Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11925 del 12/05/2017


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Cassazione civile, sez. I, 12/05/2017, (ud. 15/12/2016, dep.12/05/2017),  n. 11925

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

Dott. FALABELLA Massimo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

REGIONE CALABRIA, in persona del Presidente della Giunta regionale

p.t., elettivamente domiciliata in Roma, alla via del Sabotino n.

12, presso l’avv. GRAZIANO PUNGI’, unitamente all’avv. MASSIMILIANO

MANNA dell’Avvocatura regionale, dal quale è rappresentata e difesa

in virtù di procura speciale a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

FONDAZIONE BETANIA ONLUS, in persona del legale rappresentante p.t.

Biagio Amato, elettivamente domiciliata in Roma, alla via di Tor

Vergata n. 12, presso l’avv. GIUSEPPE GIDARO, dal quale, unitamente

all’avv. MARZIALE GIDARO del foro di Catanzaro, è rappresentata e

difesa in virtù di procura speciale a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di Appello di Catanzaro n. 801/14,

pubblicata il 27 maggio 2014.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15

dicembre 2016 dal Consigliere Dott. Guido Mercolino;

udito l’avv. Giuseppe Naimo per delega del difensore della ricorrente

e l’avv. Antonella Leopizzi per delega del difensore della

controricorrente;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. CAPASSO Lucio, il quale ha concluso per il rigetto

del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. – La Fondazione Betania Onlus, in qualità di gestore della residenza sanitaria assistenziale per anziani Casa della (OMISSIS), convenne in giudizio la Regione Calabria, per sentirla condannare al pagamento della somma di Euro 111.686,48, dovuta a titolo di contributo per le prestazioni sociosanitarie erogate dalla predetta struttura nell’anno 2011, in virtù del contratto stipulato con l’Azienda sanitaria provinciale di Catanzaro il (OMISSIS) e poste a carico del Fondo Sociale Regionale nella misura del 30% della retta giornaliera.

Si costituì la Regione, che resistette alla domanda, eccependo tra l’altro la nullità del contratto, in quanto non sottoscritto da essa convenuta e stipulato senza l’osservanza delle regole di evidenza pubblica.

1.1. – Con ordinanza emessa ai sensi dell’art. 702-ter c.p.c., il 29 agosto 2013, il Tribunale di Catanzaro accolse la domanda, condannando la Regione al pagamento della somma di Euro 312.100,34, oltre interessi nella misura prevista dal D.Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231 con decorrenza dalla data contrattualmente fissata.

2. – L’impugnazione proposta dalla Regione è stata rigettata dalla Corte d’Appello di Catanzaro con sentenza del 13 maggio 2014.

Premesso che, ai sensi della L.R. Calabria 5 dicembre 2003, n. 23, art. 7, comma 2, come integrato della L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, artt. 17 e 18, le spese per l’assistenza agli anziani erano imputabili per il 30% al Fondo Sociale Regionale, la Corte ha ritenuto che, ai fini della predetta imputazione, fosse sufficiente il contratto scritto stipulato tra la Fondazione e l’Asp, in quanto, ai sensi della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, le aziende sanitarie competenti erano legittimate alla stipulazione dei contratti con le strutture private accreditate, sulla base dei piani annuali regionali, con efficacia anche nei confronti della Regione. Ha escluso che l’accordo tra le parti fosse individuabile nella Delib. n. 685 del 2002, superata dalla L. n. 24 cit., reputando altresì superflua la sottoscrizione del contratto da parte del direttore generale del dipartimento regionale competente. Ha ritenuto inoltre che l’operatività della legge non fosse impedita dalla mancata predisposizione degli schemi contrattuali previsti dall’art. 13, in quanto il contratto prodotto in giudizio ne menzionava specificamente l’uso, e comunque nessuno aveva mai contestato l’efficacia dei contratti sottoscritti dalle aziende sanitarie provinciali sotto tale profilo, non incidente sulla loro validità. Ha reputato inammissibili, in quanto meramente riproduttive di difese già svolte in primo grado, le censure riflettenti l’elusione dei principi in materia di programmazione della spesa sanitaria e la mancata indicazione della spesa e dei mezzi di copertura, dando comunque atto del superamento della questione, per effetto della sopravvenuta dichiarazione d’illegittimità costituzionale della L.R. 13 giugno 2008, n. 15, art. 16, comma 2 e precisando inoltre che la copertura finanziaria era assicurata dall’ancoraggio ai tetti di spesa stabiliti con deliberazione della giunta regionale, nonchè dalla previsione contrattuale del volume massimo delle prestazioni erogabili e del tetto di spesa.

In ordine all’ammontare del credito, la Corte ha poi rilevato la genericità delle censure proposte dall’appellante, osservando che le contestazioni relative al rispetto della proporzione prevista dalla legge ed all’indicazione nominativa ed alla capacità reddituale degli assistiti non avrebbero potuto trovare alcun conforto in un’istruttoria non sommaria. Ha quindi confermato l’applicabilità del procedimento sommario di cognizione, adottato in primo grado, avendo le parti interamente affidato le proprie difese alla produzione documentale, e non essendo state indicate le diverse attività difensive che avrebbero potuto essere svolte in caso di trattazione con il rito ordinario. Precisato comunque che nel sistema delineato dal contratto il fondamento della remunerazione delle prestazioni era costituito dalle fatture emesse dalla struttura convenzionata, a meno che le relative risultanze non fossero smentite all’esito delle verifiche effettuate dalla Regione e dall’Asp, ha ritenuto che la mancata attivazione di tale controllo non consentisse di paralizzare il diritto al corrispettivo sulla base di generiche contestazioni.

La Corte ha confermato infine la misura degl’interessi riconosciuta dalla sentenza di primo grado, osservando che le finalità solidaristiche dell’assistenza agli anziani non escludono il carattere patrimoniale della prestazione, suscettibile di valutazione economica, ed aggiungendo che la natura concessoria del rapporto e la determinazione del corrispettivo sulla base di tariffe non comportano l’inapplicabilità del D.Lgs. n. 231 del 2002, la cui ampia formulazione, volta a fronteggiare il fenomeno dei ritardi nei pagamenti, consente d’includervi anche i rapporti tra le aziende sanitarie provinciali e le strutture sanitarie accreditate, aventi come fonte un contratto e per oggetto un servizio di assistenza reso da un soggetto operante con criteri di economicità, e remunerato mediante il versamento di un corrispettivo in denaro; al riguardo, ha disapplicato il Decreto n. 70 del 2011, con cui il Presidente della Giunta regionale, in qualità di commissario ad acta, aveva dichiarato l’inapplicabilità degl’interessi moratori previsti dal D.Lgs. n. 231 del 2002, ponendone in risalto la natura di atto amministrativo, contrastante con il dettato della legge.

3. – Avverso la predetta sentenza la Regione ha proposto ricorso per cassazione, articolato in tre motivi. La Fondazione ha resistito con controricorso, illustrato anche con memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – Preliminarmente, va rigettata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso, sollevata dalla controricorrente in relazione alla mancata indicazione, nell’intestazione, della data e del numero del decreto dirigenziale di autorizzazione al conferimento dell’incarico al difensore, nonchè all’assenza di qualsiasi menzione della preventiva consultazione con il dirigente della struttura interessata alla lite, prescritta dalla L.R. 13 maggio 1996, n. 7, art. 10, comma 5.

La mancata indicazione degli estremi del predetto decreto non incide infatti sulla concreta possibilità d’identificarlo, avuto riguardo all’avvenuto deposito dello stesso all’atto dell’iscrizione a ruolo del ricorso ed alla conseguente facoltà della controparte di prenderne visione, il cui esercizio trova conferma nel tenore della questione pregiudiziale da essa sollevata. Quanto alla mancata consultazione del dirigente della struttura interessata, questa Corte ha già avuto modo di affermare ripetutamente che la norma in esame non ne esige il consenso, ma soltanto la previa consultazione, ai fini della quale non sono prescritti specifici requisiti di forma, rilevando la stessa soltanto nei rapporti interni tra gli organi regionali, senza alcun effetto sul piano, esterno al contesto organizzativo regionale, della regolare instaurazione del contraddittorio (cfr. Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2012, n. 2704; Cass., Sez. 1, 1 settembre 2015, n. 17393).

2. – E’ altresì infondata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso sollevata ai sensi dell’art. 366 c.p.c., comma 1, in virtù dell’affermata insufficienza ed imprecisione dei fatti di causa riferiti nella narrativa che precede l’illustrazione dei motivi d’impugnazione.

Tale premessa, recante un’ampia esposizione dello svolgimento delle fasi di merito, con l’indicazione dell’oggetto e dei presupposti della domanda ed un riassunto delle posizioni difensive delle parti, accompagnati dalla precisazione delle decisioni adottate dal Tribunale e dalla Corte d’Appello, nonchè da una sintesi della motivazione di quest’ultima, può considerarsi infatti sufficiente a garantire una regolare instaurazione del contraddittorio, e quindi a soddisfare il requisito prescritto dall’art. 336, comma 1, n. 3 cit., ai fini del quale occorre che dal contesto dell’atto di impugnazione possano desumersi gli elementi indispensabili per fornire al giudice di legittimità una chiara e completa visione dell’oggetto dell’impugnazione, dello svolgimento del processo e delle posizioni in esso assunte dalle parti, senza dover ricorrere ad altre fonti o atti del processo, ivi compresa la sentenza impugnata (cfr. Cass., Sez. Un., 18 maggio 2006, n. 11653; Cass., Sez. 3, 24 luglio 2007, n. 16315; 19 ottobre 2006, n. 22385).

3. – Con il primo motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione della L.R. n. 24 del 2004, art. 13, comma 2, della L.R. 5 dicembre 2003, n. 23, art. 7, come modificato dalla L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, art. 17, artt. 1173 e 1322 c.c. e del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies, sostenendo che, nell’affermare la legittimazione delle aziende sanitarie provinciali alla stipulazione di accordi con le strutture private accreditate, la sentenza impugnata non ha considerato che, ai sensi dell’art. 8-quinquies cit., della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 3, comma 6 e art. 13 e della L.R. n. 23 del 2003, art. 36, comma 2, la predetta legittimazione è circoscritta alle spese poste a carico del Fondo Sanitario Regionale, e non si estende quindi a quelle gravanti sul Fondo Sociale Regionale. I contratti con le strutture private debbono essere infatti stipulati sulla base di piani annuali, il cui raccordo con la spesa gravante sul Fondo Sociale è assicurato dalle Linee guida approvate con la Delib. n. 685 del 2002, la quale prevede, a pena d’invalidità, la partecipazione necessaria del dirigente generale del Dipartimento regionale delle Politiche Sociali, unico soggetto legittimato ad impegnare le somme del capitolo di bilancio riguardante il Fondo Sociale. Tale disciplina, la cui inclusione nei contratti costituisce espressione della autonomia negoziale delle parti, non solo non è stata revocata, ma ha trovato conferma nella L.R. n. 24 del 2008, art. 13, comma 2; la negazione della sua efficacia, oltre a privare di giustificazione l’operatività degli accordi nei confronti della Regione, si pone in contrasto con l’art. 81 Cost., secondo cui nessuna legge può costituire fonte di obbligazione a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche, in assenza dell’indicazione della misura, della copertura e dell’impegno finanziario richiesto.

3.1. – Non merita consenso l’eccezione d’inammissibilità delle predette censure, sollevata dalla difesa della controricorrente in relazione all’eterogeneità del loro contenuto, comprendente ad un tempo la denuncia di violazione di norme sostanziali e quella di omessa pronuncia, il cui implicito riferimento all’art. 112 c.p.c., contrasterebbe con il richiamo all’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3.

La puntualità dei richiami alla disciplina di settore e la conseguente contestazione della legittimazione delle asp a sottoscrivere contratti con effetti vincolanti anche nei confronti della Regione rendono infatti evidente che, attraverso la censura di omessa pronuncia, il motivo è volto a far valere non già la violazione dello art. 112 c.p.c., ma l’insufficienza della motivazione adottata in ordine alle questioni da essa sollevate, la cui denuncia, non riguardando l’osservanza delle norme processuali nè la ricostruzione dei fatti risultante dalla sentenza impugnata, ma l’interpretazione delle norme invocate, non è riconducibile nè al n. 4 nè al n. 5, ma al n. 3 dell’art. 360 c.p.c., comma 1, al pari delle altre censure proposte dalla ricorrente.

3.2. – Il motivo è peraltro fondato.

E’ infatti pacifico tra le parti che la domanda trae origine da una convenzione stipulata tra l’attrice e l’Asp di Catanzaro ai sensi della L.R. 7 agosto 2002, n. 29, art. 3e della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 13, con cui, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies, la Regione Calabria provvide dapprima a disciplinare gli accordi per l’acquisizione di prestazioni di assistenza ospedaliera con i soggetti, pubblici e privati, provvisoriamente accreditati, ed in seguito a dettare la disciplina definitiva in materia di autorizzazione, accreditamento, accordi contrattuali e controlli delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private. La stipulazione di tale convenzione, avvenuta senza la partecipazione della Regione, è stata ritenuta dalla sentenza impugnata e da quella di primo grado idonea a giustificare l’imposizione a carico della stessa di una quota pari al 30% del corrispettivo delle prestazioni rese dalla struttura gestita dalla società attrice, in virtù di quanto disposto dalla L.R. 5 dicembre 2003, n. 23, la quale, nel procedere al riordino degl’interventi e del servizio pubblico in materia sociale ed assistenziale, all’art. 7 individuò, tra i predetti interventi, l’accoglienza presso strutture residenziali e semiresidenziali di persone anziane e disabili che non fossero assistibili a domicilio.

Con Delib. 30 luglio 2002, n. 685, infatti, la Giunta regionale, nel provvedere al recepimento del D.P.C.M. 14 febbraio 2001, recante un atto d’indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie, e del D.P.C.M. 29 novembre 2001, recante la definizione dei livelli essenziali di assistenza, pose a carico del Fondo Sanitario Regionale, nella misura del 100%, le prestazioni erogate dalle case protette per anziani, a decorrere dal 1 gennaio 2002; tale disciplina fu poi modificata dalla L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, art. 17, il quale, integrando il testo della cit. L.R. n. 23, art. 7, lett. g), ripartì in misura uguale le predette prestazioni tra il Fondo Sanitario Regionale ed il Fondo Sociale Regionale. In seguito, la disciplina in esame fu ulteriormente modificata dalla L.R. 26 febbraio 2010, n. 8, art. 32, la quale pose nuovamente a carico del Fondo Sanitario Regionale, per intero, gli oneri per le strutture socio-sanitarie: tale disposizione, impugnata dal Governo per inadempimento degl’impegni assunti dalla Regione in sede di accordo per il rientro dal disavanzo sanitario, fu tuttavia dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale, per contrasto con l’art. 117 Cost., comma 3 (cfr. Corte cost., sent. n. 123 del 2011).

Sulla base di tale disciplina, la sentenza di primo grado aveva ritenuto che la Regione, pur non avendo partecipato alla stipulazione della convenzione, fosse tenuta a rispondere per la quota del corrispettivo posta a carico del Fondo Sociale, escludendo a tal fine la necessità della sottoscrizione del direttore generale del Dipartimento regionale delle Politiche Sociali, prescritta dalla citata Delib. n. 685 del 2002: tale esclusione è stata confermata dalla sentenza impugnata in virtù del richiamo alla L.R. n. 24 del 2008, art. 13, comma 2, il quale demanda in via esclusiva alle aziende sanitarie la definizione degli accordi con le strutture pubbliche e private, sia pure sulla base dei piani annuali preventivi e della valutazione dei bisogni di prestazioni, nell’ambito dei livelli di spesa e dei livelli assistenziali stabiliti dalla programmazione regionale; alla stregua di tale disposizione, la Corte di merito ha infatti affermato che il contratto stipulato per iscritto dal soggetto deputato allo scopo deve considerarsi idoneo a produrre effetti anche nella sfera della Regione, per quanto riguarda la corresponsione della quota imputata al Fondo Sociale Regionale.

3.3. – Tale conclusione non trova peraltro giustificazione nè nelle modalità di gestione del Fondo Sociale Regionale, disciplinate dalla L.R. n. 23 del 2003, nè in quelle d’instaurazione dei rapporti con le strutture pubbliche e private abilitate alla prestazione dei servizi sociosanitari, disciplinate dalla medesima legge e da quelle relative al Servizio Sanitario Regionale. Ai sensi dell’art. 34, comma 2 L.R. citata, le risorse del Fondo vengono infatti gestite direttamente dal Settore Politiche Sociali della Regione soltanto nella misura del 10% e destinate alla realizzazione di progetti innovativi e sperimentali ed al finanziamento dell’aggiornamento e della formazione degli operatori pubblici e privati, mentre per il restante 90% sono ripartite annualmente tra i Comuni, cui spetta il cofinanziamento della realizzazione dei Piani di zona. Ai sensi degli artt. 13 e 25, le funzioni amministrative concernenti gl’interventi sociali svolti a livello locale erano affidate ai Comuni, ai quali competevano, tra l’altro, l’erogazione dei servizi, delle prestazioni economiche e delle attività assistenziali, nonchè l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza sui servizi sociali e sulle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, mentre alla Regione erano riservate, ai sensi degli artt. 11 e 25, esclusivamente funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento, comprendenti, tra l’altro, la definizione dei criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi sociali, e la definizione dei criteri per la determinazione delle tariffe corrisposte dai Comuni ai soggetti accreditati. E’ in quest’ottica che la Giunta regionale, con Delib. 8 ottobre 2007, n. 670, provvide a trasferire ai Comuni le risorse del Fondo Sociale finalizzate a soddisfare le obbligazioni derivanti da atti autorizzativi della Regione nei confronti delle strutture residenziali e semiresidenziali convenzionate, impegnando gli stessi a subentrare nei rapporti di cui alle convenzioni in atto, ed a trasferire le risorse rimanenti ai Comuni capofila dei Distretti Socio Sanitari, perchè fossero utilizzate in relazione ai bisogni sociali del territorio di competenza.

Nel frattempo, era peraltro sopravvenuto il D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, il quale, modificando il D.Lgs. n. 502 del 1992, aveva introdotto la nozione d’integrazione socio-sanitaria, comprendente tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione, prevedendo l’integrazione su base distrettuale delle prestazioni di competenza dei Comuni con quelle di competenza delle aziende sanitarie locali, e demandando la definizione dei relativi criteri alle Regioni (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3-septies). A tal fine, esso aveva provveduto anche alla ridefinizione dell’istituto dello accreditamento (art. 8-quater), demandando alle Regioni la disciplina degli accordi contrattuali con le strutture pubbliche e private accreditate e l’individuazione delle responsabilità spettanti alle Regioni stesse ed alle usl nella definizione di tali accordi (art. 8-quinquies). Nell’ambito della Regione Calabria, la materia in esame costituì dapprima oggetto di una disciplina provvisoria, dettata dalla L.R. 7 agosto 2002, n. 29, art. 3, che demandò alla Giunta regionale l’approvazione degli schemi tipo relativi agli accordi e ai contratti di cui all’art. 8-quinquies, attribuendone la stipulazione ai direttori generali delle asl competenti per territorio, ed in seguito di revisione ad opera della L.R. n. 24 del 2008, la quale ha ridefinito a sua volta la disciplina dell’accreditamento, in conformità dell’art. 8-quater (art. 11), confermando il conferimento alle asl della legittimazione a stipulare gli accordi con le strutture pubbliche ed i contratti con le strutture private, ma rinnovando l’affidamento alla Giunta regionale del compito di predispone con proprio regolamento i relativi schemi, ed attribuendole, in aggiunta, quello di definire lo schema di riparto delle risorse tra le aziende sanitarie ed ospedaliere, distinte per tipologie di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie (art. 13).

3.4. – Alla stregua di tale disciplina, che demanda alle asl ogni potere d’intervento diretto in materia di assistenza socio-sanitaria, ivi compresa l’instaurazione di rapporti contrattuali con le strutture pubbliche e private chiamate a rendere le relative prestazioni in regime di accreditamento, riservando alla Regione esclusivamente compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza, tra i quali è compresa anche la ripartizione tra le asl delle risorse economiche necessarie per l’effettuazione dei predetti interventi, deve escludersi che l’esecuzione delle prestazioni rese dalla società attrice in favore degli assistiti abbia potuto far sorgere obbligazioni a carico della Regione, rimasta estranea alla stipulazione della convenzione con l’Asp di Catanzaro e comunque priva di ogni competenza al riguardo. Non può condividersi, al riguardo, il richiamo della sentenza impugnata alla L.R. n. 23 del 2003, art. 7, che poneva a carico del Fondo Sociale Regionale una quota del corrispettivo delle predette prestazioni, trattandosi di una disposizione che, oltre ad essere stata superata dalla successiva evoluzione legislativa, non poteva comportare una responsabilità diretta a carico della Regione nei confronti delle strutture accreditate, essendo destinata ad assumere rilievo esclusivamente sul piano interno dei rapporti finanziari tra la Regione e Fasi competente per territorio. Significativo, in tal senso, è il preambolo della già citata Delib. n. 685 del 2002, nella parte in cui si riferiva alla Delib. Giunta Regionale 10 ottobre 2000, n. 643, con cui, richiamandosi del D.Lgs. n. 502 del 2002, art. 3-septies, era stato previsto lo stanziamento in bilancio di maggiori somme per il pagamento delle rette da parte delle asl in favore delle strutture sociosanitarie private; nella medesima prospettiva, d’altronde, l’allegato alla Delib. n. 685, pur subordinando la validità degli accordi contrattuali alla sottoscrizione anche da parte del Dirigente Generale del 15^ Dipartimento della Regione Calabria, o di un suo delegato, precisava che la documentazione relativa al pagamento doveva essere inviata alle asl, in tal modo lasciando intendere che, conformemente alla disciplina riportata, il corrispettivo era a carico dei predetti soggetti, ivi compresa la quota da imputarsi al Fondo Sociale Regionale. Pertanto, anche a voler ritenere che la Regione non potesse, con un proprio atto amministrativo, stabilire le condizioni di validità degli accordi in questione, i cui requisiti soggettivi andavano individuati sulla base delle competenze previste dalla disciplina legislativa di settore, dovrebbe comunque escludersi la possibilità di desumere dalla stipulazione degli stessi l’avvenuta instaurazione di un rapporto diretto con la Regione, ed il conseguente obbligo di quest’ultima di provvedere, sia pure parzialmente, al pagamento delle rette.

3.5. – Un’indiretta conferma dell’estraneità della Regione ai rapporti instaurati dalle asl con i soggetti operanti nell’ambito del settore socio-sanitario può peraltro ricavarsi dalle vicende normative e giurisprudenziali che hanno riguardato, fino ad epoca relativamente recente, il pagamento dei corrispettivi dovuti alle farmacie per le prestazioni rese in favore degli assistiti dal Servizio Sanitario Nazionale e la successione delle asl nei rapporti già facenti capo alle usl.

A seguito dei provvedimenti amministrativi con cui alcune Regioni disposero, per agevolare il controllo dei dati ed accelerare la liquidazione delle rispettive spettanze, l’accentramento delle risorse finanziarie presso alcune unità sanitarie locali, denominate “capofila”, conferendo alle stesse il compito di provvedere alla emissione degli ordinativi di pagamento ed imponendo agl’interessati di far pervenire alle stesse le relative richieste e la documentazione prescritta, fu infatti ipotizzato un coinvolgimento diretto delle medesime Regioni nei relativi rapporti, ben presto escluso da questa Corte in virtù della considerazione, riferibile anche alla vicenda in esame, che, ai sensi dei principi informatori del Servizio Sanitario Nazionale e della L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48, le usl costituivano strutture operative degli enti pubblici territoriali, fornite di autonomia amministrativa, patrimoniale e contabile, e quindi direttamente legittimate all’instaurazione di rapporti giuridici, anche processuali, con i terzi, ai quali erano pertanto destinate a rimanere estranee le Regioni, cui la legge riservava esclusivamente il compito di regolare, programmare, coordinare e controllare l’attività delle usl (cfr. Cass., Sez. 1, 30 luglio 1996, n. 6873; 11 marzo 1996, n. 1968; 12 maggio 1995, n. 5177). La questione, poi risolta nel senso della permanenza della legittimazione sostanziale e processuale dell’usl territorialmente competente, con esclusione della rilevanza esterna delle deliberazioni regionali, cui fu riconosciuta una portata meramente organizzativa, e della conseguente configurabilità di un’obbligazione a carico delle usl c.d. capofila (cfr. per tutte, Cass., Sez. Un., 1 luglio 1997, n. 5896), si ripropose, in termini diversi, a seguito della soppressione delle usl e dell’istituzione delle asl, disposta dal D.Lgs. n. 502 del 1992, cui fecero riscontro l’imposizione alle Regioni del divieto di far gravare sulle neocostituite aziende i debiti delle gestioni pregresse, e la conseguente insorgenza d’incertezze riguardo all’individuazione del soggetto tenuto a risponderne, nonchè legittimato a stare in giudizio nelle relative controversie: in tal caso, diversamente da quanto accaduto in precedenza, il soggetto obbligato fu individuato nelle Regioni, in qualità di aventi causa ex lege delle disciolte usl, ma solo per effetto dei provvedimenti legislativi (L. 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 14) che avevano previsto la costituzione di apposite gestioni a stralcio, poi trasformate in gestioni liquidatorie, affidate ai direttori generali delle nuove aziende e facenti capo, in ultima analisi, proprio alle Regioni (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. 3, 26 gennaio 2010, n. 1532; Cass., Sez. I, 20 settembre 2006, n. 20412; Cass., Sez. lav., 15 settembre 2005, n. 18285).

Il confronto tra le predette vicende conferma che, al di fuori dei casi in cui sia la stessa legge a prevedere l’instaurazione di rapporti con i terzi, in virtù dell’inerenza dell’atto da cui derivano all’esercizio di funzioni proprie o all’intervento diretto nelle vicende di enti da essa dipendenti, la Regione rimane normalmente estranea alla concreta gestione dei servizi socio-sanitari, essendo titolare di competenze riguardanti esclusivamente la sfera della programmazione, del coordinamento e della vigilanza sugli enti operanti nel settore, con la conseguenza che, in mancanza di un’espressa disposizione di legge che lo consenta, non sono ad essa riferibili in via diretta gli effetti degli atti posti in essere dai predetti enti nell’esercizio delle rispettive funzioni. Una siffatta disposizione non è rintracciabile nel caso in esame, non potendo essere ravvisata nè nella L.R. n. 23 del 2003, art. 7, avente, come si è detto, una portata riferibile esclusivamente ai rapporti finanziari interni all’area dei servizi socio-sanitari, nè nella L.R. n. 24 del 2008, art. 13, il quale anzi, nell’attribuire esclusivamente alle asl la competenza in ordine alla stipulazione dei contratti con le strutture accreditate, depone chiaramente in senso contrario all’efficacia diretta di tali contratti nei confronti della Regione (cfr. Cass., Sez. 1, 31 ottobre 2016, nn. 22037, 22038 e 22039; 11 novembre 2016, n. 23067).

3.6. – L’applicabilità del predetto principio, enunciato da questa Corte in riferimento ad analoghe controversie riguardanti prestazioni sociosanitarie erogate da strutture accreditate nell’ambito della Regione Calabria, è stata contestata dalla controricorrente, nella memoria depositata ai sensi dell’art. 378 c.p.c., sotto il duplice profilo della sua estraneità rispetto alle questioni sollevate con i motivi di ricorso, identici a quelli proposti nei predetti giudizi, e dell’erroneità della ricostruzione giuridica della fattispecie.

Senza voler entrare, in questa sede, nel merito delle impugnazioni per revocazione preannunciate dalla difesa della controricorrente avverso le predette sentenze, appare sufficiente rilevare, in ordine al primo aspetto, che, anche a voler escludere che la contestazione dell’efficacia del contratto nei confronti della Regione implichi la riapertura del dibattito processuale in ordine alla titolarità passiva del rapporto controverso, il difetto di quest’ultima, che ne costituisce diretta conseguenza, è rilevabile anche d’ufficio, se risultante dagli atti di causa, avendo ad oggetto un elemento costitutivo della domanda, la cui attinenza al merito del giudizio non consente di qualificare la relativa deduzione come eccezione in senso stretto (cfr. Cass., Sez. Un., 16 febbraio 2016, n. 2951). Nella specie, d’altronde, la rilevazione di tale difetto non richiede specifiche indagini di fatto, precluse in sede di legittimità, emergendo direttamente dall’analisi della normativa applicabile, nella cui individuazione ed interpretazione questa Corte non è vincolata dal provvedimento impugnato nè dalle prospettazioni delle parti, potendo autonomamente procedere alla ricostruzione giuridica della fattispecie, nei limiti dei fatti accertati nelle fasi di merito (cfr. Cass., Sez. 6, 14 febbraio 2014, n. 3437; Cass., Sez. 3, 22 marzo 2007, n. 6935).

Quanto al secondo aspetto, la correttezza giuridica della ricostruzione compiuta nelle precedenti sentenze non risulta inficiata dal richiamo alle più recenti norme regionali, che hanno previsto l’istituzione di un apposito fondo regionale per le prestazioni sociosanitarie, da iscriversi nello stato di previsione della spesa per l’esercizio finanziario 2012 (L.R. 23 dicembre 2011, n. 47, art. 49), ed autorizzato la spesa necessaria per la per la copertura finanziaria dei debiti maturati nel biennio 2011-2012 nei confronti delle strutture che erogano i predetti servizi, disponendone dapprima l’iscrizione nel bilancio pluriennale 2013-2015 (L.R. 27 dicembre 2012, n. 69, art. 41, comma 4), ed in seguito il rifinanziamento per gli anni successivi (L.R. 27 aprile 2015, n. 12, art. 2). La natura finanziaria di tali disposizioni, collocate nella legge regionale di stabilità o nei relativi collegati, e non recanti alcun accenno all’assunzione diretta dei predetti debiti da parte della Regione, suona anzi come un’ulteriore conferma della portata meramente interna degli obblighi assunti da quest’ultima, aventi come controparti esclusivamente le asl, non rivestendo alcuna importanza, a tal fine, la circostanza che non sia stata prevista una specifica disciplina al riguardo, nè la ripartizione delle risorse finanziarie tra le asl, dal momento che, in assenza di apposite disposizioni, i rapporti finanziari tra queste ultime e la Regione sono regolati dalla legge istitutiva e dai provvedimenti amministrativi di volta in volta adottati dagli organi competenti. Vano risulta infine il tentativo della controricorrente di circoscrivere l’applicabilità della L.R. n. 23 del 2003, art. 34, comma 2 e della Delib. n. 670 del 2007, alle sole prestazioni socioassistenziali, poste interamente a carico del Fondo Sociale Regionale, distinguendole da quelle sociosanitarie, disciplinate invece dal D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3-septies e dalla L.R. n. 24 del 2008, art. 11, comma 6 e poste in parte a carico del predetto Fondo, in parte a carico del Fondo Sanitario regionale. In contrario depone infatti, oltre all’unificazione del settore derivante dal processo d’integrazione del sistema sociosanitario avviato dal D.Lgs. n. 229 del 1999, proprio il tenore letterale della Delib. n. 670 cit., che, nel disporre il trasferimento ai Comuni delle risorse del Fondo Sociale Regione Calabria, per come definito dalla L.R. n. 23 del 2003, art. 34, fa espressamente riferimento, alla lettera a), “alle quote finalizzate a soddisfare le obbligazioni derivanti da atti autorizzativi da parte della Regione in favore delle strutture residenziali e semi-residenziali convenzionate”, prevedendo, come si è detto, il subingresso dei Comuni nei rapporti di cui alle convenzioni in atto.

4. – Il ricorso va pertanto accolto, restando assorbiti gli altri motivi, con cui la ricorrente ha censurato la sentenza impugnata per aver escluso l’invalidità del contratto per mancanza dell’indicazione dell’impegno di spesa e della copertura finanziaria, nonchè per aver ritenuto applicabile il tasso d’interessi previsto dal D.Lgs. n. 231 del 2002, nonostante il riconoscimento della natura concessoria del rapporto derivante dall’accreditamento.

5. – La sentenza impugnata va conseguentemente cassata, con il rinvio della causa alla Corte d’Appello di Catanzaro, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese processuali.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Catanzaro, anche per la liquidazione delle spese processuali.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 15 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 12 maggio 2017

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