Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11801 del 12/05/2017

Cassazione civile, sez. un., 12/05/2017, (ud. 07/02/2017, dep.12/05/2017),  n. 11801

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. DI AMATO Sergio – Presidente Sezione –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente Sezione –

Dott. BIELLI Stefano – Presidente Sezione –

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere –

Dott. MANNA Felice – rel. Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 15548/2015 proposto da:

IDEA CACTUS DI L.A., che si costituisce in proprio ed in

qualità di titolare e legale rappresentante, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA DI VAL FIORITA 90, presso lo studio

dell’avvocato FRANCESCO LILLI, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ROMINA CAUTERUCCIO;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI FIRENZE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA POLIBIO 15, presso lo studio dell’avvocato

GIUSEPPE LEPORE, rappresentato e difeso dagli avvocati ANDREA

SANSONI e GIANNA ROGAI;

– controricorrente –

avverso la sentenza del CONSIGLIO DI STATO di ROMA, depositata il

16/01/2015.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

07/02/2017 dal Consigliere Dott. FELICE MANNA;

uditi gli avvocati Romina CAUTERUCCIO e Maria Romana CILIUTTI per

delega dell’avvocato Gianna Rogai;

udito il P.M., in persona dell’Avvocato Generale Dott. IACOVIELLO

Francesco Mauro, che ha concluso chiedendo l’inammissibilità del

ricorso.

Fatto

FATTI DI CAUSA

L.A., titolare della ditta Idea Cactus, impugnava innanzi al TAR Toscana: a) il provvedimento dirigenziale del comune di Firenze in data 11.6.2013 col quale era stato annullato in via di autotutela il silenzio assenso formatosi sulla segnalazione certificata d’inizio attività (s.c.i.a.) che ella aveva presentato il 4.10.2002 per il commercio di piante e fiori al posteggio n. 4 del mercato rionale di via (OMISSIS); b) il piano di commercio approvato con Delib. Consiliare n. 60 del 2008, nella parte in cui revocava posteggi già assegnati e non consentiva l’aumento di quelli destinati all’attività anzidetta. Domandava, inoltre, il risarcimento del danno. Varie le violazioni denunciate, tra cui quella del D.Lgs. n. 59 del 2010, attuativo della direttiva 2006/123/CE relativo ai servizi del mercato interno, e il difetto (di motivazione e) di proporzionalità, per l’asserita mancanza di ragioni per inibire il libero esercizio dell’attività commerciale, mantenendo solo le vecchio concessioni di suolo pubblico.

Resistendo il comune di Firenze, il TAR respingeva il ricorso.

Analogo l’esito innanzi al Consiglio di Stato. Il quale, per quanto ancora rileva in questa sede di legittimità, con sentenza n. 67/15, escludeva (il difetto di motivazione del provvedimento impugnato e) l’applicabilità del principio di proporzionalità, in presenza d’una norma regolamentare che vietava la concessione di ulteriori posteggi nelle aree mercatali del centro storico e che stabiliva addirittura che quelle esistenti, in caso di rinuncia o decadenza dell’assegnatario, non potessero essere riassegnate. Il giudizio sulla legittimità della suddetta previsione, “che corrisponde(va) ad una scelta politica del Comune di Firenze”, non poteva che limitarsi ad alcuni limitati profili di eccesso di potere che nello specifico non ricorrevano, non apparendo sussistente il vizio di irragionevolezza, essendo la disposizione finalizzata alla tutela del centro storico, di notorio pregio artistico.

Del pari, proseguiva il Consiglio di Stato, era infondata la doglianza di violazione della direttiva 2006/123/CE sui servizi nel mercato interno, atteso che questa consentiva agli enti locali di sottoporre determinate attività a contingentamento ove necessario alla tutela di prevalenti interessi pubblici. Il D.Lgs. n. 59 del 2010, art. 70, commi 3 e 4, emesso in attuazione della citata direttiva, stabiliva, tra l’altro, la possibilità di limitare ulteriori flussi commerciali sia per ragioni di sostenibilità ambientale e sociale non altrimenti risolvibili, sia a tutela e salvaguardia delle zone di pregio artistico, storico, architettonico e ambientale. A sua volta, il D.Lgs. n. 42 del 2004, art. 52, stabiliva che i comuni individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio. E di tale disposizione si era avvalso, appunto, il comune di Firenze, che col proprio regolamento del commercio aveva individuato nominativamente le vie e le piazze in cui contingentare il numero dei posteggi e disporre il diniego assoluto di nuove concessioni. Richiamava, infine, Corte Cost. n. 247 del 2010, che aveva riconosciuto la legittimità di provvedimenti limitativi l’esercizio delle attività commerciali su aree pubbliche al fine di valorizzare i centri storici.

Contro tale sentenza L.A. propone ricorso affidato ad un unico motivo.

Resiste con controricorso il comune di Firenze, che ha altresì depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – L’unico motivo di ricorso denuncia, con riferimento all’art. 360 c.p.c., n. 1, art. 111 Cost., comma 8 e art. 110 c.p.a., la negazione del potere giurisdizionale e la violazione dell’art. 7, comma 1, c.p.a. e artt. 103 e 113 Cost..

Sostiene parte ricorrente che il Consiglio di Stato non abbia rispettato il principio di tutela giurisdizionale piena ed effettiva, lì dove ha qualificato come “scelta politica” quella operata dal comune di Firenze e conseguentemente autolimitato l’esercizio del proprio sindacato “ad alcuni limitati profili di eccesso di potere”, peraltro neppure indicati in concreto. Per contro, prosegue la parte ricorrente, atto politico è quello, libero nel fine, che promana da un organo avente funzioni d’indirizzo politico, e non funzioni amministrative, e concerne la costituzione, la salvaguardia e il funzionamento dei pubblici poteri nella loro organica struttura e nella loro coordinata applicazione.

Il piano di commercio del comune di Firenze va qualificato, sostiene parte ricorrente, come atto di governo del territorio e in quanto tale su di esso doveva esplicarsi la giurisdizione amministrativa. Sotto il profilo soggettivo, anche dopo la L. Cost. n. 3 del 2001, è da dubitare che gli enti locali abbiano il potere d’individuare autonomamente gli obiettivi di fondo della propria collettività ovvero effettuare scelte politiche contrastanti con quelle nazionali. Sotto il profilo oggettivo, poi, le scelte inerenti alla regolamentazione del commercio non sono scelte politiche libere nel fine, come erroneamente ritenuto dal giudice amministrativo. Il D.Lgs. n. 59 del 2010, emanato in attuazione della direttiva 2006/12/CE, ha infatti posto il principio secondo cui qualunque tipo di attività economica imprenditoriale è libera e non può essere sottoposta a limitazioni, se non per imperativi motivi d’interesse generale. Pertanto, si è in tal modo si è venuto a creare nell’ordinamento un diritto soggettivo comunitario al libero esercizio del commercio, nei confronti del quale ogni intervento del potere pubblico deve essere giustificato dalla necessità della tutela di interessi pubblici maggiormente rilevanti. La sentenza impugnata, pertanto, ha errato nel ritenere che la previsione del piano comunale per il commercio che inibisce ogni aumento dei posteggi nelle aree mercatali esprima una scelta politica dell’amministrazione.

La sentenza impugnata ha omesso di operare il controllo sulla proporzionalità della previsione degli atti impugnati e in tal modo ha denegato l’esercizio della funzione giurisdizionale.

2. – Il motivo è manifestamente inammissibile per due distinte ragioni.

2.1. – La prima è che la censura muove da un’inesatta lettura della sentenza impugnata, che ne altera l’effettiva ratio decidendi attraverso la traslazione dell’aggettivo “politico” dal sostantivo di riferimento. Il Consiglio di Stato non ha affermato affatto – come invece opina parte ricorrente – che il piano di commercio sia un atto politico, nel senso che esso sia sottratto, per sua natura intrinseca, alla garanzia giurisdizionale. Al contrario ha precisato – condivisibilmente – che esso esprime “una scelta politica del Comune di Firenze” (v. pag. 11 sentenza impugnata), sindacabile soltanto sotto il profilo di un non ravvisabile eccesso di potere, essendo ragionevoli i limiti all’uso mercatale di luoghi di notoria bellezza e importanza.

Dunque, il giudice amministrativo non ha negato, ma ha esercitato la propria giurisdizione nel rispetto dei relativi limiti interni, non sindacabili in questa sede di legittimità.

2.2. – La seconda ragione d’inammissibilità risiede in ciò, che anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nell’art. 111 Cost., il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale continua ad essere circoscritto al controllo dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, ovvero all’esistenza dei vizi che attengono all’essenza della funzione giurisdizionale, e non al modo del suo esercizio, cui si riferiscono, invece, gli errori in iudicando o in procedendo, con la conseguenza che tale sindacato non è invocabile nei casi in cui, come motivo di impugnazione, sia dedotta una mancata (inesistente o apparente) motivazione della decisione (Cass. S.U. n. 7799 del 2005).

Limite esterno che, a sua volta, non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di contrastare con il diritto dell’Unione europea, salvo l’ipotesi “estrema” in cui l’errore si sia tradotto in un’interpretazione delle norme europee di riferimento in contrasto con quelle fornite dalla Corte di Giustizia Europea, sì da precludere, rendendola non effettiva, la difesa giudiziale (cfr. Cass. S.U. nn. 953 del 2017, 3915 del 2016 e 2242 del 2015).

3. – S’impone, pertanto, la declaratoria d’inammissibilità del ricorso.

4. – Seguono le spese, liquidate come in dispositivo, a carico della parte ricorrente.

5. – Sussistono i presupposto per il raddoppio del contributo unificato, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la parte ricorrente alle spese, che liquida in Euro 5.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre spese forfettarie nella misura del 15% ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 7 febbraio 2017.

Depositato in Cancelleria il 12 maggio 2017