Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1182 del 21/01/2020

Cassazione civile sez. un., 21/01/2020, (ud. 17/12/2019, dep. 21/01/2020), n.1182

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. TIRELLI Francesco – Presidente di Sez. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. DE STEFANO Franco – Consigliere –

Dott. DORONZO Adriana – Consigliere –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. CARRATO Aldo – Consigliere –

Dott. CONTI Roberto Giovanni – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 28416/2018 proposto da:

SEMAC S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE VATICANO 48, presso lo

studio dell’avvocato DEMETRIO FENUCCIU, che la rappresenta e

difende;

– ricorrente –

contro

REGIONE CAMPANIA;

– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n.

10782/2018 della COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE di NAPOLI.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

17/12/2019 dal Consigliere Dott. ROBERTO GIOVANNI CONTI;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

DE RENZIS LUISA, il quale chiede alle Sezioni Unite della Corte di

Cassazione di determinare la giurisdizione del giudice tributario

relativamente al giudizio pendente dinanzi alla Commissione

Tributaria Provinciale di Napoli, promosso da Simac s.r.l., per

sentir dichiarare illegittimo ed annullare il provvedimento della

Regione Campania, avente ad oggetto la richiesta di pagamento di

contributi estrattivi L.R. n. 1 del 2008, ex art. 19, ed L.R. n. 15

del 2005, ex art. 17.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Semac srl ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione ai sensi dell’art. 41 c.p.c., chiedendo a queste Sezioni Unite che fosse individuata la giurisdizione tributaria per la controversia dalla stessa società proposta innanzi alla CTP di Napoli tesa ad ottenere l’annullamento dell’atto con il quale la Regione Campania le aveva chiesto il pagamento di contributi estrattivi ai sensi della L.R. Campania n. 1 del 2008, art. 19, per il periodo compreso fra l’anno 2006 ed il 2017 e di quelli previsti dalla L.R. Campania n. 5 del 2005, art. 17, per gli anni 2005, 2006 e 2007.

Secondo la ricorrente i prelievi reclamati dalla Regione non avrebbero natura indennitaria, nè sarebbero disciplinanti convenzionalmente ed assolverebbero all’esigenza di fornire alla regione le risorse necessarie per le finalità normativamente previste correlate a spese pubbliche in assenza di un rapporto sinallagmatico, confermando, pertanto, la natura tributaria dei prelievi e, conseguentemente, la giurisdizione della Commissione tributaria adita.

La ricorrente ha poi aggiunto che di nessun rilievo sarebbe ai fini della giurisdizione la tematica che ruota attorno alla natura dei contributi disciplinati dalla L.R. Campania n. 54 del 1985, art. 18, essendo gli stessi dovuti ai Comuni in base ad una convenzione e non controvertendosi nel giudizio pendente in ordine a simili prelievi, dotati di natura diversa da quelli posti a base della nota della Regione Campania.

La Regione Campania, alla quale il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è stato ritualmente notificato, non ha depositato difese scritte.

Il Procuratore Generale ha concluso chiedendo che venisse dichiarata la giurisdizione del giudice tributario relativamente al contenzioso pendente.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile, risultando pendente la controversia promossa dalla società ricorrente innanzi alla CTP di Napoli.

2. Reputano queste Sezioni Unite che la giurisdizione rispetto alla controversia in atto pendente innanzi alla CTP di Napoli appartenga alla giurisdizione ordinaria.

2.1 Il fondo della questione rimessa alla decisione delle Sezioni Unite attiene alla verifica della natura tributaria o meno del contenzioso suscitato dalla richiesta, azionata nei confronti della società titolare di autorizzazione all’attività estrattiva e di concessione alla coltivazione di giacimenti per attività estrattiva, di pagamento dei prelievi previsti dalla L.R. Campania n. 1 del 2008, art. 19 e dalla L.R. Campania n. 15 del 2005, art. 17.

2.2 Giova anzitutto muovere dal quadro normativo di riferimento, per come lo stesso risulta rispetto agli anni ai quali si riferisce la richiesta della Regione Campania.

2.3 In particolare, la L.R. Campania n. 12 del 2005, art. 17, comma 1, prima delle modifiche introdotte dalla L.R. Campania n. 1 del 2016, di cui appresso si dirà, così stabiliva: il “titolare di autorizzazione e di concessione alla coltivazione di giacimenti per attività di cava di cui alla L.R. n. 54 del 1985 e successive modificazioni, è tenuto a versare alla Regione Campania, in un’unica soluzione, entro il 31 dicembre di ogni anno, un contributo annuo di Euro 1,00 per ogni 10 metri cubi di materiale estratto”.

2.4 Lo stesso art. 17, comma 2, u.c. prevede poi che “Le somme di cui al comma 1, quantificabili per l’anno 2005 in Euro 800.000,00 sono iscritte nel Bilancio regionale a decorrere dal corrente esercizio finanziario alla unità previsionale di base 9.31.71 della entrata ed alla unità previsionale di base 1.55.97 della spesa per il finanziamento nella misura dell’importo effettivamente riscosso dei lavori di completamento ed avvio dell’attività dell’aeroporto di (OMISSIS)”.

2.5 Tale u.c., è stato poi modificato dalla L.R. 18 gennaio 2016, n. 1, art. 5, comma 7. Modifica che assume anche nel presente giudizio rilevanza, in relazione alla richiesta di prelievi che copre un arco temporale compreso fra l’anno 2005 e l’anno 2017 – prevedendosi, in aggiunta al comma 2 ed alla fine dello stesso le seguenti parole “nonchè per tutte le attività di gestione societaria.”

2.6 Quanto alla L.R. Campania n. 1 del 2008, art. 19, lo stesso prevede che “I titolari di autorizzazioni e concessioni estrattive sono tenuti annualmente, in aggiunta ai contributi di cui alla L.R. 13 dicembre 1985, n. 54, art. 18 e della L.R. 11 agosto 2005, n. 15, art. 17, al pagamento alla Regione Campania di un contributo ambientale così determinato: (1) a) Euro 1,50/mc per le pietre ad uso ornamentale; b) Euro 0,90/mc per sabbie e ghiaie; c) Euro 0,75/mc per gli altri materiali. Il comma 2, aggiunge che detto contributo è corrisposto, entro il 31 marzo di ogni anno, sulla scorta dei volumi estratti nel corso dell’anno solare precedente in forza del titolo legittimante la coltivazione rilasciato in conformità del piano regionale delle attività estrattive. Il comma 3, precisa, infine, che “L’importo dei contributi di cui al comma 1, quantificato in Euro 1 milione 500 mila, è iscritto nel bilancio regionale a decorrere dal corrente esercizio finanziario alla UPB 11.81.80 della entrata ed è destinato per il 50 per cento ad alimentare il Fondo per la ecosostenibilità di cui all’art. 15, per il restante 50 per cento al finanziamento delle spese iscritte alla UPB 2.68.156 concernenti i lavori di recupero ambientale, la redazione del progetto unitario di gestione del comparto, se lo stesso non è redatto dai titolari di attività estrattiva, e al finanziamento delle attività di controllo dell’organo di vigilanza in materia di cave”.

2.7 E’ poi l’art. 15 della stessa legge a delineare i contenuti del fondo di ecosostenibilità, specificando che lo stesso è finalizzato al sostegno delle azioni regionali tese a promuovere la diffusione dell’impiego nei processi produttivi e commerciali di materiali ecocompatibili, biodegradabili e riciclabili e a favorire la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti di natura diversa.

2.8 Ciò posto, giova ricordare che rispetto al tema qui in esame assumono rilievo i principi in ordine alla delimitazione, in termini generali, dell’ambito della giurisdizione tributaria – più volte espressi da queste Sezioni unite e dalla Corte costituzionale – a questi affiancandosi quelli specificamente orientati a delineare la giurisdizione del giudice ordinario in materia di contribuzioni dovute dai soggetti titolari di concessioni o autorizzazioni all’estrazione di materiali da cava.

2.9 Rilevano, quanto al primo tema testè ricordato, i principi espressi dalla Corte costituzionale, a tenore dei quali “una fattispecie deve ritenersi “di natura tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese” (Corte Cost.n. 167/2018, Corte Cost.n. 269 e n. 236 del 2017;Corte Cost.n. 89/ 2018).

2.10 Queste Sezioni Unite, in piena sintonia con la ricostruzione sopra esposta, hanno più volte delineato i tratti identificativi del tributo, e precisamente: a) la matrice legislativa della prestazione imposta, in quanto il tributo nasce direttamente in forza della legge, risultando irrilevante l’autonomia contrattuale (Corte Cost., n. 58 del 2015); b) la doverosità della prestazione (Corte Cost., n. 141 del 2009, n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005), che comporta un’ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente pubblico (Corte Cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995 e n. 26 del 1982):c) la circostanza che i soggetti tenuti al pagamento del contributo non possono sottrarsi a tale obbligo e la legge non dà alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle parti (Corte Cost., n. 238 del 2009, punto 7.2.3.2, nonchè, in relazione al contributo al Servizio sanitario nazionale, Cass., sez. un., n. 123/07, che ne ha affermato la natura tributaria); d)il nesso con la spesa pubblica, nel senso che la prestazione è destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno finanziario dell’ente impositore (Corte Cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995, n. 26 del 1982, nonchè, tra varie, Cass., sez. un., n. 21950/15 e n. 13431/14) – cfr. Cass. S.U. n. 27074/2016.

2.11 A tali principi si affiancano quelli espressi in materia di contributi collegati all’attività di estrazione di cava.

2.12 Proprio la sentenza n. 89/2018 della Corte costituzionale, da ultimo ricordata si è occupata della legittimità costituzionale della L.R. Siciliana 7 maggio 2015, n. 9, art. 83, nella parte in cui prevede un canone di produzione annuo dovuto dai titolari di concessioni per lo sfruttamento di giacimenti minerari di cave, commisurato alla quantità (comma 1) nonchè alla qualità (comma 2) del minerale estratto e destinato nella misura del 40 per cento alla Regione e per il 60 per cento al comune interessato, con vincolo “alla realizzazione di opere di recupero e riqualificazione ambientale nonchè al recupero dei beni confiscati alla mafia e alle organizzazioni criminali”.

2.13 Orbene, la Corte ha escluso la natura tributaria di tale contributo, richiamando i principi espressi da Corte Cost. n. 387/1990 rispetto ai contributi legati all’attività estrattiva da cava previsti dalla L.R. Veneto 7 settembre 1982, n. 44, art. 20, inoltre sottolineando che il canone previsto dalla legislazione regionale siciliana “…si pone a latere del titolo che legittima l’attività estrattiva. Non è influenzato dalla titolarità, pubblica o privata, del giacimento; si lega, piuttosto, all’insieme di competenze amministrative correlate all’attività estrattiva nonchè alle caratteristiche della stessa, tali da incidere sulla salubrità e integrità ambientale del territorio interessato dalla relativa iniziativa imprenditoriale”.

2.14 Il giudice costituzionale ha così individuato la ratio fondante del contributo nell’esigenza di indennizzare la collettività per il disagio comunque correlato allo sfruttamento del suolo, essendo certa l’incidenza negativa dell’attività estrattiva sul paesaggio e sull’ambiente inerenti alle zone limitrofe a quelle di collocazione della cava, ciò collegandosi altresì alla circostanza che il costo di un siffatto disagio finisce per gravare, coerentemente, su chi lo produce, in linea con le indicazioni di principio derivanti, in materia ambientale, dall’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, come modificato dall’art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre.

2.15 In definitiva, i contributi a carico dei soggetti concessionari o titolari di autorizzazione all’estrazione tendono a coprire gli oneri finanziari che gli enti interessati devono comunque affrontare per neutralizzare al meglio le conseguenze – nocive ma legittime, perchè consentite dalla legge ed assentite dalle amministrazioni interessate comunque correlate a tali iniziative economiche.

2.16 Secondo la Corte costituzionale il canone previsto dalla legislazione siciliana, correlato alla superficie dell’area coltivabile ed ai volumi autorizzati della cava risultano estranei ai profili di redditività propri della relativa attività produttiva, basandosi su criteri di determinazione del dovuto che mettono al centro della quantificazione del canone la produzione derivante dalla relativa attività non in quanto indice di ricchezza effettiva desunta dall’attività di sfruttamento del giacimento, bensì come parametro dell’incidenza della stessa sull’ambiente circostante.

2.17 Da qui la conclusione che detto canone si correla all’impegno profuso dagli enti interessati nella gestione amministrativa collegata alla relativa attività di impresa e mira ad indennizzare il pregiudizio che la collettività finisce per patire in conseguenza dell’autorizzazione relativa allo sfruttamento delle cave; pregiudizio al quale corrisponde uno specifico onere delle amministrazioni interessate quanto al ripristino delle condizioni ambientali e territoriali pregiudicate dall’attività di estrazione.

2.18 La Corte costituzionale ha quindi considerato tale conclusione pienamente coerente con la giurisprudenza di queste Sezioni Unite (Cass. S.U., 24 dicembre 2009, n. 27347 e 19 dicembre 2009, n. 26815) laddove ha riconosciuto la giurisdizione ordinaria per le controversie relative al contributo previsto dalla L.R. Toscana 3 novembre 1998, n. 78, art. 15, avente caratteristiche simili a quelle del contributo regionale siciliano.

2.19 In effetti, queste Sezioni Unite hanno sottolineato, con riferimento al contributo previsto dalla L.R. Toscana 3 novembre 1998, n. 78, art. 15, a carico dei titolari di autorizzazione alla coltivazione di materiali di cava, che lo stesso è configurato come uno strumento diretto ad assicurare l’esecuzione di interventi pubblici ulteriori rispetto al mero recupero dell’area di cava e delle strade di accesso, e funzionali alla salvaguardia dei beni collettivi dell’ambiente e del territorio dall’impatto su di essi della localizzazione delle cave e dell’esercizio dell’attività estrattiva, in quanto incidenti in modo rilevante e diffuso sia sul paesaggio e sulla viabilità prossima ed a media distanza e sia sulla salubrità dell’atmosfera, con evidenti ricadute anche sulla sopravvivenza o normale sviluppo della flora e la fauna nelle zone limitrofe. Sulla base di tali premesse si è quindi ritenuto che in relazione a tali precipue finalità il contributo assume una specifica natura indennitaria del pregiudizio subito dalle collettività in conseguenza della gestione delle cave, al quale corrisponde uno specifico onere dei comuni che le rappresentano di ripristinare le condizioni ambientali e territoriali pregiudicate dall’attività di estrazione, e non la funzione genericamente contributiva al bilancio dei comuni o commutativa di un servizio, che caratterizza i tributi – cfr. Cass. S.U. nn. 2737/2009 e 26815/2009, cit., che in motivazione richiamano Cass. n. 28168/2008 e Cass. n. 18045/2008, rese con riguardo ai contributi per attività estrattive disciplinati dalla L.R. Marche 1 dicembre 1997, n. 71, art. 17.

2.20 Orbene, fatte le superiori premesse, va riconosciuta nei confronti di entrambi i contributi sottesi alla richiesta della Regione Campania la giurisdizione del giudice ordinario.

2.21 Si tratta, in verità, nelle due ipotesi qui scrutinate, di contribuzioni evidentemente collegate al pregiudizio subito dalla salubrità dell’ambiente per effetto dell’attività estrattiva che nemmeno è direttamente parametrata sulla capacità contributiva dei soggetti ai quali sono imposte tali forme di contribuzione, queste ultime assumendo i tratti di prestazione indennitarie che non possono assimilarsi in alcun modo a prestazioni di natura tributaria.

2.22. In definitiva, è necessario dare continuità alla giurisprudenza di queste Sezioni Unite resa in ambiti sostanzialmente sovrapponibili a quelli oggi oggetto di scrutinio, avuto riguardo alla finalità sottesa alle due forme di contribuzione previste nei confronti dei soggetti titolari di concessione o autorizzazione all’estrazione di materiale da cava.

3. Sulla base di tali considerazioni, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario. Rinvia il regime delle spese al giudice ordinario.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario. Rinvia il regime delle spese al giudice ordinario.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, il 17 dicembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 21 gennaio 2020

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