Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11921 del 12/05/2017

Cassazione civile, sez. I, 12/05/2017, (ud. 14/12/2016, dep.12/05/2017),  n. 11921

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SALVAGO Salvatore – Presidente –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. SAMBITO Maria Giovanna C. – Consigliere –

Dott. VALITUTTI Antonio – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO, in persona del Presidente della Giunta

provinciale p.t., elettivamente domiciliata in Roma, al viale G.

Mazzini n. 11, presso il prof. avv. PAOLO STELLA RICHTER, dal quale,

unitamente agli avv. NICOLO’ PEDRAZZOLI e MAURIZIO DALLA SERRA, è

rappresentata e difesa in virtù di procura speciale in calce al

ricorso;

– ricorrente –

contro

D.R., elettivamente domiciliato in Roma, alla via San

Tommaso d’Aquino n. 116, presso l’avv. ARMANDO MONTARSOLO, dal

quale, unitamente all’avv. MARIO MACCAFERRI del foro di Trento, è

rappresentato e difeso in virtù di procura speciale a margine del

controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di Appello di Trento n. 363/14,

pubblicata il 16 dicembre 2014;

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 14

dicembre 2016 dal Consigliere dott. Guido Mercolino;

uditi i difensori delle parti;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale dott. ZENO Immacolata, la quale ha concluso per il rigetto

del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. – D.R., già proprietario di due porzioni di terreno site in (OMISSIS) e riportate in Catasto alle particelle (OMISSIS), convenne in giudizio la Provincia Autonoma di Trento, proponendo opposizione alla stima dell’indennità dovuta per l’espropriazione di un’area della superficie di mq. 433, disposta per la realizzazione di una pista ciclabile.

Si costituì la Provincia, e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto.

1.1. – Con sentenza del 16 dicembre 2014, la Corte d’Appello di Trento ha accolto la domanda, determinando in Euro 164.800,00 l’indennità di espropriazione ed in Euro 50,00 l’indennizzo dovuto per il taglio di tre alberi, oltre interessi legali con decorrenza dalla data del decreto di esproprio.

A fondamento della decisione, la Corte ha affermato innanzitutto l’applicabilità dei criteri di liquidazione introdotti dalla L.P. 4 marzo 2008, n. 1, che ha modificato della L.P. 19 febbraio 1993, n. 6, l’art. 14 osservando che alla data di entrata in vigore del regolamento di attuazione previsto da tale disposizione, cui era subordinata l’efficacia della nuova disciplina, il procedimento ablatorio era ancora pendente, non essendo stato emesso il decreto di espropriazione ed essendo ancora in corso il giudizio di opposizione alla stima.

Tanto premesso, la Corte ha rilevato che, mentre alla data di emissione del decreto di autorizzazione all’esecuzione del piano delle espropriazioni i fondi occupati erano inclusi in zona E2 agricola secondaria, nel corso del giudizio era stata dapprima adottata una variante al piano regolatore generale, per effetto della quale essi erano stati inclusi in zona RB1 residenziale esistente-consolidata, ed era poi entrato in vigore il nuovo piano regolatore, nell’ambito del quale i fondi erano destinati a zona RB1 residenziale esistente consolidata, mentre l’area espropriata era classificata come improduttiva con pista ciclabile. Precisato che, in ossequio allo art. 42 Cost., comma 3, ed ai principi comunitari, l’indennità di espropriazione dev’essere liquidata tenendo conto delle caratteristiche dell’area espropriata nel momento dell’emissione del decreto di esproprio, che possono risultare anche diverse da quelle che l’area aveva al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione, ha escluso la possibilità di tener conto della destinazione in atto alla data dell’autorizzazione all’esecuzione del piano delle espropriazioni, osservando che la pronuncia del decreto di espropriazione determina la conversione dei diritti relativi all’immobile, che dal quel momento possono essere fatti valere soltanto sull’indennizzo, ed aggiungendo che la quantificazione dell’indennità si risolverebbe altrimenti in una valutazione del tutto astratta, in quanto disancorata dalle caratteristiche essenziali del bene ablato. Ha escluso inoltre che la richiesta di valutazione dell’edificabilità dei beni ai fini della determinazione dell’indennità, avanzata in corso di causa, comportasse l’introduzione di una domanda nuova, osservando che il giudizio di opposizione alla stima non ha natura impugnatoria, ma si configura come un ordinario giudizio di cognizione su un rapporto, nel quale il giudice è chiamato a determinare l’indennità in piena autonomia, in relazione alle caratteristiche del bene ed indipendentemente dalle richieste delle parti. Ha ritenuto infine che la vocazione edificatoria dei fondi comportasse l’inapplicabilità della L.P. n. 6 del 1993, art. 13, comma 1, che per le aree non edificabili commisura l’indennità di espropriazione al valore agricolo medio, escludendo anche l’operatività dell’art. 3, comma 1, lett. a), del regolamento provinciale 26 ottobre 2009, n. 24-26/Leg., che per le aree edificabili impone di tener conto del valore dell’immobile alla data del decreto di autorizzazione alle espropriazioni, per contrasto con i principi costituzionali e comunitari, aventi efficacia vincolante anche nei confronti della Provincia Autonoma di Trento.

La Corte ha pertanto concluso per l’edificabilità delle aree espropriate, reputando irrilevante, a tal fine, l’inclusione delle stesse in zona improduttiva con pista ciclabile, avuto riguardo alla natura non conformativa del vincolo, in quanto apposto su determinati beni in vista della realizzazione di una specifica opera pubblica. Ha richiamato quindi la stima compiuta dal c.t.u., che aveva determinato il valore dei fondi in Euro 400,00 al mq., tenendo conto della destinazione urbanistica e dell’indice di edificabilità, e riducendo il valore del 20% rispetto alle altre aree edificabili della zona, in considerazione dell’irregolarità del lotto e della penalizzazione nell’inserimento dell’opera edilizia. Ha ritenuto condivisibile tale valutazione, fondata su indagini compiute presso operatori e professionisti del settore immobiliare, osservando che una verifica degli atti di compravendita d’immobili aventi parametri urbanistici simili era stata impedita dalle limitazioni introdotte nella consultazione dei libri fondiari e dalle caratteristiche delle operazioni immobiliari per nuove costruzioni, aventi ad oggetto volumi edilizi da ricostruire o ristrutturare, nonchè dall’irreperibilità di altre aree libere edificabili. Ha ritenuto infine insussistenti i presupposti di un’espropriazione parziale, escludendo inoltre l’automatica rivalutazione dell’importo liquidato, avente natura di credito di valuta, e riconoscendo sullo stesso gl’interessi legali con decorrenza dalla data del decreto di espropriazione.

2. – Avverso la predetta sentenza la Provincia ha proposto ricorso per cassazione, articolato in sei motivi, illustrati anche con memoria. Il D. ha resistito con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo d’impugnazione, la ricorrente denuncia la violazione e/o la falsa applicazione della L.P. n. 6 del 1993, artt. 6 e 7 e dell’art. 3 Cost., nonchè l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, censurando la sentenza impugnata per aver tenuto conto, ai fini dell’accertamento dell’edificabilità delle aree espropriate, della variante dello strumento urbanistico intervenuta successivamente al decreto di autorizzazione dell’esecuzione delle espropriazioni. Premesso infatti che, a differenza della normativa statale, quella provinciale prevede la determinazione dell’indennità di espropriazione in unica fase, al momento in cui il Presidente della Giunta autorizza l’esecuzione delle espropriazioni, afferma che è in tale momento che sorge il diritto all’indennità, il cui pagamento deve aver luogo a seguito della notifica del relativo decreto, anche in pendenza del procedimento di rideterminazione dell’indennità o del giudizio di opposizione alla stima. Tale disciplina, più favorevole all’espropriato di quella statale, esclude la possibilità di tener conto delle modificazioni urbanistiche intervenute successivamente, determinandosi altrimenti un’incertezza in ordine al valore dei beni espropriati, che potrebbe tradursi anche in un pregiudizio per il proprietario, ove il mutamento di destinazione comportasse il venir meno dell’edificabilità.

1.1. – Il motivo è fondato.

La sentenza impugnata, rimasta incensurata sul punto, ha accertato che il procedimento ablatorio, pur essendo stato promosso in data anteriore al 6 gennaio 2010, e quindi prima dell’entrata in vigore della L.P. n. 1 del 2008, coincidente con quella del regolamento di attuazione n. 24-26/Leg. del 2009, si è concluso in epoca successiva alla predetta data, con decreto emesso il 14 maggio 2013, e pertanto, ai sensi dell’art. 154, comma 3 citata legge, ha ritenuto correttamente applicabile alla fattispecie la disciplina dettata dalla L.P. n. 6 del 1993, nel testo novellato dalla L.P. n. 1 del 2008. Quest’ultima, peraltro, si è limitata a modificare gli artt. 14 e 20 precedente legge, concernenti i criteri per la liquidazione delle indennità di espropriazione e coltivazione, senza intervenire in alcun modo sulla residua disciplina del procedimento ablatorio, ed in particolare sulla L. n. 6 del 1993, artt. 6, 7 e 9 che regolano la fase di determinazione e pagamento delle indennità in modo parzialmente diverso da quello previsto dalla normativa statale: la prima di tali disposizioni stabilisce infatti, al comma quarto, che la liquidazione deve aver luogo con il medesimo decreto che, ai sensi del comma primo, autorizza l’esecuzione del piano delle espropriazioni, il quale deve indicare anche le modalità del pagamento e dev’essere notificato ai proprietari ed al promotore dell’espropriazione; l’art. 7 prevede poi che quest’ultimo, a seguito della notificazione, deve provvedere senz’altro al pagamento, entro sessanta giorni dal ricevimento della documentazione attestante la proprietà e la piena disponibilità e libertà dell’immobile espropriato; l’art. 9 dispone infine, al comma 1, che entro trenta giorni dalla notificazione del predetto decreto il promotore dell’espropriazione ed i soggetti interessati al pagamento dell’indennità possono chiederne la rideterminazione alla competente Commissione provinciale, precisando, al comma 4, che l’opposizione alla stima può essere proposta successivamente avverso la stima contenuta nel decreto che autorizza l’esecuzione delle espropriazioni o contro la rideterminazione compiuta ai sensi del comma 1.

1.2. – Nell’esaminare la predetta disciplina, questa Corte ha in passato escluso che l’anticipazione, dalla stessa prevista, della fase di determinazione e pagamento dell’indennità rispetto all’emissione del decreto di espropriazione potesse tradursi in una modificazione del principio generale emergente dalla normativa statale (e rimasto fermo anche nell’ambito della nuova disciplina introdotta dal D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327), secondo cui l’ammontare dell’indennità di espropriazione deve essere determinato in riferimento alla data del provvedimento ablatorio, e dunque tenendo conto delle caratteristiche che il suolo espropriato sia venuto ad assumere fino alla conclusione del procedimento di espropriazione (cfr. tra le più recenti Cass., Sez. 1, 31 maggio 2016, n. 11261; 21 settembre 2015, n. 18556; 5 giugno 2014, n. 12700). Premesso infatti che è soltanto per effetto della pronuncia del decreto di esproprio che si determina il trasferimento coattivo della proprietà dell’immobile, con la conseguente conversione dei diritti reali interenti allo stesso, che solo da quel momento possono essere fatti valere sull’indennità, si era infatti osservato che tale regola, immanente all’ordinamento giuridico, trova conferma nella norma dettata dall’art. 8, comma 3 L.P., che prevede espressamente l’estinzione dei diritti reali insistenti sul bene; si era esclusa la possibilità d’invocare, in contrario, la disciplina dettata dall’art. 9, affermandosi che tanto la stima provvisoria del servizio espropriazioni, quanto la rideter-minazione da parte della Commissione provinciale sono preordinate all’esercizio del diritto dell’espropriando di convenire la cessione volontaria dell’immobile, con la determinazione consensuale del prezzo ai sensi dell’art. 6, comma 7, e la maggiorazione di cui all’art. 20, comma 1, sull’indennità offerta; si era rilevato inoltre che, ai sensi dell’art. 9, comma 4 l’opposizione alla stima può essere proposta soltanto ai sensi della normativa statale, la quale, con la L. 22 ottobre 1971, n. 865, art. 19 nel testo risultante dalla sentenza della Corte costituzionale n. 67 del 1990, accorda la facoltà di chiedere giudizialmente il riconoscimento e la determinazione dell’indennità esclusivamente al proprietario espropriato, e quindi, se trova applicazione anche in assenza della stima amministrativa o in presenza della sola stima provvisoria, non può prescindere dalla pronuncia del decreto di espropriazione (cfr. Cass., Sez. 1, 1 luglio 2004, n. 12033; 6 aprile 2001, n. 5125).

Conformemente a tali precedenti, la Corte di merito ha ritenuto che, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, dovesse tenersi conto non già della destinazione legale dell’area espropriata prevista dal piano regolatore vigente alla data di emissione del decreto di autorizzazione all’esecuzione del piano delle espropriazioni (11 febbraio 2009), ma di quella in atto alla data del decreto di espropriazione (14 maggio 2013), ed ha pertanto riconosciuto la vocazione edificatoria del suolo, conferendo rilievo ad una variante dello strumento urbanistico adottata il 31 settembre 2009 ed approvata il 9 gennaio 2010, dalla quale risultava che il fondo di proprietà dell’attore, precedentemente classificato come zona E2 agricola secondaria e zona E5 aree improduttive, era stato incluso in zona RB1 residenziale esistente consolidata. A tal fine, ha proceduto anche alla disapplicazione dell’art. 3, comma primo, lett. a) del regolamento provinciale n. 24-26/Leg. del 2009, che, nel dare attuazione alle modifiche introdotte dalla L.P. n. 1 del 2008, ha ribadito la necessità di fare riferimento, per l’individuazione della destinazione del fondo espropriato, agli strumenti urbanistici vigenti alla data del decreto di autorizzazione dell’espropriazione: ha infatti affermato che, in quanto contrastante con l’esigenza di effettività del ristoro per la perdita della proprietà, cui s’ispira la richiamata interpretazione delle norme statali e provinciali, tale disposizione confligge con i principi sanciti dalla Costituzione e dalla Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, alla cui osservanza è tenuta anche la Provincia autonoma di Trento, nell’esercizio della potestà esclusiva ad essa spettante in materia di espropriazione per pubblica utilità.

1.3. – Senonchè, l’applicabilità del principio richiamato dalla sentenza impugnata dev’essere oggi rimeditata, alla luce dei profondi mutamenti intervenuti nel quadro normativo di riferimento in epoca successiva alla sua enunciazione, e segnatamente dell’avvenuta riformulazione dell’art. 117 Cost. ad opera della Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che ha modificato radicalmente i rapporti tra le fonti normative statali e quelle regionali in subiecta materia.

Sopravvenuta a pochi mesi di distanza dall’approvazione del D.P.R. n. 327 del 2001 ed ancor prima che lo stesso entrasse in vigore, la legge costituzionale ha infatti ridistribuito le competenze legislative in base ad uno schema imperniato sulla enumerazione delle competenze statali, e, con un rovesciamento completo della previgente tecnica del riparto, ha affidato alle Regioni, oltre alla potestà legislativa concorrente, da esercitarsi nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato, una competenza legislativa residuale (art. 117 Cost., comma 4).

Nel quadro che ne è derivato, così come del resto nell’originario Titolo V, l’espropriazione non è stata considerata come una vera e propria “materia”, non essendo inclusa in nessuno dei relativi elenchi. Ciò a differenza di quanto, invece, era avvenuto negli Statuti delle Regioni speciali: in particolare, in quelli della Sicilia (art. 4, lett. s), della Legge Costituzionale 16 febbraio 1948, n. 2) e del Trentino Alto Adige (Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, art. 4, n. 4) l’espropriazione è infatti prevista come materia di competenza legislativa esclusiva, mentre negli statuti della Sardegna Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, (art. 4, lett. d), e del Friuli Venezia Giulia (Legge Costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, art. 5, n. 11) come materia di competenza concorrente; infine nello statuto della Valle d’Aosta (Legge Costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, art. 3) è prevista come materia di legislazione integrativa ed attuativa. In considerazione di quanto detto, la più qualificata dottrina da decenni ha ritenuto che la disciplina espropriativa non potesse configurarsi come materia autonoma (e cioè come categoria di interessi oggettivamente individuata), bensì come un istituto “servente”, strumentale ad ogni interesse pubblico a cui risulti funzionale l’acquisizione di un bene; perciò da riferire non soltanto all’urbanistica ovvero ai lavori pubblici, pur se assorbenti la quasi totalità delle espropriazioni (che d’altra parte nascono per la realizzazione di opere di pubblica utilità), ma, sia pure in via residuale, ad altre materie anche di competenza regionale, come l’agricoltura, le cave, il turismo, etc. (che non richiedono, o non sempre richiedono, l’esecuzione di lavori pubblici).

Da qui la necessaria conseguenza che, costituendo l’espropriazione un istituto “trasversale” cui è assegnata una funzione “servente” e strumentale, la stessa non può che costituire oggetto di disciplina rispettivamente dello Stato e delle Regioni nelle materie in cui tali enti hanno potestà legislativa esclusiva; e per converso di disciplina concorrente nelle materie di competenza ripartita. Ed in quest’ultima categoria la Corte costituzionale (cfr. sent. 303 e 362 del 2003) ha costantemente incluso anzitutto l’urbanistica e l’edilizia, in base al principio che il loro ambito deve essere ricondotto “al governo del territorio”; mentre per quanto riguarda la mancata inclusione dei “lavori pubblici” nell’elencazione dell’art. 117 Cost., ha avvertito che tale omissione non implica che essi siano oggetto di potestà legislativa residuale delle Regioni: trattandosi al contrario di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono, e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti. In tal modo, è stata recepita la configurazione della categoria prospettata dagli studiosi e dalla giurisprudenza, secondo cui la stessa disciplina dei lavori pubblici si era “dissolta”, perciò perdendo autonoma rilevanza come materia a sè stante, per divenire solo un “segmento” delle materie in cui è necessario eseguirli, rispetto alle quali l’espropriazione svolge la sua funzione servente: materie che trovano per lo più collocazione in altre categorie di interessi nominate in Costituzione come di legislazione ripartita (porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di comunicazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia), ovvero ad esse assimilabili e che, in pratica, tendono ad esaurire tutte le competenze nel settore suddetto; dal quale conclusivamente restano fuori i soli lavori pubblici diretti ad acquisire beni attribuiti alla competenza esclusiva dello Stato, quali esemplificativamente quelli storico-artistici o gli immobili di interesse militare.

Il sistema è completato, quanto allo specifico settore delle espropriazioni, dall’art. 5, comma 1, del Testo Unico, come modificato dal D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302per adeguarlo alla nuova legge di revisione, per il quale “Le Regioni a statuto ordinario esercitano la potestà legislativa concorrente, in ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di propria competenza, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale nonchè dei principi generali dell’ordinamento giuridico desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico”. Con la necessaria conseguenza, pur essa più volte evidenziata dalla Consulta, che nelle espropriazioni in esame, come in ogni altra materia di legislazione concorrente, “la normativa statale deve limitarsi alla determinazione dei principi fondamentali, spettando invece alle Regioni la regolamentazione di dettaglio”.

1.4. – Non risultano enunciate ad oggi regole consolidate per delimitare le attribuzioni normative di Stato e Regioni nelle espropriazioni di competenza ripartita (che si è detto assolutamente prevalenti), anche per il dibattito in corso sulle esigenze unitarie che hanno indotto più volte la Consulta a prevedere la possibilità, per lo Stato, di disciplinare profili delle materie di competenza concorrente che non gli competerebbero; e per stabilire, in particolar modo, se le Regioni possano legiferare sulla disciplina delle diverse fasi del procedimento ablativo, nonchè sui principi e sui criteri di computo dell’indennità di espropriazione.

E tuttavia nel caso non è necessario prendere posizione su tali problematiche, perchè il Trentino Alto Adige è una regione a statuto speciale nella quale, come ha confermato anche di recente la Corte costituzionale, le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno competenza legislativa primaria, tra l’altro, in tema di espropriazione per pubblica utilità, per tutte le materie di competenza provinciale (D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, art. 8, n. 22, recante “Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige”); ed in cui dette Province esercitano siffatta potestà legislativa entro i limiti indicati dall’art. 4 dello statuto speciale, ovvero “in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e con il rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali (…) nonchè delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica…” (sui quali cfr. Corte cost. sent. n. 383 del 1994): limite, quest’ultimo, che, in applicazione della Legge Costituzionale n. 3 del 2001, art. 10 viene meno solo per le parti in cui le Regioni ad autonomia ordinaria disponessero, sulla base del nuovo Titolo 5^, di maggiori poteri rispetto alle Regioni ad autonomia speciale, in quanto, come ha ripetutamente rilevato la Consulta, altrimenti in tali casi “la potestà legislativa esclusiva delle Regioni (e Province) autonome sarebbe irragionevolmente ristretta entro confini più angusti di quelli che oggi incontra la potestà legislativa “residuale” delle Regioni ordinarie (…) onde devono escludersi ulteriori limiti derivanti da leggi statali già qualificabili come norme fondamentali di riforma economico-sociale” (cfr. Corte cost. sent. n. 226 del 2009; n. 51 del 2006; n. 274 del 2003).

Questo quadro legislativo è sostanzialmente riassunto e ribadito dall’art. 5, comma 2 T.U., per il quale dette Province “esercitano la propria potestà legislativa in materia di espropriazione per pubblica utilità nel rispetto dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione, anche con riferimento alle disposizioni del titolo V, parte seconda, della Costituzione per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”. Per cui deve concludersi con la Corte costituzionale che “la legislazione provinciale, ancorchè espressione della competenza primaria dell’ente autonomo, deve conformarsi esclusivamente ai principi che traggono supporto dal testo fondamentale e caratterizzano l’ordinamento giuridico dello Stato” (cfr. Corte cost. sent. n. 187 del 2014; n. 231 del 1984).

1.5. – La Provincia di Trento, con la L. n. 6 del 1993 e succ. mod., si è adeguata ai suddetti principi anche del T.U., avendo in ordine al procedimento recepito e mantenuto ferme da un lato le fasi che precedono il decreto ablativo, identificate dall’art. 8, del vincolo preordinato all’esproprio (L. n. 6 cit., art. 4 in relaz. alla Legge sui L.p.); della dichiarazione di pubblica utilità con i relativi termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni, nonchè della determinazione della c.d. indennità provvisoria (art. 6 L.P.); e dall’altro i rimedi amministrativi della rideterminazione dell’indennità ad opera della Commissione Provinciale, e giudiziari dell’opposizione alla stima, da proporre dinanzi alla Corte d’appello. Mentre per quanto riguarda la stima dell’indennità è stata interamente recepita la regola della ricognizione legale della destinazione dell’immobile, unitamente al principio da essa derivato della prevalenza ed autosufficienza dell’edificabilità legale, tratti ancor prima che dagli artt. 32 e 37 T.U. dalla L. 8 agosto 1992, n. 359, art. 5 bis: con conseguente ripartizione degli immobili nelle tradizionali categorie, riproposte dal T.U., dei terreni edificabili, non edificabili ed edificati, da individuare anche nella prospettiva della legge provinciale in base a parametri obbiettivi posti dalla legge medesima nonchè dagli strumenti urbanistici.

La legge provinciale si discosta invece dal T.U. (per quanto qui interessa) in ordine al momento in cui dev’essere attuata la ricognizione legale del bene, coincidente in base al menzionato art. 32 con quello del decreto di espropriazione, ed invece anticipato dall’art. 6 L.P. alla data del decreto del Presidente della Giunta provinciale che, accertata la regolarità della procedura e la sussistenza dei presupposti di legge, autorizza l’esecuzione delle espropriazioni: scelta questa nuovamente confermata dall’art. 3 del regolamento previsto dall’art. 14 legge (che avendone funzione meramente attuativa ed essendo divenuto parte del relativo precetto, non poteva essere disapplicato dalla Corte di appello: cfr. Corte cost. cent. n. 187 del 2014 cit.), il quale, seppure con riferimento alle aree edificabili, ha ribadito che deve tenersi conto “della destinazione urbanistica dell’area alla data del decreto previsto dalla L.P. n. 6 del 1993, art. 6 che autorizza l’espropriazione”.

Nessuna delle parti prospetta poi che tale norma possa avere incidenza sui principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica e perfino (per le ragioni appena evidenziate) su quelli fondamentali ricavabili dal T.U., trattandosi sostanzialmente di una disposizione di dettaglio con finalità meramente acceleratorie del procedimento e del pagamento dell’indennità, anche per meglio adeguarlo alla tempistica postulata dalla CEDU, ed anche dell’accesso ai rimedi giurisdizionali consentiti dall’art. 9 Legge proprio contro la stima contenuta nel menzionato decreto di cui all’art. 6: perciò senza necessità della preventiva pronuncia del decreto di esproprio, costituente indefettibile condizione pur dell’azione di determinazione dell’indennità di espropriazione (in mancanza della stima definitiva) come introdotta dalla nota decisione della Corte costituzionale n. 67 del 1990.

Vero è che la Corte d’appello ha ricordato le contrarie decisioni di questa Corte in merito alle opposizioni proposte prima del decreto ablativo (anche nelle espropriazioni della Provincia di Trento); nonchè la nota decisione n. 442 del 1993 della Consulta, la quale, con riferimento al regime della L. n. 359 del 1992, art. 5-bis ha escluso che la ricognizione della qualità dell’area possa essere retrodatata ad epoca antecedente a quella del decreto ablativo (nel caso, alla data del vincolo preordinato all’esproprio). Ma è pur vero che i menzionati precedenti di legittimità si riferiscono a procedimenti espropriativi antecedenti alla revisione del Titolo V della Costituzione, in cui il limite delle norme di riforma economico-sociale, fra cui veniva incluso l’art. 5-bis, non consentiva alla legge provinciale di discostarsi dal regime procedimentale e sostanziale della disposizione statale. Mentre per quanto riguarda la pronuncia della Corte costituzionale, la sentenza impugnata non si è avveduta che nella costruzione delle norme statali a partire dalla L. n. 2359 del 1865, il decreto di esproprio costituisce condizione della conversione del diritto dominicale in quello all’indennizzo sostitutivo di cui all’art. 42 Cost., comma 3, e quindi il momento dell’insorgenza del diritto del proprietario a percepirlo, perciò inducendo il Giudice delle leggi a paventare un’inammissibile elemento di aleatorietà in caso di ampia (e non determinabile) divaricazione temporale tra quest’ultimo momento e quello della ricognizione legale: con conseguente pericolo di astrattezza nel criterio della sua determinazione allorchè fondata su pregresse e non più attuali caratteristiche dell’area ablata, come richiesto dal precetto costituzionale.

Ma nel sistema della legge provinciale l’art. 6 ha attratto nel medesimo momento non solo la valutazione dei terreni e la determinazione, sulla base delle sue risultanze, dell’indennità (pur provvisoria), ma anche l’insorgenza del diritto di credito dell’espropriando a conseguirla, che diviene esigibile (con le modalità dell’art. 7) e dev’essere corrisposta dal promotore dell’espropriazione in occasione dello stesso evento; e perciò a prescindere dalla futura adozione del decreto di esproprio (peraltro prevista decorsi 60 giorni dalla notifica del decreto in esame), che più non ne costituisce la fonte genetica, così come non rappresenta ostacolo pregiudiziale all’esperimento del rimedio amministrativo o, in alternativa, di quello giudiziario per la rideterminazione della giusta indennità: anch’essi da proporre entro il termine perentorio di cui all’art. 9, ancora una volta decorrente “dalla notificazione del decreto di cui all’art. 6” (o dalla rideterminazione amministrativa dell’indennità ove sia prescelto il ricorso alla C.P.E.). Pertanto, il solo inconveniente che da tale meccanismo residua è che il proprietario resta esposto all’evenienza di dover restituire l’indennizzo percepito ove il decreto di espropriazione non venga emesso (o non lo sia nei termini della dichiarazione di pubblica utilità); che è d’altra parte comune alla legge statale, posto che l’art. 24 del T.U. prevede che l’esecuzione del decreto di esproprio debba avvenire entro il termine perentorio di due anni (dalla sua adozione), decorsi i quali il procedimento rimane automaticamente caducato (e può al più essere rinnovato ab initio solo mediante ulteriore dichiarazione di pubblica utilità: cfr. art. 24, u.c.).

1.6. – La ricostruzione svolta rende palese l’errore in cui è incorsa la sentenza impugnata, consistente nell’avere compiuto la ricognizione legale del terreno di proprietà dell’attore con riferimento all’epoca del decreto ablatorio, in cui era stata già approvata una variante al piano regolatore generale, piuttosto che al momento individuato dal menzionato art. 6 Legge Provinciale, coincidente con il decreto di autorizzazione previsto dalla norma, allorquando era in vigore l’originario piano regolatore del Comune di Riva del Garda, che includeva i terreni espropriandi in zona E2 agricola secondaria ed E5 aree improduttive. Per cui, pur essendo corretta per quanto si è detto l’applicazione degli artt. 11 e 12 Legge Regionale onde eseguire la ricognizione delle possibilità legali di edificazione “esclusivamente ai fini dell’indennità di espropriazione”, in luogo dei criteri più restrittivi enunciati dall’art. 37 T.U., è certamente errata la conclusione che il terreno espropriato, da classificarsi edificabile in base alla variante approvata definitivamente il 9 gennaio 2010, rientrasse nella previsione del comma secondo dell’art. 12, dal momento che ciascuna delle due destinazioni E2/E5 attribuite dall’originario piano regolatore comunale coincideva invece con la prima delle categorie di terreni inedificabili specificamente individuata dal comma primo dello stesso art. 12, al lume della quale doveva essere determinata l’indennità.

2. – La sentenza impugnata va pertanto cassata, restando assorbiti gli altri motivi d’impugnazione, con cui la ricorrente ha lamentato la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 3 e 24 Cost., della Legge Provinciale n. 6 del 1993, artt. 6, 7 e 12 del D.P.R. n. 327 del 2001, art. 8 e del D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, art. 4 nonchè l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, censurando la sentenza impugnata per aver contraddittoriamente prospettato la possibilità che un’area destinata alla realizzazione di un’opera pubblica sia nel contempo classificata come zona residenziale privata e per aver trascurato il nesso sinallagmatico esistente tra il trasferimento della proprietà e la controprestazione indennitaria, nonchè per aver ritenuto ammissibile la deduzione dell’intervenuta modificazione della classificazione urbanistica dei fondi ed inapplicabile l’art. 3, comma 1, lett. a), del regolamento provinciale n. 24-26/Leg. del 2009.

La causa va conseguentemente rinviata alla Corte d’appello di Trento, che procederà, in diversa composizione, alla rideterminazione dell’indennità, attenendosi ai principi esposti ed ai criteri stabiliti dalla L.P. n. 6 del 1993, art. 13 (come sostituito dalla L.P. 30 dicembre 2014, n. 14, art. 50 a seguito della dichiarazione d’incostituzionalità pronunciata dalla Corte costituzionale con sentenza n. 187 del 2014), nonchè al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

PQM

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbiti gli altri motivi, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte di Appello di Trento, anche per la liquidazione delle spese processuali.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 14 dicembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 12 maggio 2017