p. è frutto delle riformulazioni operate negli anni 1990 e 1997.

La L. 26 aprile 1990, n. 86, recante modificazioni in tema di delitti dei pubblici ufficiali contro la p.a., ha sostituito il testo originario dell’art. 323 c.p. (abuso di ufficio in casi non preveduti specificamente dalla legge) con il nuovo testo dell’art. 323 (abuso di ufficio), mentre ha abrogato l’art. 324 c.p. (interesse privato in atti di ufficio; il quale si distingueva dall’abuso innominato per il fatto che lo sfruttamento dell’ufficio era in funzione di un tornaconto personale nell’art. 324 c.p., ed era invece finalizzato al vantaggio o al danno del terzo nell’art. 323 c.p.).

Al riguardo, questa Corte ha ritenuto che i fatti puniti anteriormente lo sono anche in base al nuovo testo, se gli elementi costitutivi del reato ivi descritto siano contenuti, in forma esplicita od implicita, nelle norme abrogate, e che la modifica legislativa non ha comportato l’abolizione generalizzata delle anteriori fattispecie, ma la successione ad esse di una norma incriminatrice che ha escluso la rilevanza penale di alcune ipotesi, già punite come reato, conservando tale rilevanza rispetto ad altre ed anche ampliando, sotto taluni aspetti, le previgenti previsioni incriminatrici (cfr., fra le altre, Cass. pen. 27 febbraio 1993, Salvo; Cass. pen. 27 luglio 1990, Monaco; Cass. pen. 20 giugno 1990, Monaco; Cass. pen. 31 maggio 1990, Sbarra; Cass. pen. 24 maggio 1990, Basile).

In seguito, la nuova formulazione dell’art. 323 c.p., ad opera della L. 16 luglio 1997, n. 234 ha inteso realizzare una maggiore tipizzazione della condotta del pubblico ufficiale, richiedendo che questi abbia agito intenzionalmente in violazione di leggi o di regolamenti, configurando un reato di evento (il vantaggio patrimoniale per sè o per altri ovvero un danno ingiusto per altri) e contemplando la sussistenza del carattere patrimoniale del vantaggio ingiusto (mentre tale carattere, prima della novella, valeva solo a contraddistinguere l’ipotesi più grave di cui all’art. 323 c.p. previgente, comma 2).

Ma tutto ciò non muta, anzi rinforza, la precedente conclusione, secondo cui già prima della Legge Delega n. 190 del 2012 l’ordinamento conosceva il reato di abuso d’ufficio come ragione di incandidabilità.

4. Nemmeno è fondata la questione di costituzionalità alla stregua dei parametri dell’art. 51 Cost., comma 1 e art. 3 Cost..

4.1. – L’art. 51 Cost., comma 1 attribuisce a tutti i cittadini il diritto di accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, “secondo i requisiti stabiliti dalla legge”.

Si afferma che i diritti politici sono funzionali e relativi, in quanto il titolare, con il suo esercizio, soddisfa anche finalità di rilevanza costituzionale, incidendo i medesimi direttamente sull’organizzazione statale ed amministrativa.

In tal modo, la dottrina spiega la possibilità riconosciuta al legislatore artt. 48 e 51 Cost., rispettivamente per l’elettorato attivo e passivo – di individuare gli interessi nel rispetto dei quali i diritti devono essere esercitati, nonchè i requisiti (o limiti) del loro esercizio.

L’art. 48 Cost. pone la dignità morale tra i requisiti che costituiscono il presupposto per l’esercizio dei diritti politici, laddove prevede che il diritto di voto possa essere limitato per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge. Si reputa pertanto ammissibile prevedere il medesimo limite anche ai sensi dell’art. 51 Cost., ove pure esso non è stato espressamente menzionato, posto che sarebbe non razionale ritenere che la Costituzione abbia inteso circoscrivere il requisito della non-indegnità morale al solo elettorato attivo e non, specularmente, a estenderlo all’elettorato passivo, ossia proprio a coloro che, una volta eletti, sono deputati a svolgere le pubbliche funzioni.

Ecco la ragione per cui il requisito si atteggia in senso negativo:

vi sono casi in cui il soggetto non è candidabile o non può mantenere la carica assunta, da cui dunque decade.

Secondo il giudice delle leggi, chiamato a pronunciarsi su legge elettorale, “(i)n ambiti connotati da un’ampia discrezionalità legislativa”, si impone di “verificare che il bilanciamento degli interessi costituzionalmente rilevanti non sia stato realizzato con modalità tali da determinare il sacrificio o la compressione di uno di essi in misura eccessiva e pertanto incompatibile con il dettato costituzionale. Tale giudizio deve svolgersi “attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalità rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità che intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti” Il test di proporzionalità utilizzato da questa corte come da molte delle giurisdizioni costituzionali europee, spesso insieme con quello di ragionevolezza,… richiede di valutare se la norma oggetto di scrutinio, con la misura e le modalità di applicazione stabilite, sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente perseguiti, in quanto, tra più misure appropriate, prescriva quella meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi” (Corte Cost. 13 gennaio 2014, n. 1).

Ineleggibilità, incompatibilità e incandidabilità costituiscono limitazioni al diritto di accesso e mantenimento delle cariche elettive e sono istituti riconducibili alla volontà di tutelare valori fondamentali, quali la libera formazione della volontà dell’elettore, il libero esercizio del mandato elettorale, l’efficiente espletamento della carica, il prestigio delle cariche elettive, la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la imparzialità, la trasparenza ed il buon andamento della p.a.:

interessi i quali vantano un indubbio rilievo costituzionale.

Pur nelle loro differenze – sia tra le “cause di ineleggibilità rispetto a quelle di incompatibilità (le prime tradizionalmente intese a limitare lo ius ad officium, onde evitare lo strumentale insorgere di fenomeni di captatio benevolentiae e di metus publicae potestatis; le altre incidenti sullo ius in officio, per scongiurare l’insorgere di conflitti di interessi” (Corte Cost. 5 giugno 2013, n. 120; 17 luglio 2007, n. 288; 3 marzo 1988, n. 235), sia rispetto alla incandidabilità si tratta di situazioni incidenti sull’accesso al munus pubblico.

Dal punto di vista del diritto all’elettorato passivo, costituente diritto politico fondamentale, i limiti al medesimo si ancorano dunque all’art. 51 cost.: il giudice delle leggi ha precisato che “le restrizioni del contenuto di un diritto inviolabile sono ammissibili solo nei limiti indispensabili alla tutela di altri interessi di rango costituzionale, e ciò in base alla regola della necessarietà e della ragionevole proporzionalità di tale limitazione” (Corte Cost. 6 maggio 1996, n. 141; e cfr. ancora, per il necessario rispetto del principio di eguaglianza-ragionevolezza, Corte Cost. 5 giugno 2013, n. 120; 6 novembre 2001, n. 350; 31 ottobre 2000, n. 450). Il difetto di un requisito essenziale per la capacità elettorale permette, ai sensi del medesimo art. 51 Cost., di porvi limitazioni.

L’istituto dell’incandidabilità palesa tale fondamento normativo, attenendo a uno status di inidoneità funzionale assoluta (cfr. Cass. 24 febbraio 2005, n. 3904).

E’ prevista, in definitiva, la possibilità per il legislatore di porre limiti al diritto di elettorato passivo, nel perseguimento di rilevanti interessi; e, perchè la legge limitativa sia legittima, occorre che rispetti il principio generale della ragionevolezza e razionalità, che si suole ricondurre all’art. 3 Cost..

4.2. – Ciò è quanto si verifica, nel caso di specie.

Il sistema dei limiti alla candidabilità è risalente in ambito locale (cfr. della L. 19 marzo 1990, n. 55, il citato art. 15 e successive modificazioni) ed ha conosciuto negli anni una copiosa giurisprudenza costituzionale.

Esso riguarda, sin dal suo esordio, reati ritenuti sintomatici del difetto delle qualità di onorabilità e non indegnità morale, che l’art. 54 Cost., comma 2, esige da tutti i titolari di funzioni pubbliche.

La Convenzione Onu del 2003, ratificata dall’Italia con L. 3 agosto 2009, n. 116, richiamava anch’essa l’esigenza di prevenzione di simili situazioni.

Più di recente, il legislatore è intervenuto sulla materia, a fronte a una grave situazione di illegalità nella pubblica amministrazione, con l’intento di arginare la corruzione e la criminalità organizzata e del profitto, per alleviare la crisi economica, favorire una maggiore efficienza nella legalità e superare il degrado della vita civile. Dopo il complessivo riassetto della pubblica amministrazione, si è invero imposta l’esigenza di una misura che, al di là delle sanzioni penali, fosse idonea ancor meglio a prevenire l’offesa ai beni giuridici offesi da quei reati.

Significativa, per l’individuazione della ratio delle discipline normative, è già la loro intitolazione: Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione (Legge Delega 6 novembre 2012, n. 190); Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale (L. 19 marzo 1990, n. 55 e D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235).

Il D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 (come la L. n. 55 del 1990 nel testo modificato dalla L. n. 16 del 1992), ha operato, pertanto, un bilanciamento non irragionevole tra il diritto all’elettorato passivo ed i primari interessi pubblici, collegando l’incandidabilità e la decadenza al difetto del requisito della non indegnità morale del soggetto, desunto dalla assenza di condanne irrevocabili per determinati reati.

Il giudice delle leggi ha già affermato che non appare affatto irragionevole che la legge abbia attribuito all’elemento della condanna irrevocabile per determinati reati una rilevanza particolarmente intensa, in quanto capace di integrare il giudizio di indegnità morale del soggetto, attese le tipologie di reato caratterizzate da speciale disvalore, al fine primario di allontanare allo svolgimento del rilevante munus pubblico i soggetti la cui radicale inidoneità sia conclamata da irrevocabili pronunzie di giustizia: ciò in quanto rientra nei poteri del legislatore in tal modo bilanciare il diritto all’elettorato passivo, al fine del miglior perseguimento delle richiamate finalità di rilievo costituzionale, connesse ai valori dell’imparzialità, del buon andamento dell’amministrazione e del prestigio delle cariche elettive (Corte Cost., 31 marzo 1994, n. 118; e v. Cons. Stato 6 febbraio 2013, n. 695).

In conclusione, il legislatore ha ragionevolmente esercitato la discrezionalità riconosciutagli dall’art. 51 Cost., ossia il potere di fissare i requisiti in base ai quali i cittadini possono accedere alle cariche elettive in condizioni di uguaglianza: posto che sono state selezionate le ipotesi di reato e si è richiesta la sentenza definitiva, dunque si sono prefissati parametri quantitativi e qualitativi coerenti ed idonei a lumeggiare le fattispecie.

4.3. – L’art. 97 Cost., è stato, dal suo canto, richiamato non a proposito, come ha chiarito il giudice delle leggi: posto che “il diritto di elettorato passivo è sì uno dei fondamenti delle istituzioni democratiche, ma non in virtù dell’art. 97 Cost., comma 2: anzi, il principio sancito da tale disposizione a tutela del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione può essere invocato piuttosto… a sostegno della legittimità di una norma che prevede la sospensione dalla carica di pubblico amministratore di chi abbia subito una condanna per un reato contro la pubblica amministrazione” (Corte cost. 19 novembre 2015, n. 236).

5. – Quanto all’ulteriore violazione dell’art. 3 Cost., denunziata sotto il profilo della disparità di trattamento degli eletti al consiglio regionale rispetto ai parlamentari nazionali e fondata sul fatto che per i secondi il D.Lgs. n. 235 del 2012, art. 1, prevede, per quanto qui interessa, per il reato di abuso d’ufficio una soglia di anni due di reclusione, al di sotto della quale non consegue l’incandidabilità, mentre per i primi non è prevista nessuna soglia, basti ricordare che l’art. 3 Cost., comma 2, impone trattamenti differenziati per situazioni distinte: ciò che si verifica nella specie, posto che non sono affatto assimilabili le situazioni disciplinate.

Va tenuto conto, invero, della oggettiva diversità delle elezioni e delle cariche in questione (cfr. pure cons. Stato sentenza n. 695/2013): la scelta legislativa, oltre che in sè ragionevole, è razionale quanto alla differenziazione tra cariche elettive regionali e cariche elettive nazionali, trattandosi di una diversa graduazione di presupposti comuni alle diverse fattispecie.

Inoltre, come afferma una consolidata giurisprudenza costituzionale, “non appare configurabile, sotto il profilo della disparità di trattamento, un raffronto tra la posizione dei titolari di cariche elettive nelle regioni e negli enti locali e quella dei membri del parlamento e del governo, essendo evidente il diverso livello istituzionale e funzionale degli organi costituzionali ora citati” (Corte Cost. 29 ottobre 1992, n. 407): ne consegue che è conforme a ragionevolezza una diversa disciplina dei limiti all’elettorato passivo rispettivamente stabilita per le assemblee rappresentative nazionali e per quelle di Regioni ed enti locali.

Infatti, “il legislatore con la disciplina in esame ha inteso essenzialmente contrastare il fenomeno dell’infiltrazione della criminalità organizzata nel tessuto istituzionale locale e, in generale, perseguire l’esclusione dalle amministrazioni locali di coloro che per gravi motivi non possono ritenersi degni della fiducia popolare. La scelta di intervenire a livello degli enti locali si fonda, come si legge più volte nei lavori preparatori, su dati di esperienza oggettivi, i quali dimostrano che i fenomeni che si intendono arginare trovano in tale ambito le loro principali manifestazioni: tale scelta, pertanto, non può certamente ritenersi viziata da irragionevolezza” (così ancora la citata Corte Cost. 29 ottobre 1992, n. 407).

E tali considerazioni possono essere senz’altro estese all’assemblea regionale siciliana, che rappresenta del pari, pur con talune proprie competenze, una realtà locale.

6. – Occorre ora esaminare la questione se la causa in esame presenti caratteri di afflittività tali da ricondurla (quale sanzione penale o amministrativa) al cd. diritto punitivo, al fine di ritenere violato il principio di irretroattività.

Nella specie, la sentenza penale è stata pronunciata il 19 marzo 2012 ed è divenuta definitiva il 21 maggio 2013, successivamente al giorno 5 gennaio 2013, data di entrata in vigore del D.Lgs. n. 235 del 2012 e per fatti commessi anteriormente a tale data.

Orbene, reputa il Collegio che la questione sia manifestamente infondata, non sussistendo la denunziata incostituzionalità, poichè si è in presenza dell’ordinaria operatività immediata di una legge e non di retroattività in senso tecnico con effetti ex tunc. L’art. 25 Cost., comma 2 pone il divieto di retroattività in materia penale: esso concerne le nuove figure di reato o loro caratteristiche, le pene principali, accessorie e gli effetti penali della condanna; il fondamento del precetto essendo che il soggetto ex ante possa conoscere se un’azione possa condurre alla sua penale responsabilità.

Nulla di tutto ciò quanto alla declaratoria di incandidabilità, che non è sanzione penale, ma mero atto ricognitivo di situazione derivata da sentenza di condanna, quale fatto storico processuale che segnala l’indegnità morale: onde la disparità di trattamento si verificherebbe, al contrario, ove si dovesse distinguere a seconda del momento in cui la sentenza definitiva sia pronunciata.

In tal senso è l’inquadramento della incandidabilità, già operato dal giudice delle leggi (Corte Cost. 19 novembre 2015, n. 236; e v.

già Corte Cost. 31 marzo 1998, n. 114, con riguardo all’analoga fattispecie delle cause di incandidabilità previste, in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali, dalla L. 18 gennaio 1992, n. 16; 24 giugno 1993, n. 288; 29 ottobre 1992, n. 407;

v. pure Corte Cost. 15 febbraio 2002, n. 25 e 15 maggio 2001, n. 132), dalla massima magistratura amministrativa (Cons. Stato 6 febbraio 2013, n. 695; 29 ottobre 2013, n. 5222) e da questa stessa S.C. (Cass. 27 settembre 2012, n. 16493; 27 maggio 2008, n. 13831;

ord. 6 aprile 2005, n. 321; 26 novembre 1998, n. 12014; 8 novembre 1994, n. 9263), secondo cui tale istituto non costituisce una sanzione, nè penale e nè amministrativa, o un effetto penale della condanna, ma conseguenza del venir meno di un requisito soggettivo per l’accesso alle cariche considerate o per il loro mantenimento.

Pronunciando sulla L. n. 55 del 1990, il citato art. 15, la Corte Costituzionale, in primo luogo, ha invero avuto modo di rilevare in più occasioni come le misure ivi previste – ossia l’incandidabilità alle cariche elettive e la decadenza di diritto dalle medesime a seguito di condanna definitiva per determinati reati (che viene qui specificamente in rilievo), nonchè la sospensione automatica in caso di condanna non definitiva – siano dirette “ad assicurare la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche allo scopo di fronteggiare una situazione di grave emergenza nazionale coinvolgente gli interessi dell’intera collettività” (sentenze n. 352 del 2008 e n. 288 del 1993). L’obiettivo perseguito è segnatamente la “prevenzione della delinquenza mafiosa o di altre gravi forme di pericolosità sociale fornite di alta capacità di inquinamento degli apparati pubblici” (sentenza n. 25 del 2002), evitando la loro infiltrazione nel tessuto istituzionale locale (sentenze n. 352 del 2008; n. 288 del 1993 e n. 407 del 1992).

E, come ricorda la recente Corte Cost. 19 novembre 2015, n. 236 – nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale del D.Lgs. n. 235 del 2012, art. 11, comma 1, lett. a), sollevata in riferimento agli art. 2, 4, 51 e 97 Cost. – “non appare, invero, affatto irragionevole che questa operi con effetto immediato anche in danno di chi sia stato legittimamente eletto prima della sua entrata in vigore: costituisce, infatti, frutto di una scelta discrezionale del legislatore certamente non irrazionale l’aver attribuito all’elemento della condanna irrevocabile per determinati gravi delitti una rilevanza così intensa, sul piano del giudizio di indegnità morale del soggetto, da esigere, al fine del miglior perseguimento delle richiamate finalità di rilievo costituzionale della legge in esame, l’incidenza negativa della disciplina medesima anche sul mantenimento delle cariche elettive in corso al momento della sua entrata in vigore”.

Sul tema, anche questa Corte ha avuto già modo di chiarire che la causa di incandidabilita (e di decadenza) è giustificata da un giudizio di indegnità morale a ricoprire le cariche elettive indicate dalla legge, da parte di soggetti colpiti da alcune condanne penali irrevocabili; sicchè, essa si configura come un “requisito negativo” ai fini della capacità di partecipare alla competizione elettorale e di mantenere la carica e sussiste anche in presenza di condanne per fatti anteriori all’entrata in vigore della legge, atteso che, non avendo la suddetta causa di incandidabilità natura sanzionatoria, sono inapplicabili l’art. 25 Cost., comma 2, e della L. 24 novembre 1981, n. 689, l’art. 1, comma 1 (cfr. Cass. 8 novembre 1994, n. 9263, nonchè es. da Cass. 26 novembre 1998, n. 12014, che, occupandosi del diverso caso della incompatibilità, ne evidenziava i caratteri rispetto, appunto, a quelli della incandidabilità). Il D.Lgs. 31 dicembre 2012, n. 235 considera la condanna penale irrevocabile quale mero presupposto oggettivo e “requisito negativo” ai fini della capacità di partecipare alla competizione elettorale e di mantenere la carica. Dunque, l’effetto di ostacolo all’esercizio del diritto di elettorato passivo non ha la natura afflittiva propria di un trattamento sanzionatorio penale o amministrativo. Ne deriva che la disciplina in esame non rientra nell’ambito di applicazione del principio di irretroattività delle norme afflittive: fondamento del giudizio di disvalore della disciplina è il fatto storico della condanna passata in giudicato, onde l’effetto deriva, in modo non retroattivo, dalle sentenze divenute irrevocabili dopo il 5 gennaio 2013, data di entrata in vigore della disciplina. Nè rileva parlare di “effetto comunque afflittivo” conseguito di diritto a condanna pronunciata per un reato consumato in data antecedente a quella dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 235 del 2012, perchè l’art. 25 Cost. e art. 7 CEDU (quest’ultimo per il tramite dell’art. 117 Cost.) hanno riguardo non ad una misura genericamente tale, ma a norma sanzionatoria. Se poi dalla norma derivi in fatto anche una conseguenza non vantaggiosa per chi ne è coinvolto costituisce un effetto indiretto, che non rappresenta la natura della disposizione. Pertanto, la normativa in commento non ha natura sanzionatoria afflittiva, neppure in senso lato, onde è inconferente il riferimento all’asserita retroattività delle disposizioni ed alla connessa questione di costituzionalità per violazione dell’art. 25 Cost. e dell’art. 7 CEDU. 7. – L’argomento, pure sviluppato dal ricorrente, relativo al c.d. principio dell’affidamento – secondo cui il cittadino può pretendere che la nuova norma non travolga situazioni che si sono via via legittimate come posizione giuridica consolidata – non ha pregio, per quanto esposto: se, invero, al legislatore è consentito bilanciare l’elettorato passivo con altri interessi primari, sarebbe oltremodo illogico lasciare nella carica un soggetto, pur dopo l’entrata in vigore della legge che sancisca la condanna definitiva per reati determinati: inidoneità a ricoprire la carica necessariamente significa anche a conservarla. 8. – Le spese seguono la soccombenza. Essendo il processo esente dal versamento del contributo, non sussistono i presupposti di applicazione del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore del controricorrente, liquidate in Euro 10.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfetarie ed agli accessori, come per legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 3 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 13 giugno 2016

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