Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11994 del 10/06/2016

Cassazione civile sez. I, 10/06/2016, (ud. 10/05/2016, dep. 10/06/2016), n.11994

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 23387-2014 proposto da:

– SOSTITUTO PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI

CATANZARO;

– MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

– ricorrente + ricorrente successivo –

contro

R.S., PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE SUPREMA DI

CASSAZIONE;

– intimati –

Nonchè da:

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

contro

R.S., PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE SUPREMA DI

CASSAZIONE, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI

CATANZARO;

– intimati –

avverso la sentenza n. 103/2014 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO,

depositata il 28/07/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/05/2016 dal Consigliere Dott. ANTONIO VALITUTTI;

udito, per il ricorrente successivo, l’Avvocato dello Stato TITO

VARRONE che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

DEL CORE Sergio, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso.

Fatto

RITENUTO IN FATTO

1. Con D.P.R. 13 agosto 2010, veniva sciolto il Consiglio Comunale Comune di (OMISSIS), con affidamento della gestione dell’ente ad una commissione straordinaria, in ragione della sussistenza di “forme di ingerenza della criminalità organizzata”, con conseguente compromissione del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione comunale. In data 12 ottobre 2010, il Ministro dell’Interno chiedeva, di conseguenza, che ai sensi del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143- il Tribunale di Vibo Valentia dichiarasse l’incandidabilità del sindaco R.S. e degli assessori Z.G.M., S.U. e S.M. G., responsabili delle condotte che avevano dato luogo allo scioglimento del Consiglio Comunale. Il Tribunale adito, con decreto n. 618/2012 del 12 luglio 2012, dichiarava l’incandidabilità degli amministratori suindicati.

2. Con ricorso del 23 luglio 2012, R.S. proponeva reclamo avverso il predetto decreto dinanzi alla Corte di Appello di Catanzaro la quale – rilevato che nel Comune di (OMISSIS) si erano tenute, per due volte, elezioni amministrative, alle quali non aveva partecipato il R. e che, pertanto, poteva ricorrere un’ipotesi di improcedibilità, rilevabile d’ufficio, del ricorso del ministro dell’Interno – con ordinanza interlocutoria del 26 novembre 2013, rimetteva la causa sul ruolo, al fine di instaurare un contraddittorio tra le parti in ordine a tale questione. Quindi, con sentenza n. 103/2014, depositata il 28 luglio 2014, accoglieva il reclamo del R., dichiarando improcedibile la domanda proposta dal Ministero dell’Interno del D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 143.

3. Avverso tale pronuncia ricorrono per cassazione il Ministero dell’Interno e la Procura Generale presso la Corte di Appello di Catanzaro nei confronti di R.S., affidato ad un solo motivo, illustrato, dal Ministero dell’Interno, con memoria ex art. 378 c.p.c..

4. L’intimato non ha svolto attività difensiva.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. In via pregiudiziale, avendo proposto ricorso per cassazione ex art. 111 Cost. sia il Ministero dell’Interno che la Procura Generale della Repubblica presso la Corte Suprema di Cassazione, occorre stabilire quale sia il soggetto legittimato a ricorrere avverso la decisione emessa, nel caso di specie, dalla Corte di Appello di Catanzaro, e se il ricorso proposto dal soggetto legittimato sia da considerarsi, o meno, tempestivo.

1.1. La questione ha, difatti, formato oggetto di una recente decisione di questa Corte che ha ritenuto applicabile, alla fattispecie in esame, sia in punto legittimazione che in relazione ai termini del procedimento, il D.Lgs. 1 settembre 2011, n. 150, art. 22 in materia di “riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi della L. 18 giugno 2009, n. 69, art. 54″. Il comma 10 di tale disposizione recita:” Contro la decisione della corte di appello la parte soccombente e il procuratore generale presso la corte di appello possono proporre ricorso per cassazione entro trenta giorni dalla sua comunicazione”; ed il successivo comma 11 stabilisce: ” Il presidente della corte di cassazione, con decreto steso in calce al ricorso medesimo, fissa l’udienza di discussione.

Tutti i termini del procedimento sono ridotti della metà”.

Ebbene, muovendo dal presupposto che la norma succitata trovi applicazione a tutte le controversie elettorali, ivi compresa quella, ricorrente nella specie, riguardante l’incandidabilità degli amministratori pubblici di un comune il cui consiglio era stato sciolto per l’esistenza di ingerenze della criminalità organizzata (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 143la menzionata decisione ha ritenuto che il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, comma 10, attribuisca al Procuratore Generale presso la corte di appello, benchè privo del potere di azione in materia, il potere di impugnazione della decisione della medesima Corte, ancorchè non sia stato parte nel giudizio di merito. La medesima pronuncia ha, dipoi, affermato che debbano applicarsi al procedimento in questione i termini, in essi compreso quello per la proposizione del ricorso per cassazione, dimidiati ai sensi del D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, comma 11 (cfr. Cass. 18696/2015).

1.2. Premesso quanto precede, i dettagliati ed analitici rilievi mossi dall’ Avvocatura dello Stato alla sentenza succitata, nella memoria ex art. 378 c.p.c., hanno indotto questa Corte a rivedere la precedente opzione interpretativa, ed a ritenere non applicabile in radice, nella fattispecie concreta in esame, il disposto di cui al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22.

1.2.1. In tal senso depone, anzitutto, la rubrica della norma che reca: “Delle azioni popolari e delle controversie in materia di eleggibilità, decadenza ed incompatibilità nelle elezioni comunali, provinciale e regionali”. Ed, in effetti, la disposizione è dichiarata espressamente applicabile, dal comma 1, alle controversie previste dal D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, art. 82, commi 1 e 2, a quelle previste dalla L. 23 dicembre 1966, n. 1147, art. 7, comma 2, a quelle previste della L. 17 febbraio 1968, n. 108, art. 19 ed a quelle previste dal D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 70 ovverosia – come si desume anche dal comma secondo della disposizione in esame – ad “azioni popolari” e ad “impugnative” in tema di eleggibilità, decadenza ed incompatibilità nelle elezioni comunali, provinciali e regionali.

1.2.2. Per converso, la diversa azione prevista dal D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 43 (in discussione nel caso concreto) – che muove, non da un’azione popolare o da un’impugnativa, come quelle suindicate, bensì da una proposta ministeriale nei confronti di un singolo da dichiarare incandidabile per avere posto in essere condotte che hanno dato causa allo scioglimento del consiglio comunale o provinciale, ai sensi del comma 1 – costituisce una “misura inter-dittiva”, come si evince dall’incipit della norma, che fa salva “ogni altra misura interdittiva ed accessoria”, mostrando, in tal modo, di considerare tale anche quella ivi specificamente prevista e regolata (cfr., in tal senso, Cass. S.U. 1747/2015, secondo cui si tratta di “una misura interdittiva volta a rimediare al rischio che quanti abbiano cagionato il grave dissesto possano aspirare a ricoprire cariche identiche o simili a quelle rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l’ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali”).

Ci si trova, dunque, sostanzialmente in presenza di una misura di prevenzione diretta ad evitare – mediante una restrizione, temporalmente e spazialmente limitata, del diritto di elettorato passivo che soggetti collusi con la criminalità organizzata, o da questa con-dizionabili, possano ricoprire, nell’immediato, un ruolo politico identico o simile a quello già rivestito. La finalità perseguita e lo strumento adottato dal legislatore pongono, pertanto, l’azione in parola in una posizione del tutto particolare rispetto alle “azioni popolari” ed alle “impugnative consentite” di cui è menzione nel D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22 alle quali la misura in questione non è, pertanto, in alcun modo assimilabile, neppure sul piano più strettamente processuale. A differenza di queste ultime, infatti, per le quali è prevista l’applicazione del rito sommario di cognizione, connotato pur sempre da un’istruttoria, sia pure sommaria, fondata sull’assunzione dei “mezzi di prova” e degli “atti di istruzione” necessari alla decisione (art. 702 bis, comma 4 e art. 702 ter c.p.c., comma 5), l’azione D.Lgs. n. 267 del 2000, ex art. 143 è, invece, soggetta all’ancor più rapido ed informale rito camerale (Cass. S.U. 1747/2015), il cui procedimento è limitato alla mera possibilità per il giudicante di “assumere informazioni”, ai sensi dell’art. 738 c.p.c., comma 3.

1.2.3. Le considerazioni che precedono sono, poi, ulteriormente avvalorate dalla constatazione che il D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22, comma 1, – la cui finalità dichiarata è quella di ridurre e semplificare i procedimenti civili di cognizione – si limita a richiamare il solo D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 70 avente ad oggetto l’azione popolare per la declaratoria di decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale, e non anche il successivo art. 143, dal legislatore, quindi, volutamente tenuto fuori dalla previsione del disposto di cui al citato art. 22, in considerazione della sua natura, non di procedimento civile di cognizione, bensì di procedimento camerale avente ad oggetto una misura preventiva ed interdittiva provvisoria.

1.3. Dalla ritenuta non applicabilità, nella fattispecie concreta in esame, del disposto di cui al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22 scaturisce una duplice conseguenza.

1.3.1. In primo luogo, deve, invero, escludersi la legittimazione attiva al ricorso per cassazione, avverso la decisione impugnata, della Procura Generale della Repubblica presso la Corte di Appello di Catanzaro, la cui sussistenza era stata dalla precedente decisione di questa Corte (Cass. 18696/2015) ancorata proprio, ed esclusivamente, al disposto dell’art. 22, comma 10 decreto succitato. La norma del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143 non prevede, per vero, legittimazione alcuna, al riguardo, in capo alla Procura Generale della Repubblica, essendo da tale disposizione chiaramente demandata al solo Ministro dell’Interno l’iniziativa della dichiarazione di incandidabilità degli amministratori le cui condotte hanno dato causa allo scioglimento dell’organo deliberativo dell’ente pubblico locale. Per il che è evidente che l’unico soggetto legittimato a proporre, in primo grado, l’istanza in parola è il Ministro dell’Interno, potendo l’eventuale iniziativa in tal senso della Procura Generale della Repubblica valere, al più, come sollecitazione all’esercizio dei poteri ufficiosi da parte dell’organo legittimato, o alla trattazione con il rito camerale del procedimento avviato da quest’ultimo, da parte del giudice adito (cfr. Cass. S.U. 1747/2015).

Dalla carenza di legittimazione a proporre e ad essere parte sostanziale del procedimento in questione, in capo alla Procura Generale, discende, quindi, la carenza di legittimazione della medesima al ricorso per cassazione, atteso che il potere di proporre impugnazione spetta, in genere, fatta eccezione per l’opposizione di terzo, solo a colui che abbia formalmente assunto, avendone la legittimazione, la qualità di parte nel precedente grado di giudizio conclusosi con la sentenza impugnata, giacchè con l’impugnazione non si esercita un’azione, bensì un potere processuale che può essere riconosciuto solo a chi abbia partecipato, avendone titolo, al precedente grado di giudizio (Cass. 17974/2015).

1.3.2. Dalla non applicabilità, nel caso di specie, del disposto di cui al D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 22 consegue, inoltre, che il ricorso proposto dal Ministero dell’Interno deve essere considerato tempestivo.

1.3.2.1. Avverso la decisione di appello, depositata il 28 luglio 2014, ha proposto, invero, un primo ricorso per cassazione la Procura Generale presso la Corte di Appello di Catanzaro, notificato il 25 agosto 2014, cui il Ministero dell’Interno ha replicato con controricorso, con il quale ha proposto le medesime censure avverso la pronuncia di seconde cure, aderendo al ricorso proposto dal Ministero dell’ Interno. Deve ritenersi, pertanto, che l’atto in parola, in quanto volto ad ottenere, mediante sostanziale adesione alle censure del ricorrente, l’annullamento della sentenza impugnata, configuri, ancorchè impropriamente denominato come controricorso, un vero e proprio ricorso incidentale adesivo, la cui ammissibilità è – in linea di principio – condizionata al rispetto del termine di quaranta giorni (venti più venti) risultante dal combinato disposto degli artt. 370 e 371 c.p.c., indipendentemente dai termini, l’abbreviato ed il semestrale (già annuale), di impugnazione in astratto operativi (cfr. Cass. 26622/2005; 5695/2015; 2516/2016). E tuttavia, nelle ipotesi in cui – come nella specie – il ricorso principale per cassazione sia inammissibile, il ricorso incidentale, sebbene rispettoso del termine di quaranta giorni suindicato ex artt. 370 e 371 c.p.c., deve essere altresì proposto, a pena di inammissibilità, entro i termini di cui agli artt. 325 e 327 c.p.c. (Cass. 3862/2004; 8105/2006; 6077/2015).

1.3.2.2. Orbene, nel caso concreto, poichè il suddetto termine di quaranta giorni dalla notifica del ricorso principale (avvenuta il 25 agosto 2014) è decorso dal 16 settembre 2014, giacchè ai ricorsi in materia elettorale si applica la sospensione feriale dei termini (Cass. 2318/1992; 1992/2000; 2195/2003), il termine in parola deve ritenersi, senz’altro, rispettato. Il controricorso è stato, difatti, consegnato all’ufficiale giudiziario per la notifica il 27 ottobre 2014 (è del tutto pacifico che, in tema di notificazione, il momento di perfezionamento per il notificante, ai fini della tempestività dell’impugnazione, è costituito dalla consegna dell’atto da notificarsi all’ufficiale giudiziario, cfr., tra le tante Cass. 390/2007; 3755/2015) e regolarmente notificato a tutte le parti, ed il termine in questione, venendo a scadenza il 25 ottobre 2014, ossia di sabato, è da considerarsi prorogato al successivo 27 ottobre 2014, ex art. 155 c.p.c., comma 4. E, del pari, il ricorso incidentale in esame deve ritenersi tempestivo poichè proposto entro il termine di sei mesi dal deposito della sentenza (con ricorso notificato il 27 ottobre 2014, nei confronti della sentenza di appello depositata il 28 luglio 2014 e non notificata), ai sensi dell’art. 327 c.p.c., applicabile anche al ricorso per cassazione ex art. 111 Cost.avverso i provvedimenti emessi in camera di consiglio, in mancanza di notifica ad istanza di parte (cfr. Cass. 18514/2003;

22498/2010).

1.4. Per tutte le ragioni esposte, pertanto, il ricorso del Ministero dell’Interno deve ritenersi ritualmente e tempestivamente proposto.

2. Passando, quindi, all’esame del merito, va rilevato che, con l’unico motivo di ricorso, il Ministero dell’Interno censura la violazione del D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143, comma 11, e art. 737 c.p.c., in relazione all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

2.1. Avrebbe, invero, errato la Corte di Appello nel ritenere che la sanzione dell’incandidabilità debba riguardare solo ed esclusivamente la prima tornata elettorale amministrativa che abbia luogo nella Regione interessata, dopo l’adozione del provvedimento di scioglimento del consiglio, riguardante una qualsiasi delle possibili elezioni amministrative indicate dalla norma (regionali, provinciali.

Comunali e circoscrizionali), ed in presenza di una incandidabilità dichiarata con provvedimento definitivo, e non anche le ulteriori e diverse elezioni amministrative che dovessero svolgersi nella medesima Regione dopo la prima.

2.2. Il motivo è fondato.

2.2.1. Va rilevato, al riguardo, che il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 143, comma 11, stabilisce: “Fatta salva ogni altra misura interdittiva ed accessoria eventualmente prevista, gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento di cui al presente articolo non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che si svolgono nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato dallo scioglimento, limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo”.

Il ricorrente interpreta tale disposizione nel senso che essa sarebbe diretta ad impedire la candidatura per il primo turno, successivo allo scioglimento del Consiglio Comunale, di ognuna delle elezioni suindicate (regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali), che non si siano ancora tenute dopo lo scioglimento, e non solo per quella che tra esse si svolge per prima; sempre che, ovviamente, (‘incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo. Ed, a tal fine, l’istante valorizza la congiunzione “e”, adoperata dalla norma con riferimento ai diversi tipi di elezioni, anzichè la disgiuntiva “o”. Sicchè la pronuncia definitiva di incandidabilità, se intervenuta dopo lo svolgimento del primo turno di una o più elezioni tra quelle elencate, sarebbe destinata a produrre i suoi effetti esclusivamente con riferimento alle altre elezioni (tra quelle elencate) non ancora svoltesi dopo lo scioglimento, ma solo per la prima tornata di ciascuna di esse, senza che rilevino i turni elettorali già tenutisi nelle more del procedimento per la dichiarazione di incandidabilità.

La tesi è fondata.

2.2.2. Sul punto le Sezioni Unite di questa Corte, nella pronuncia summenzionata, hanno affermato che, dal tenore letterale della disciplina legislativa, emerge che lo speciale procedimento camerale è destinato a valutare la responsabilità degli amministratori e i loro collegamenti inquinanti e ad elidere cautelativamente, con la dichiarazione di incandidabilità, i rischi di proiezioni criminali nel primo turno elettorale successivo allo scioglimento che si svolge nel perimetro regionale di riferimento dell’ente disciolto, ma sempre che l’incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo.

L’incandidabilità temporanea e territorialmente delimitata rappresenta, pertanto, una misura interdittiva volta a rimediare al rischio che quanti abbiano cagionato il dissesto tale da comportare lo scioglimento dell’organo elettivo possano aspirare a ricoprire cariche identiche “o simili” a quelle rivestite e, in tal modo, potenzialmente perpetuare l’ingerenza inquinante nella vita delle amministrazioni democratiche locali (Cass. S.U. 1747/2015).

Non può, pertanto, revocarsi in dubbio che la disposizione in esame non possa che essere interpretata nel senso di limitare la incandidabilità alla prima tornata di ciascun tipo di elezioni (regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali) diverse da quelle tenutesi dopo lo scioglimento, e cioè tanto delle elezioni regionali, quanto di quelle provinciali e comunali. Per il che, qualora la pronuncia definitiva di incandidabilità sia intervenuta dopo lo svolgimento del primo turno di uno o più delle elezioni indicate dalla norma, essa sarà destinata a produrre i suoi effetti per la prima tornata di ciascun tipo di elezioni diverso da quello cui appartengono le elezioni già tenutesi nel corso del procedimento per la dichiarazione di incandidabilità (cfr. in tal senso, Cass. 18696/2015; 23299/2015). Diversamente opinandosi, invero, basterebbe tenere un qualsiasi tipo di tornata elettorale prima della definizione del procedimento di incandidabilità, per paralizzare tale procedimento e vanificare del tutto la prescrizione normativa in questione.

2.2.3. Ne discende che, nel caso di specie, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di Appello, a nulla rileva il fatto che – nelle more del procedimento per la dichiarazione di incandidabilità del R. si siano tenuto due turni elettorali successivamente allo scioglimento del Consiglio Comunale di (OMISSIS), ai quali, peraltro, il R. non avrebbe partecipato. La mancanza di una dichiarazione definitiva di incandidabilità del medesimo rende, invero, irrilevanti le tornate elettorali precedenti, sebbene avvenute dopo lo scioglimento del Consiglio Comunale, non essendosi ancora verificata la condizione alla quale la norma subordina l’impossibilità per l’amministratore uscente di candidarsi nuovamente. Tale dichiarazione definitiva può valere, pertanto, ad escludere la candidabilità del R. per la prima tornata di ognuna delle elezioni diverse da quelle già tenutesi, successiva allo scioglimento ed alla suddetta dichiarazione.

2.3. Il mezzo in esame va, pertanto, accolto.

3. L’accoglimento dell’unico motivo di ricorso del Ministero dell’Interno comporta la cassazione della sentenza di appello. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto la Corte, nell’esercizio del potere di decisione nel merito di cui all’art. 384 c.p.p., comma 2, rigetta il ricorso originario proposto da R. S..

4. Per le ragioni suesposte, il ricorso proposto dalla Procura Generale presso la Corte di Appello di Catanzaro deve essere dichiarato inammissibile.

5. Le spese del presente grado del giudizio e di quelli di merito, sostenute dal Ministero, vanno poste a carico dell’intimato nella misura di cui in dispositivo.

PQM

La Corte Suprema di Cassazione;

accoglie il ricorso; cassa l’impugnata sentenza e, decidendo nel merito, rigetta il ricorso originario proposto da R.S.;

condanna l’intimato alle spese sostenute dal Ministero nel presente giudizio, che liquida in Euro 8.000,00, oltre alle spese prenotate a debito; condanna l’intimato alle spese di merito, che liquida, per il primo grado, in Euro 6.500.000, e per il secondo grado in Euro 7.000,00, oltre alle spese prenotate a debito. Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della non sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 10 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 10 giugno 2016