Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1172 del 21/01/2014

Civile Sent. Sez. 2 Num. 1172 Anno 2014
Presidente: BUCCIANTE ETTORE
Relatore: MANNA FELICE

SENTENZA
sul ricorso 23643-2012 proposto da:
COMELLI

ALBINO

CMLLBN39B24Z110V,

elettivamente

domiciliato in ROMA, PIAZZA CAVOUR, presso la CORTE
DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato
OLIVOTTO SILVANA;
– ricorrente –

4 2013
1719

contro

CONSIGLIO ORDINE PSICOLOGI FRIULI VENEZIA GIULIA
90058160327, IN PERSONA DEL PRESIDENTE E LEGALE
RAPP.TE IN CARICA, elettivamente domiciliato in ROMA,
VIA ANTONIO CALDERARA

41,

presso

lo

studio

Data pubblicazione: 21/01/2014

dell’avvocato GUERRIERO PIERLUIGI, rappresentato e
difeso dall’avvocato SEIBOLD RICCARDO;
– controricorrente

–

avverso la sentenza n. 53/2012 della CORTE D’APPELLO
di TRIESTE, depositata il 18/06/2012;

udienza del 21/06/2013 dal Consigliere Dott. FELICE
MANNA;
udito l’Avvocato Carretta Antonietta con delega
depositata in udienza dell’Avv. Seibold Riccardo
difensore del controricorrente che ha chiesto il
rigetto del ricorso;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. LUCIO CAPASSO che ha concluso per il
rigetto del ricorso.

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udita la relazione della causa svolta nella pubblica

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Dalla narrativa della sentenza impugnata, n. 53 del 18.6.2012, si apprende
che il Tribunale di Trieste, con sentenza del 21.7.2011 rigettava
l’impugnazione proposta dal dr. Albino Comelli contro la decisione del

Friuli-Venezia Giulia gli aveva inflitto la sanzione disciplinare della
radiazione dall’albo degli psicologi, in quanto condannato in via definitiva
alla pena di un anno e otto mesi di reclusione (con doppi benefici), per il
delitto di violen7a sessuale.
L’appello proposto dal Comelli era respinto dalla Corte d’appello di
Trieste. Quest’ultima riteneva che la doglianza relativa al tipo di sanzione
inflitta non aveva formato oggetto di specifica censura in primo grado, lì dove
si era discusso unicamente della prescrizione dell’illecito disciplinare. Ciò a
parte, proseguiva la Corte giuliana, per l’indubbia gravità del fatto
commesso ai danni di una paziente durante una seduta nello studio del
Comelli — e la conseguente offesa alla dignità e al decoro professionale, la
radiazione appariva sanzione più che adeguata, né vi era ragione alcuna,
neppure la lontana datazione del fatto o le affermazioni professionali del
responsabile, per- metterla in discussione. Quanto alla questione relativa alla
prescrizione dell’illecito, la Corte territoriale riteneva che, in difetto di
contraria norma di legge, il termine applicabile fosse quello decennale, a nulla
rilevando la diversa e minore durata — cinque anni — prevista dall’art. 2 del
regolamento del Consiglio dell’Ordine degli psicologi del Friuli-Venezia
Giulia, trattandosi di norma priva di forza di legge e neppure rientrante fra le
attribuzioni del Consiglio dell’Ordine, come stabilite dall’art. 12 della legge n.
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13.12.2010 con la quale il Consiglio dell’Ordine degli psicologi della Regione

56/89, e dunque di carattere puramente convenzionale. Quindi, da un lato
individuava nel 31.8.2002 la data di inizio del procedimento disciplinare;
dall’altro osservava che ad ogni modo la prescrizione, decorrendo dalla
commissione dell’illecito disciplinare era stata utilmente interrotta

che aveva indotto il Consiglio dell’Ordine a sospendere il giudizio
disciplinare. Tale effetto interruttivo si era protratto fino al momento in cui la
condanna penale era divenuta irrevocabile (13.6.2008), ed aveva ripreso a
decorrere da tale data, sicché al momento della decisione disciplinare
(13.11.2010) il termine di dieci anni non era ancora decorso.
Per la cassazione di tale sentenza ricorre Albino Comelli, in base a tre
motivi.
Resiste con controricorso il Consiglio dell’Ordine degli psicoloei del Friuli
— Venezia Giulia.
Entrambe le parti hanno depositato memoria.

MOTIVI DELLA DECISIONE
1.

–

Col primo motivo il ricorrente denuncia la violazione o falsa

applicazione dell’art. 26 legge n. 56/89. Il Consiglio dell’Ordine, si sostiene,
ha basato la propria valutazione esclusivamente sul dato formale della
sentenza di condanna passata in giudicato, senza aver “convocato negli anni”
il dr. Comelli affinché questi fornisse chiarimenti sulla reale dinamica dei fatti
addebitatigli, e senza considerare l’onorata carriera del professionista e le
difese di lui nel processo penale.
2. – Il secondo motivo deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 2
del regolamento disciplinare dell’Ordine degli psicologi del Friuli — Venezia
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dall’instaurazione del procedimento penale, avutasi ben prima del 31.8.2002 e

Giulia. Nell’insistere sulla prescrizione quinquennale dell’azione disciplinare,
il ricorrente afferma che “questa fonte è condivisa e conosciuta da tutti gli
iscritti all’Ordine degli Psicologi del FVG: in caso contrario, ritenendo
operante la prescrizione decennale, si ritiene che l’indicazione di tale termine

profonda incertezza” (così, testualmente, a pag. 5 del ricorso).
3. – il terzo mezzo d’annullamento denuncia la violazione e falsa
applicazione degli artt. 2935 c.c., 295 c.p.c. e 75 c.p.p., con riferimento alla
ritenuta decorrenza dei termini di prescrizione dalla data in cui la sentenza
penale di condanna è divenuta irrevocabile.
Sostiene parte ricorrente che la Corte territoriale ha erroneamente ritenuto
che la prescrizione dell’illecito disciplinare sia stata utilmente interrotta
dall’instaurazione del processo penale, ché tale affermazione avrebbe senso
solo se il Consiglio dell’Ordine fosse venuto a conoscenza dei fatti contestati
al dr. Comelli a seguito della comunicazione della sentenza passata in
giudicato, mentre nel caso di specie detto organismo già da piima aveva
contezza del processo penale.
Aggiunge, quindi, che soppressa con l’art. 75 c.p.p. la pregiudiziale penale,
il procedimento disciplinare ha piena autonomia ed è indipendente
dall’eventuale instaurazione del procedimento penale. La conseguenza, nel
caso di specie, è che la prescrizione sarebbe maturata già nel 2007, a distanza,
cioè, di dieci anni dal fatto, mentre il procedimento disciplinare è iniziato nel
2009, e non nel 2002, come affermato nella sentenza impugnata, allorché il
Consiglio dell’Ordine si era limitz,to ad esperire alcuni accertamenti
preliminari.
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breve sia assolutamente fuorviante per gli iscritti e generi negli stessi

Il procedimento disciplinare previsto dal relativo regolamento dell’Ordine
del Friuli — Venezia Giulia non impone, ma consente la sospensione del
procedimento per la pendenza del processo penale, per cui, sostiene il
ricorrente, solo la formale apertura del procedimento e la sua contestuale

4. – Il primo motivo è inammissibile per la sua manifesta inconcludenza.
Infatti, secondo il costante indirizzo di questa Corte, il vizio di violazione e
falsa applicazione della legge, di cui all’art. 360, primo comma n. 3, c.p.c.,
giusta il disposto di cui all’art.366, primo comma n. 4, c.p.c., de essere, a
pena d’inammissibilità, dedotto mediante la specifica indicazione delle
affermazioni in diritto contenute nella sentenza gravata che motivatamente si
assumano in contrasto con le norme regolatrici della fattispecie o con
l’interpretazione delle stesse fornita dalla giurisprudenza di legittimità o dalla
prevalente dottrina, non risultando altrimenti consentito alla S.C. di adempiere
al proprio compito istituzionale di verificare il fondamento della denunziata
violazione (Cass. nn. 16132/05, 26048/05, 20145/05, 1108/06, 10043/06,
20100/06, 21245/06, 14752/07, 3010/12 e 16038/13).
Nello specifico, non è dato di comprendere in qual modo il provvedimento
impugnato avrebbe violato la norma dell’art. 26 legge n. 56/89, posto che tale
disposizione si limita a prevedere le varie sanzioni disciplinari, la radiazione
di diritto, la riabilitazione e il rimedio giurisdizionale contro l’esercizio del
potere sanzionatorio, mentre parte ricorrente da un lato lamenta generiche
disfunzioni del principio di audizione, e dall’altro deduce l’omissione di
altrettanto vaghe ed inammissibili, in questa sede, valutazioni di merito
inerenti alla persona del dr. Comelli.
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sospensione avrebbe tutelato il Consiglio dalla prescrizione.

5. – Il secondo- e il terzo motivo, da esaminare congiuntamente, non hanno
pregio per le ragioni che seguono, che tuttavia impongonc la parziale
correzione della motivazione della sentenza impugnata, ai sensi dell’art. 384,
ultimo comma c.p.c.

professionali costituisce esercizio di un potere formalmente e sostanzialmente
amministrativo, diretto alla tutela dell’interesse pubblico a che lo svolgimento
dell’attività dei professionisti iscritti sia svolta in maniera ordinata e
deontologicamente corretta. Si tratta di un interesse sia settoriale, riguardante
cioè il gruppo organizzato di soggetti che compongono la base corporativa
dell’ente esponenziale, sia collettivo, per i riflessi che tale attività può avere,
per contratto ovvero per contatto sociale, nei riguardi dei terzi. Al pari di ogni
altra attività amministrativa, anche quella in oggetto deve essere non solo
genericamente prevista, ma altresì specificamente regolata dalla legge nelle
sue modalità di svolgimento. La repressione degli illeciti disciplinari, infatti,
incide sulla sfera giuridica della persona fisica destinataria del
provvedimento, fino a intaccarne il diritto di continuare a svolgere una data
attività lavorativa [tant’è che, secondo la giurisprudenza della Corte europea
dei diritti dell’uomo, ciò può dar luogo a “controversie sui suoi diritti (…) di
natura civile”, ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione: cfr. Ktinig c.
Germania, 28 giugno 1978, §§ 87-95].
Il potere disciplinare non si esercita secondo la consueta tecnica del
provvedimento amministrativo che attua la sintesi solidaristica tra interesse
generale e interesse particolare, ma in maniera immediata e diretta sulla
posizione del soggetto incolpato, secondo un modulo simile a quello
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5.1. – La funzione disciplinare attribuita ai consigli degli ordini

penalistico. La fase giurisdizionale che ne può seguire non ha ad oggetto,
infatti, il controllo dell’uso legittimo di un potere altrimenti insindacabile
nelle sue scelte di merito amministrativo, ma l’accertamento della fondatezza
della pretesa sanzionatoria esercitata, accertamento che, una volta richiesto

d’azione, coinvolge un interesse pubblico indisponibile. Ne consegue, per un
verso, che in tale contesto non trovano spazio applicativo le norme sulla
prescrizione civile, che presuppongono un conflitto tra diritti disponibili e di
pari livello; per l’altro, che la prescrizione in materia è oggetto di un’implicita
riserva di legge, il cui eventuale vuoto normativo non può essere colmato in
via regolamentare. Pertanto, né gli ordini nazionali, né le rispettive
articolazioni territoriali possono stabilire con proprie determinazioni in quali
casi e col decorso di quale lasso di tempo gli illeciti disciplinari si estinguano
per intervenuta prescrizione.
Ne è conferma il fatto che la prescrizione è per lo più prevista e
disciplinata dalle norme legislative di settore ed assimilata, nella sua
operatività, a quella penale, incluse le cause d’interruzione e di sospensione
(per gli avvocati, v. ora l’art. 56 legge n. 247/12 e in precedenza l’art. 51 R.D.
n. 1578/33; per gli esercenti le professioni sanitarie, v. l’art. 51 D.P.R. n.
221/50; per i dottori commercialisti, v. l’art. 56 D.Lgs. n. 139/05; per i
giornalisti, v. l’art. 58 legge n. 69/63; per i notai, v. l’art. 146 della legge n. 89
del 1913, come modificato dall’art. 29 del D.Lgs. n. 249/06).
Non sempre,- tuttavia, la legge la prevede. E ciò in base ad una
discrezionalità politica che di per sé non è stata ritenuta incompatibile con
taluni principi costituzionali (cfr. in ordine al sistema della responsabilità
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dalla parte percossa dal provvedimento o da quella titolare del potere

disciplinare dei magistrati previgente al D.Lgs. n. 109/06, in riferimento agli
artt. 101, secondo comma, 104, primo comma, e 107, primo e secondo comma
Cost., Corte cost. n. 145/76).
5.1.1. – Le fonti normative della responsabilità disciplinare degli psicologi

prevede il potere. il secondo tipizza le sanzioni, il terzo ne disciplina il
procedimento d’irrogazione. Detta legge, però, non prevede la prescrizione
dell’illecito, né la decadenza dell’organo disciplinare dall’esercizio della
relativa azione. Problema, quest’ultimo, che questa Corte ha avuto modo di
affrontare e di risolvere nel senso che la mancata previsione, da parte della
legge n. 56 del 1989 (e, segnatamente, degli artt. 26 e 27), di una causa di
decadenza dal diritto di procedere all’irrogazione della sanzione disciplinare —
che, come tale, deve appunto ritenersi riservata esclusivamente alla legge —
rende inefficace la previsione di cui all’art. 39 del Regolamento per la
vigilanza e la disciplina della professione (approvato dall’Ordine degli
psicologi l’ 11 giugno 1997, in forza dell’art. 28 della predetta legge n. 56), la
quale, assoggettando la perseguibilità dell’illecito disciplinare al 1_-reve termine
di un anno, con relativa estinzione in caso di mancata conclusione del
procedimento in detto termine, si pone in contrasto con norme imperative di
legge (Cass. n. 25183/07).
La generale potestà regolamentare esercitabile ai sensi dell’art. 12 legge n.
56/89 consente al consiglio nazionale e a quelli territoriali di porre norme sul
procedimento, per meglio adattare i principi in materia alle specificità della
categoria professionale rappresentata, ma non di surrogarsi al legislatore nello
stabilire la prescrizione dell’illecito disciplinare e il suo termine di
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sono costituite dagli artt. 12, comma 2 lett. i), 26 e 27 della n. 56/89. Il primo

compimento, previsione, questa, che per le ragioni fin qui esplicitate permane
riservata alla legge.
Pertanto è illegittima, e va disapplicata, la norma dell’art. 2 del
regolamento disciplinare dell’Ordine degli psicologi del Friuli — Venezia

5.2. – Per la peculiarità degli interessi individuali incisi, l’affermata
discrezionalità politica nel prevedere o non limiti di tempo (sotto il profilo
della prescrizione o della decadenza) all’esercizio della potestà disciplinare
non si presta a -generalizzazioni assolute, verosimilmente contrarie ad altri
parametri costituzionali e della Convenzione EDU. Esposta sine die all’azione
disciplinare, la libertà dell’individuo potrebbe essere messa a repentaglio da
un uso strumentalmente intimidatorio o comunque irrazionale del potere
amministrativo, il cui eventuale eccesso, sotto il profilo dello sviamento, non
potrebbe paradossalmente essere sottratto nella fase giurisdizionale al
controllo di legittimità, sol perché omogeneo alla tutela degli interessi
legittimi e non dei diritti.
Di qui la necessità di colmare mediante analogia iuris il vuoto legislativo
in materia di responsabilità disciplinare degli psicologi, applicando le norme
che in altri ambi-ti professionali regolano la prescrizione, generalizzandone il
decorso in cinque anni (v. sopra le norme richiamate nel parafo 5.1., ad
eccezione dell’art. 56 legge n. 247/12, che per gli avvocati fissa il termine di
prescrizione in sei anni). Tale applicazione analogica trae con sé
l’applicabilità anche delle disposizioni, coessenziali allo stesso concetto di
prescrizione, sull’interruzione nonché sulla sospensione della stessa per
effetto dell’inizio di un procedimento penale per i medesimi fatti costituenti
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Giulia, invocata dal ricorrente.

illecito disciplinare. Pertanto, ove la condotta del professionista dia luogo sia
ad una contestazione disciplinare, sia aci un procedimento penale, la pendenza
di quest’ultimo determina la sospensione del procedimento disciplinare, e cioè
della sua fase amministrativa ovvero di quella giurisdizionale, se già

18/11/2010). E poiché tale effetto dipende dall’incidenza dell’esito del
giudizio penale su quello disciplinare, in base all’art. 653 c.p.p. (cfr. Cass.
S.U. nn. 4893/06 e 2223/10), l’effetto sospensivo deve ritenersi operante ipso
iure anche prima dell’avvio del procedimento disciplinare, con la sola
(peraltro ovvia) precisazione che in tal caso ad essere sospeso non è il
procedimento, ma l’esercizio del sottostante potere pubblico.
5.2.1. – Nel caso di specie, la Corte territoriale ha affermato — sulla base di
un accertamento non adeguatamente contrastato dal ricorrente mediante
un’apposita censura strutturata ai sensi dell’art. 360, n. 5 c.p.c. — che il
procedimento disciplinare è iniziato il 31.8.2002, quando cioè era già
pendente il processo penale; di talché, passata in giudicato la condanna penale
il 13.6.2008, il provvedimento disciplinare è stato emesso il 13.11.2010, e
dunque entro il termine quinquennale di prescrizione.
6. – In conclusione il ricorso deve essere respinto.
7. – La (sia pur parziale) novità della questione esaminata costituisce
eccezionale motivo per compensare le spese fra le parti, ai sensi dell’art. 92
c.p.c. nuovo testo.
P. Q. M.
La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.

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instaurata (cfr. per il procedimento disciplinare notarile, Cass. n. 23367 del

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda sezione civile

della Corte Suprema di Cassazione, il 21.6.2013.