Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11922 del 12/05/2017


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Cassazione civile, sez. I, 12/05/2017, (ud. 15/12/2016, dep.12/05/2017),  n. 11922

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

Dott. FALASCHI Milena – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

REGIONE CALABRIA, in persona del Vicepresidente della Giunta

regionale p.t., elettivamente domiciliata in Roma, alla via del

Sabotino n. 12, presso l’avv. GRAZIANO PUNGI’, unitamente all’avv.

GIUSEPPE NAIMO dell’Avvocatura regionale, dal quale è rappresentata

e difesa in virtù di procura speciale in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

PEGASO S.R.L., in persona dell’amministratore unico p.t.

G.M., elettivamente domiciliata in Roma, alla via di Tor Vergata n.

12, presso l’avv. GIUSEPPE GIDARO, dal quale, unitamente all’avv.

SERGIO GIDARO del foro di Catanzaro, è rappresentata e difesa in

virtù di procura speciale in calce al controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di Appello di Catanzaro n. 1879/14,

pubblicata il 31 dicembre 2014;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15

dicembre 2016 dal Consigliere dott. Guido Mercolino;

udito l’avv. Giuseppe Naimo per la ricorrente e l’avv. Antonella

Leopizzi per delega del difensore della controricorrente;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale dott. CAPASSO Lucio, il quale ha concluso per il rigetto

del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. – La Pegaso S.r.l., in qualità di gestore della residenza sanitaria assistenziale per anziani (OMISSIS), convenne in giudizio la Regione Calabria, per sentirla condannare al pagamento della somma di Euro 1.082.607,92, dovuta a titolo di contributo per le prestazioni sociosanitarie erogate dalla predetta struttura nell’anno 2011, in virtù del contratto stipulato con l’Azienda sanitaria provinciale di Cosenza il 10 agosto 2011, e poste a carico del Fondo Sociale Regionale nella misura del 50% della retta giornaliera.

Si costituì la Regione, che resistette alla domanda, eccependo tra l’altro la nullità del contratto, in quanto non sottoscritto da essa convenuta e stipulato senza l’osservanza delle regole di evidenza pubblica.

1.1. – Con ordinanza emessa ai sensi dell’art. 702-ter c.p.c. l’11 marzo 2014, il Tribunale di Catanzaro accolse la domanda, condannando la Regione al pagamento della somma di Euro 1.082.607,92, oltre interessi legali dalla data prevista per il pagamento.

2. – L’impugnazione proposta dalla Regione è stata rigettata dalla Corte d’Appello di Catanzaro, che con sentenza del 31 dicembre 2014 ha accolto il gravame incidentale proposto dalla Pegaso, riconoscendo sulla somma dovuta gl’interessi nella misura prevista dal D.Lgs. 9 ottobre 2002, n. 231, con decorrenza dalla data contrattualmente fissata per il pagamento.

A fondamento della decisione, la Corte ha confermato innanzitutto la competenza territoriale del Tribunale di Catanzaro, ritenendo inapplicabile il foro previsto dal contratto, in quanto non vincolante nei confronti della Regione, che non lo aveva sottoscritto. Premesso inoltre che, ai sensi della L.R. Calabria 5 dicembre 2003, n. 23, art. 7, comma 2, come integrato dalla L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, artt. 17 e 18 le spese per l’assistenza agli anziani erano imputabili per il 50% al Fondo sociale regionale, la Corte ha ritenuto che, ai fini della predetta imputazione, fosse sufficiente il contratto scritto stipulato tra la Pegaso e l’Asp, in quanto, ai sensi della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 13 le aziende sanitarie competenti erano legittimate alla stipulazione dei contratti con le strutture private accreditate, sulla base dei piani annuali regionali, con efficacia anche nei confronti della Regione. Ha escluso che l’accordo tra le parti fosse individuabile nella Delib. n. 685 del 2002, superata dalla L. n. 24 cit., reputando altresì superflua la sottoscrizione del contratto da parte del direttore generale del dipartimento regionale competente. Ha ritenuto altresì irrilevante la mancata attivazione di un procedimento di scelta comparativa a seguito di pubblica gara, osservando che il sistema dell’evidenza pubblica previsto dal D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 per le prestazioni sanitarie e sociosanitarie non è applicabile ai contratti stipulati con le strutture sociosanitarie in regime di accreditamento ai sensi del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 8 in quanto tale disposizione prevede un sistema alternativo di selezione del contraente, che, articolandosi in una prima fase volta all’individuazione dei soggetti idonei all’erogazione delle prestazioni ed in una seconda fase volta a disciplinare in concreto la remunerazione delle stesse, soddisfa in modo diverso le esigenze di parità di trattamento, trasparenza e pubblicità cui sono preordinate le procedure di evidenza pubblica. Ha escluso infine la nullità del contratto per mancanza di copertura finanziaria, precisando che quest’ultima era assicurata dall’ancoraggio ai tetti di spesa stabiliti con Delib. giunta regionale, nonchè dalla previsione contrattuale del volume massimo delle prestazioni erogabili e del tetto di spesa. La Corte ha poi ritenuto che la natura concessoria del rapporto e la determinazione del corrispettivo sulla base di tariffe non comportasse l’inapplicabilità del D.Lgs. n. 231 del 2002, la cui ampia formulazione, volta a fronteggiare il fenomeno dei ritardi nei pagamenti, consente d’includervi anche i rapporti tra le aziende sanitarie provinciali e le strutture sanitarie accreditate, aventi come fonte un contratto e per oggetto un servizio di assistenza reso da un soggetto operante con criteri di economicità, e remunerato mediante il versamento di un corrispettivo in denaro. Ha quindi escluso la necessità di rimettere alla Corte di Giustizia UE, ai sensi dell’art. 267 del Trattato UE, la questione riguardante la riconducibilità del rapporto alla nozione di transazione commerciale prevista dall’art. 2 della direttiva CE 2000/35 del 29 giugno 2000 e dall’art. 2 della direttiva CE 2011/7 del 16 febbraio 2011.

3. – Avverso la predetta sentenza la Regione ha proposto ricorso per cassazione, articolato in nove motivi, illustrati anche con memoria. La Pegaso ha resistito con controricorso, anch’esso illustrato con memoria.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – Preliminarmente, va rigettata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso, sollevata dalla controricorrente in relazione alla mancata indicazione, nell’intestazione, della data e del numero del decreto dirigenziale di autorizzazione al conferimento dell’incarico al difensore, nonchè all’assenza di qualsiasi menzione della preventiva consultazione con il dirigente della struttura interessata alla lite, prescritta dalla L.R. 13 maggio 1996, n. 7, art. 10, comma 5.

La mancata indicazione degli estremi del predetto decreto non incide infatti sulla concreta possibilità d’identificarlo, avuto riguardo all’avvenuto deposito dello stesso all’atto dell’iscrizione a ruolo del ricorso ed alla conseguente facoltà della controparte di prenderne visione, il cui esercizio trova conferma nel tenore della questione pregiudiziale da essa sollevata. Quanto alla mancata consultazione del dirigente della struttura interessata, questa Corte ha già avuto modo di affermare ripetutamente che la norma in esame non ne esige il consenso, ma soltanto la previa consultazione, ai fini della quale non sono prescritti specifici requisiti di forma, rilevando la stessa soltanto nei rapporti interni tra gli organi regionali, senza alcun effetto sul piano, esterno al contesto organizzativo regionale, della regolare instaurazione del contraddittorio (cfr. Cass., Sez. Un., 23 febbraio 2012, n. 2704; Cass., Sez. 1, 1 settembre 2015, n. 17393).

2. – E’ altresì infondata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso sollevata ai sensi dell’art. 366 c.p.c., comma 1, in virtù dell’affermata insufficienza ed imprecisione dei fatti di causa riferiti nella narrativa che precede l’illustrazione dei motivi d’impugnazione.

Tale premessa, recante una schematica esposizione dello svolgimento delle fasi di merito, con l’indicazione dell’oggetto della domanda e la sintesi delle posizioni difensive delle parti, accompagnata dalla precisazione delle decisioni adottate dal Tribunale e dalla Corte d’Appello, può considerarsi infatti sufficiente, pur nella sua stringatezza, a garantire una regolare instaurazione del contraddittorio, e quindi a soddisfare il requisito prescritto dall’art. 336 c.p.c., comma 1, n. 3 cit., ai fini del quale occorre che dal contesto dell’atto di impugnazione possano desumersi gli elementi indispensabili per fornire al giudice di legittimità una chiara e completa visione dell’oggetto dell’impugnazione, dello svolgimento del processo e delle posizioni in esso assunte dalle parti, senza dover ricorrere ad altre fonti o atti del processo, ivi compresa la sentenza impugnata (cfr. Cass., Sez. Un., 18 maggio 2006, n. 11653; Cass., Sez. 3, 24 luglio 2007, n. 16315; 19 ottobre 2006, n. 22385).

3. – Con il primo motivo d’impugnazione, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 38 c.p.c. e degli artt. 1362, 1363, 1365 e 1366 c.c., osservando che, nel rigettare l’eccezione d’incompetenza per territorio del Tribunale di Catanzaro, la sentenza impugnata ha omesso di considerare che la questione di competenza deve restare separata dal merito della vicenda, avendo conferito rilievo all’obbligazione ex lege gravante su essa ricorrente, senza tener conto del foro esclusivo previsto dall’art. 12 del contratto stipulato tra l’Azienda sanitaria provinciale di Cosenza e la Pegaso, che devolveva al Tribunale di Cosenza tutte le controversie derivanti dal contratto.

3.1. – Il motivo è infondato.

La domanda proposta nei confronti della Regione non trova infatti fondamento nel contratto stipulato dalla controricorrente con l’Asp, ma in un autonomo rapporto obbligatorio, asseritamente originato dalla L.R. n. 23 del 2003, art. 7, comma 2, rispetto al quale il predetto contratto si pone, secondo la prospettazione dell’attrice, come mero presupposto o fatto storico idoneo a determinare l’insorgenza dell’obbligazione, restando la stessa interamente disciplinata dalla legge, anche ai fini dell’individuazione del soggetto passivo, con la conseguente esclusione dell’assoggettabilità di quest’ultimo al foro esclusivo convenzionalmente stabilito dalle parti. La stessa Regione ha peraltro insistito, anche nei precedenti gradi di giudizio, sulla propria estraneità al predetto contratto, la quale comporta necessariamente l’esclusione dell’applicabilità del foro convenzionale, la cui operatività, indipendentemente dalla riconducibilità al contratto dell’obbligazione posta a fondamento della domanda, non può evidentemente estendersi ad un convenuto diverso dalla persona dell’altro contraente (cfr. Cass., Sez. 2, 22 febbraio 2000, n. 1962; 28 settembre 1994, n. 7896).

4. – Con il secondo ed il terzo motivo, la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 1322 c.c. e dell’art. 112 c.p.c. e art. 132 c.p.c., n. 4, censurando la sentenza impugnata per aver omesso di pronunciare, o comunque di motivare, in ordine alla mancata sottoscrizione del contratto da parte di essa ricorrente, eccepita in relazione al disposto di atti amministrativi che le parti, nell’esercizio della loro autonomia negoziale, avevano espressamente richiamato nel contratto, con clausole specificamente approvate dalla Pegaso.

5. – Con il quarto motivo, la ricorrente deduce la violazione del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies, comma 2, della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 3, comma 6, della L.R. 26 novembre 2003, n. 23, artt. 7, 34 e 36 della L. 8 novembre 2000, n. 328, artt. 3 e 9 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 128 e ss. degli artt. 1322, 1341, 1342, 1350, 1362, 1363 e 2697 c.c. e dell’art. 115 c.p.c., affermando che, nell’escludere la necessità della sottoscrizione del contratto da parte di essa ricorrente, la sentenza impugnata si è limitata a richiamare la disciplina normativa applicabile alla fattispecie, senza tenere conto delle previsioni contrattuali, non incompatibili con le relative disposizioni, che, al fine di assicurare il controllo sul livello di spesa sociosanitaria, individuavano come parte anche la Regione, richiamavano espressamente la Delib. n. 685 del 2002, che richiedeva la firma del rappresentante della Regione, ed imponevano la consegna di una copia del contratto al dipartimento regionale competente, al quale la Giunta regionale aveva delegato il compimento degli atti successivi.

6. – I predetti motivi devono essere esaminati congiuntamente, in quanto riflettenti la comune problematica relativa alla riferibilità del rapporto alla Regione.

Non merita consenso, al riguardo, l’eccezione sollevata dalla difesa della controricorrente, secondo cui l’eterogeneità delle censure mosse alla sentenza impugnata, comprendenti ad un tempo la denuncia di violazione di norme sostanziali e processuali, comporterebbe una mescolanza e sovrapposizione di mezzi d’impugnazione, tale da rendere inammissibili i motivi proposti.

La contestuale deduzione di vizi riguardanti l’interpretazione di norme sostanziali e l’osservanza di norme processuali non è infatti prevista da alcuna norma come causa d’inammissibilità dell’impugnazione, neppure ove tali vizi siano fatti valere con il medesimo motivo, e non ne preclude pertanto l’esame nel merito, a meno che, comportando un’incertezza in ordine all’oggetto ed al contenuto delle censure proposte, non si traduca in un difetto di specificità, tale da impedire una chiara enucleazione delle questioni sollevate dal ricorrente e l’enunciazione dei principi di diritto applicabili alla fattispecie. Tale indeterminatezza nella specie non è riscontrabile, avendo la ricorrente indicato puntualmente il capo della sentenza impugnata del quale intende ottenere il riesame e le relative ragioni, identificabili senza incertezze nell’inopponibilità alla Regione del contratto stipulato tra la controricorrente e l’Asp, per effetto della mancata sottoscrizione da parte dello organo regionale competente.

7. – I motivi sono peraltro fondati.

E’ infatti pacifico tra le parti che la domanda trae origine da una convenzione stipulata tra l’attrice e l’Asp di Cosenza ai sensi della L.R. 7 agosto 2002, n. 29, art. 3 e della L.R. 18 luglio 2008, n. 24, art. 13 con cui, a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8-quinquies la Regione Calabria provvide dapprima a disciplinare gli accordi per l’acquisizione di prestazioni di assistenza ospedaliera con i soggetti, pubblici e privati, provvisoriamente accreditati, ed in seguito a dettare la disciplina definitiva in materia di autorizzazione, accreditamento, accordi contrattuali e controlli delle strutture sanitarie e sociosanitarie pubbliche e private. La stipulazione di tale convenzione, avvenuta senza la partecipazione della Regione, è stata ritenuta dalla sentenza impugnata e da quella di primo grado idonea a giustificare l’imposizione a carico della stessa di una quota pari al 50% del corrispettivo delle prestazioni rese dalla struttura gestita dalla società attrice, in virtù di quanto disposto dalla L.R. 5 dicembre 2003, n. 23, la quale, nel procedere al riordino degl’interventi e del servizio pubblico in materia sociale ed assistenziale, all’art. 7 individuò, tra i predetti interventi, l’accoglienza presso strutture residenziali e semiresidenziali di persone anziane e disabili che non fossero assistibili a domicilio.

Con Delib. 30 luglio 2002, n. 685, infatti, la Giunta regionale, nel provvedere al recepimento del D.P.C.M. 14 febbraio 2001, recante un atto d’indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie, e del D.P.C.M. 29 novembre 2001, recante la definizione dei livelli essenziali di assistenza, pose a carico del Fondo Sanitario Regionale, nella misura del 100%, le prestazioni erogate dalle case protette per anziani, a decorrere dal 1 gennaio 2002; tale disciplina fu poi modificata dalla L.R. 5 ottobre 2007, n. 22, art. 17 il quale, integrando il testo dell’art. 7, lett. g), della L.R. n. 23 cit., ripartì in misura uguale le predette prestazioni tra il Fondo Sanitario Regionale ed il Fondo Sociale Regionale. In seguito, la disciplina in esame fu ulteriormente modificata dalla L.R. 26 febbraio 2010, n. 8, art. 32la quale pose nuovamente a carico del Fondo Sanitario Regionale, per intero, gli oneri per le strutture socio-sanitarie: tale disposizione, impugnata dal Governo per inadempimento degl’impegni assunti dalla Regione in sede di accordo per il rientro dal disavanzo sanitario, fu tuttavia dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale, per contrasto con l’art. 117 Cost., comma 3, (cfr. Corte cost., sent. n. 123 del 2011).

Sulla base di tale disciplina, la sentenza di primo grado aveva ritenuto che la Regione, pur non avendo partecipato alla stipulazione della convenzione, fosse tenuta a rispondere per la quota del corrispettivo posta a carico del Fondo Sociale, escludendo a tal fine la necessità della sottoscrizione del direttore generale del Dipartimento regionale delle Politiche Sociali, prescritta dalla citata Delib. n. 685 del 2002: tale esclusione è stata confermata dalla sentenza impugnata in virtù del richiamo alla L.R. n. 24 del 2008, art. 13, comma 2, il quale demanda in via esclusiva alle aziende sanitarie la definizione degli accordi con le strutture pubbliche e private, sia pure sulla base dei piani annuali preventivi e delle valutazione dei bisogni di prestazioni, nell’ambito dei livelli di spesa e dei livelli assistenziali stabiliti dalla programmazione regionale; alla stregua di tale disposizione, la Corte di merito ha infatti affermato che il contratto stipulato per iscritto dal soggetto deputato allo scopo deve considerarsi idoneo a produrre effetti anche nella sfera della Regione, per quanto riguarda la corresponsione della quota imputata al Fondo Sociale Regionale.

7.1. – Tale conclusione non trova peraltro giustificazione nè nelle modalità di gestione del Fondo Sociale Regionale, disciplinate dalla L.R. n. 23 del 2003, nè in quelle d’instaurazione dei rapporti con le strutture pubbliche e private abilitate alla prestazione dei servizi sociosanitari, disciplinate dalla medesima legge e da quelle relative al Servizio Sanitario Regionale. Ai sensi dell’art. 34, comma 2 L.R. citata, le risorse del Fondo vengono infatti gestite direttamente dal Settore Politiche Sociali della Regione soltanto nella misura del 10%, e destinate alla realizzazione di progetti innovativi e sperimentali ed al finanziamento dell’aggiornamento e della formazione degli operatori pubblici e privati, mentre per il restante 90% sono ripartite annualmente tra i Comuni, cui spetta il cofinanziamento della realizzazione dei Piani di zona. Ai sensi degli artt. 13 e 25, le funzioni amministrative concernenti gl’interventi sociali svolti a livello locale erano affidate ai Comuni, ai quali competevano, tra l’altro, l’erogazione dei servizi, delle prestazioni economiche e delle attività assistenziali, nonchè l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza sui servizi sociali e sulle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, mentre alla Regione erano riservate, ai sensi degli artt. 11 e 25, esclusivamente funzioni di programmazione, indirizzo e coordinamento, comprendenti, tra l’altro, la definizione dei criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi sociali, e la definizione dei criteri per la determinazione delle tariffe corrisposte dai Comuni ai soggetti accreditati. E’ in quest’ottica che la Giunta regionale, con Delib. 8 ottobre 2007, n. 670, provvide a trasferire ai Comuni le risorse del Fondo Sociale finalizzate a soddisfare le obbligazioni derivanti da atti autorizzativi della Regione nei confronti delle strutture residenziali e semiresidenziali convenzionate, impegnando gli stessi a subentrare nei rapporti di cui alle convenzioni in atto, ed a trasferire le risorse rimanenti ai Comuni capofila dei Distretti Socio Sanitari, perchè fossero utilizzate in relazione ai bisogni sociali del territorio di competenza.

Nel frattempo, era peraltro sopravvenuto il D.Lgs. 19 giugno 1999, n. 229, il quale, modificando il D.Lgs. n. 502 del 1992, aveva introdotto la nozione d’integrazione socio-sanitaria, comprendente tutte le attività atte a soddisfare, mediante percorsi assistenziali integrati, bisogni di salute della persona che richiedono unitariamente prestazioni sanitarie e azioni di protezione sociale in grado di garantire, anche nel lungo periodo, la continuità tra le azioni di cura e quelle di riabilitazione, prevedendo l’integrazione su base distrettuale delle prestazioni di competenza dei Comuni con quelle di competenza delle aziende sanitarie locali, e demandando la definizione dei relativi criteri alle Regioni (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3-septies). A tal fine, esso aveva provveduto anche alla ridefinizione dell’istituto dello accreditamento (art. 8-quater), demandando alle Regioni la disciplina degli accordi contrattuali con le strutture pubbliche e private accreditate e l’individuazione delle responsabilità spettanti alle Regioni stesse ed alle usl nella definizione di tali accordi (art. 8-quinquies). Nell’ambito della Regione Calabria, la materia in esame costituì dapprima oggetto di una disciplina provvisoria, dettata dalla L.R. 7 agosto 2002, n. 29, art. 3 septies che demandò alla Giunta regionale l’approvazione degli schemi tipo relativi agli accordi e ai contratti di cui all’art. 8-quinquies, attribuendone la stipulazione ai direttori generali delle asl competenti per territorio, ed in seguito di revisione ad opera della L.R. n. 24 del 2008, la quale ha ridefinito a sua volta la disciplina dell’accreditamento, in conformità dell’art. 8-quater (art. 11), confermando il conferimento alle asl della legittimazione a stipulare gli accordi con le strutture pubbliche ed i contratti con le strutture private, ma rinnovando l’affidamento alla Giunta regionale del compito di predisporre con proprio regolamento i relativi schemi, ed attribuendole, in aggiunta, quello di definire lo schema di riparto delle risorse tra le aziende sanitarie ed ospedaliere, distinte per tipologie di prestazioni sanitarie e socio-sanitarie (art. 13).

7.2. – Alla stregua di tale disciplina, che demanda alle asl ogni potere d’intervento diretto in materia di assistenza socio-sanitaria, ivi compresa l’instaurazione di rapporti contrattuali con le strutture pubbliche e private chiamate a rendere le relative prestazioni in regime di accreditamento, riservando alla Regione esclusivamente compiti di programmazione, coordinamento e vigilanza, tra i quali è compresa anche la ripartizione tra le asl delle risorse economiche necessarie per l’effettuazione dei predetti interventi, deve escludersi che l’esecuzione delle prestazioni rese dalla società attrice in favore degli assistiti abbia potuto far sorgere obbligazioni a carico della Regione, rimasta estranea alla stipulazione della convenzione con l’Asp di Cosenza, e comunque priva di ogni competenza al riguardo. Non può condividersi, al riguardo, il richiamo della sentenza impugnata alla L.R. n. 23 del 2003, art. 7 che poneva a carico del Fondo Sociale Regionale una quota del corrispettivo delle predette prestazioni, trattandosi di una disposizione che, oltre ad essere stata superata dalla successiva evoluzione legislativa, non poteva comportare una responsabilità diretta a carico della Regione nei confronti delle strutture accreditate, essendo destinata ad assumere rilievo esclusivamente sul piano interno dei rapporti finanziari tra la Regione e fasi competente per territorio. Significativo, in tal senso, è il preambolo della già citata deliberazione n. 685 del 2002, nella parte in cui si riferiva alla Delib. Giunta regionale 10 ottobre 2000, n. 643, con cui, richiamandosi il D.Lgs. n. 502 del 2002, art. 3-septies era stato previsto lo stanziamento in bilancio di maggiori somme per il pagamento delle rette da parte delle asl in favore delle strutture socio-sanitarie private; nella medesima prospettiva, d’altronde, l’allegato alla Delib. n. 685, pur subordinando la validità degli accordi contrattuali alla sottoscrizione anche da parte del Dirigente Generale del 15^ Dipartimento della Regione Calabria, o di un suo delegato, precisava che la documentazione relativa al pagamento doveva essere inviata alle asl, in tal modo lasciando intendere che, conformemente alla disciplina riportata, il corrispettivo era a carico dei predetti soggetti, ivi compresa la quota da imputarsi al Fondo Sociale Regionale. Pertanto, anche a voler ritenere che la Regione non potesse, con un proprio atto amministrativo, stabilire le condizioni di validità degli accordi in questione, i cui requisiti soggettivi andavano individuati sulla base delle competenze previste dalla disciplina legislativa di settore, dovrebbe comunque escludersi la possibilità di desumere dalla stipulazione degli stessi l’avvenuta instaurazione di un rapporto diretto con la Regione, ed il conseguente obbligo di quest’ultima di provvedere, sia pure parzialmente, al pagamento delle rette.

7.3. – Un’indiretta conferma dell’estraneità della Regione ai rapporti instaurati dalle asl con i soggetti operanti nell’ambito del settore socio-sanitario può peraltro ricavarsi dalle vicende normative e giurisprudenziali che hanno riguardato, fino ad epoca relativamente recente, il pagamento dei corrispettivi dovuti alle farmacie per le prestazioni rese in favore degli assistiti dal Servizio Sanitario Nazionale e la successione delle asl nei rapporti già facenti capo alle usl.

A seguito dei provvedimenti amministrativi con cui alcune Regioni disposero, per agevolare il controllo dei dati ed accelerare la liquidazione delle rispettive spettanze, l’accentramento delle risorse finanziarie presso alcune unità sanitarie locali, denominate “capofila”, conferendo alle stesse il compito di provvedere alla emissione degli ordinativi di pagamento ed imponendo agl’interessati di far pervenire alle stesse le relative richieste e la documentazione prescritta, fu infatti ipotizzato un coinvolgimento diretto delle medesime Regioni nei relativi rapporti, ben presto escluso da questa Corte in virtù della considerazione, riferibile anche alla vicenda in esame, che, ai sensi dei principi informatori del Servizio Sanitario Nazionale e della L. 23 dicembre 1978, n. 833, art. 48 le usl costituivano strutture operative degli enti pubblici territoriali, fornite di autonomia amministrativa, patrimoniale e contabile, e quindi direttamente legittimate all’instaurazione di rapporti giuridici, anche processuali, con i terzi, ai quali erano pertanto destinate a rimanere estranee le Regioni, cui la legge riservava esclusivamente il compito di regolare, programmare, coordinare e controllare l’attività delle usl (cfr. Cass., Sez. 1, 30 luglio 1996, n. 6873; 11 marzo 1996, n. 1968; 12 maggio 1995, n. 5177). La questione, poi risolta nel senso della permanenza della legittimazione sostanziale e processuale dell’usl territorialmente competente, con esclusione della rilevanza esterna delle deliberazioni regionali, cui fu riconosciuta una portata meramente organizzativa, e della conseguente configurabilità di un’obbligazione a carico delle usl c.d. capofila (cfr. per tutte, Cass., Sez. Un., 1 luglio 1997, n. 5896), si ripropose, in termini diversi, a seguito della soppressione delle usl e dell’istituzione delle asl, disposta dal D.Lgs. n. 502 del 1992, cui fecero riscontro l’imposizione alle Regioni del divieto di far gravare sulle neocostituite aziende i debiti delle gestioni pregresse, e la conseguente insorgenza d’incertezze riguardo all’individuazione del soggetto tenuto a risponderne, nonchè legittimato a stare in giudizio nelle relative controversie: in tal caso, diversamente da quanto accaduto in precedenza, il soggetto obbligato fu individuato nelle Regioni, in qualità di aventi causa ex lege delle disciolte usl, ma solo per effetto dei provvedimenti legislativi (L. 28 dicembre 1995, n. 549, art. 2, comma 14) che avevano previsto la costituzione di apposite gestioni a stralcio, poi trasformate in gestioni liquidatorie, affidate ai direttori generali delle nuove aziende e facenti capo, in ultima analisi, proprio alle Regioni (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. 3, 26 gennaio 2010, n. 1532; Cass., Sez. 1, 20 settembre 2006, n. 20412; Cass., Sez. lav., 15 settembre 2005, n. 18285).

Il confronto tra le predette vicende conferma che, al di fuori dei casi in cui sia la stessa legge a prevedere l’instaurazione di rapporti con i terzi, in virtù dell’inerenza dell’atto da cui derivano all’esercizio di funzioni proprie o all’intervento diretto nelle vicende di enti da essa dipendenti, la Regione rimane normalmente estranea alla concreta gestione dei servizi socio-sanitari, essendo titolare di competenze riguardanti esclusivamente la sfera della programmazione, del coordinamento e della vigilanza sugli enti operanti nel settore, con la conseguenza che, in mancanza di un’espressa disposizione di legge che lo consenta, non sono ad essa riferibili in via diretta gli effetti degli atti posti in essere dai predetti enti nell’esercizio delle rispettive funzioni. Una siffatta disposizione non è rintracciabile nel caso in esame, non potendo essere ravvisata nè nella L.R. n. 23 del 2003, art. 7 avente, come si è detto, una portata riferibile esclusivamente ai rapporti finanziari interni all’area dei servizi socio-sanitari, nè nella L.R. n. 24 del 2008, art. 13 il quale anzi, nell’attribuire esclusivamente alle asl la competenza in ordine alla stipulazione dei contratti con le strutture accreditate, depone chiaramente in senso contrario all’efficacia diretta di tali contratti nei confronti della Regione (cfr. Cass., Sez. 1, 31 ottobre 2016, nn. 22037, 22038 e 22039; 11 novembre 2016, n. 23067).

7.4. – L’applicabilità del predetto principio, enunciato da questa Corte in riferimento ad analoghe controversie riguardanti prestazioni sociosanitarie erogate da strutture accreditate nell’ambito della Regione Calabria, è stata contestata dalla controricorrente, nella memoria depositata ai sensi dell’art. 378 c.p.c., sotto il duplice profilo della sua estraneità rispetto alle questioni sollevate con i motivi di ricorso, identici a quelli proposti nei predetti giudizi, e dell’erroneità della ricostruzione giuridica della fattispecie.

Senza voler entrare, in questa sede, nel merito delle impugnazioni per revocazione preannunciate dalla difesa della controricorrente avverso le predette sentenze, appare sufficiente rilevare, in ordine al primo aspetto, che, anche a voler escludere che la contestazione dell’efficacia del contratto nei confronti della Regione implichi la riapertura del dibattito processuale in ordine alla titolarità passiva del rapporto controverso, il difetto di quest’ultima, che ne costituisce diretta conseguenza, è rilevabile anche d’ufficio, se risultante dagli atti di causa, avendo ad oggetto un elemento costitutivo della domanda, la cui attinenza al merito del giudizio non consente di qualificare la relativa deduzione come eccezione in senso stretto (cfr. Cass., Sez. Un., 16 febbraio 2016, n. 2951). Nella specie, d’altronde, la rilevazione di tale difetto non richiede specifiche indagini di fatto, precluse in sede di legittimità, emergendo direttamente dall’analisi della normativa applicabile, nella cui individuazione ed interpretazione questa Corte non è vincolata dal provvedimento impugnato nè dalle prospettazioni delle parti, potendo autonomamente procedere alla ricostruzione giuridica della fattispecie, nei limiti dei fatti accertati nelle fasi di merito (cfr. Cass., Sez. 6, 14 febbraio 2014, n. 3437; Cass., Sez. 3, 22 marzo 2007, n. 6935).

Quanto al secondo aspetto, la correttezza giuridica della ricostruzione compiuta nelle precedenti sentenze non risulta inficiata dal richiamo alle più recenti norme regionali, che hanno previsto l’istituzione di un apposito fondo regionale per le prestazioni sociosanitarie, da iscriversi nello stato di previsione della spesa per l’esercizio finanziario 2012 (L.R. 23 dicembre 2011, n. 47, art. 49), ed autorizzato la spesa necessaria per la per la copertura finanziaria dei debiti maturati nel biennio 2011-2012 nei confronti delle strutture che erogano i predetti servizi, disponendone dapprima l’iscrizione nel bilancio pluriennale 2013-2015 (L.R. 27 dicembre 2012, n. 69, art. 41, comma 4), ed in seguito il rifinanziamento per gli anni successivi (L.R. 27 aprile 2015, n. 12, art. 2). La natura finanziaria di tali disposizioni, collocate nella L.R. di stabilità o nei relativi collegati, e non recanti alcun accenno all’assunzione diretta dei predetti debiti da parte della Regione, suona anzi come un’ulteriore conferma della portata meramente interna degli obblighi assunti da quest’ultima, aventi come controparti esclusivamente le asl, non rivestendo alcuna importanza, a tal fine, la circostanza che non sia stata prevista una specifica disciplina al riguardo, nè la ripartizione delle risorse finanziarie tra le asl, dal momento che, in assenza di apposite disposizioni, i rapporti finanziari tra queste ultime e la Regione sono regolati dalla legge istitutiva e dai provvedimenti amministrativi di volta in volta adottati dagli organi competenti. Vano risulta infine il tentativo della controricorrente di circoscrivere l’applicabilità della L.R. n. 23 del 2003, art. 34, comma 2, e della Delib. n. 670 del 2007 alle sole prestazioni socioassistenziali, poste interamente a carico del Fondo Sociale Regionale, distinguendole da quelle sociosanitarie, disciplinate invece dal D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3-septies e dalla L.R. n. 24 del 2008, art. 11, comma 6, e poste in parte a carico del predetto Fondo, in parte a carico del Fondo Sanitario regionale. In contrario depone infatti, oltre all’unificazione del settore derivante dal processo d’integrazione del sistema sociosanitario avviato dal D.Lgs. n. 229 del 1999, proprio il tenore letterale della Delib. n. 670 cit., che, nel disporre il trasferimento ai Comuni delle risorse del Fondo Sociale Regione Calabria, per come definito dalla L.R. n. 23 del 2003, art. 34 fa espressamente riferimento, alla lett. a), “alle quote finalizzate a soddisfare le obbligazioni derivanti da atti autorizzativi da parte della Regione in favore delle strutture residenziali e semi-residenziali convenzionate”, prevedendo, come si è detto, il subingresso dei Comuni nei rapporti di cui alle convenzioni in atto.

8. – Il ricorso va pertanto accolto, restando assorbiti gli altri motivi, con cui la ricorrente ha censurato la sentenza impugnata per aver escluso l’invalidità del contratto per inosservanza delle regole di evidenza pubblica o per mancanza di copertura finanziaria, nonchè per aver accolto l’appello incidentale, nonostante il riconoscimento della natura concessoria del rapporto, chiedendo, ai fini della risoluzione della prima questione, la rimessione degli atti alla Corte di Giustizia UE, e facendo valere, in riferimento alla seconda, l’illegittimità costituzionale della L. n. 23 del 2003, art. 38.

9. – La sentenza impugnata va conseguentemente cassata, con il rinvio della causa alla Corte d’Appello di Catanzaro, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese processuali.

PQM

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Catanzaro, anche per la liquidazione delle spese processuali.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 15 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 12 maggio 2017

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