Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11587 del 02/05/2019

Cassazione civile sez. un., 02/05/2019, (ud. 15/01/2019, dep. 02/05/2019), n.11587

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 17133/2017 R.G. proposto da:

ASSOCIAZIONE NAZIONALE ” G.K.”, in persona del presidente

p.t. M.D., rappresentata e difesa dagli Avv. Stefano Viti

e Michele Mirenghi, con domicilio eletto in Roma, viale B. Buozzi,

n. 32;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del Presidente

p.t., e MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona del

Ministro p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello

Stato, con domicilio legale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

– controricorrente –

per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente

dinanzi al Tribunale di Roma, iscritto al n. 50216/2016 R.G.;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15 gennaio

2019 dal Consigliere Dott. Guido Mercolino;

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del

Sostituto Procuratore generale Dott. SGROI Carmelo, che ha chiesto

la dichiarazione della giurisdizione del Giudice amministrativo.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. L’Associazione Nazionale ” G.K.”, ente di solidarietà categoriale costituito ai sensi del D.P.R. n. 24 luglio 1977, n. 616, art. 114 con lo scopo di assicurare la continuità delle prestazioni assistenziali già erogate dal soppresso Istituto nazionale ” G.K.”, e concessionario dei beni già assegnati a quest’ultimo, ha convenuto dinanzi al Tribunale di Roma la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Ministero dell’economia e delle finanze, per sentir accertare, previa dichiarazione di nullità o inefficacia del D.P.C.M. 22 dicembre 2014, della nota D.P.C.M. 30 gennaio 2015, prot. 3415, della Det. Ministero 20 aprile 2016, prot. 36661, del D.P.C.M. 3 agosto 1981, art. 5 e del punto 7 della convenzione stipulata il 15 dicembre 2012, che la condotta ad essa addebitata non costituisce inadempimento del rapporto convenzionale e che i convenuti non hanno alcun titolo alla restituzione della somma di Euro 5.164.569,00, con la condanna ad astenersi da misure pregiudizievoli per il patrimonio dell’Associazione.

Premesso di aver svolto regolarmente per oltre trent’anni le attività di competenza del soppresso Istituto, mediante l’utilizzazione dei beni e delle risorse ad essa assegnati, l’attrice ha riferito che con sentenza del 10 ottobre 2014, n. 218, la Corte dei conti ha dichiarato prescritta l’azione di responsabilità proposta dal Procuratore regionale in relazione al pregiudizio asseritamente cagionato dalla mancata restituzione dei beni ad essa affidati in concessione, a seguito del venir meno della relativa disponibilità per effetto della mancata comunicazione dei dati relativi al numero degli iscritti.

Ha aggiunto che nelle more del giudizio d’appello, conclusosi con la conferma della sentenza di primo grado, le Amministrazioni convenute, con gli atti impugnati, hanno disposto la revoca della concessione, per il venir meno del requisito previsto dall’art. 114 cit., e la restituzione della predetta somma, senza tener conto del giudicato formatosi in ordine al rigetto della pretesa restitutoria.

1.1. Si sono costituiti in giudizio la Presidenza del Consiglio ed il Ministero, che hanno eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario, chiedendo inoltre il rigetto della domanda, e proponendo domanda riconvenzionale di condanna dell’attrice alla restituzione della somma di Euro 12.431.402,51, oltre interessi.

2. Con atto notificato il 4 luglio 2017, l’Associazione ha proposto ricorso per regolamento di giurisdizione, illustrato anche con memoria, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del Giudice ordinario in ordine alla domanda principale e quella della Corte dei conti in ordine alla domanda riconvenzionale. Le Amministrazioni convenute hanno resistito con controricorso, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del Giudice amministrativo in ordine alla domanda principale e quella del Giudice ordinario sulla domanda riconvenzionale.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Premesso che ai fini della devoluzione della controversia al Giudice amministrativo non è sufficiente che la stessa abbia ad oggetto un atto adottato da un’Amministrazione Pubblica, venendo piuttosto in rilievo la natura della situazione soggettiva azionata, la ricorrente afferma che tale criterio trova applicazione anche in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche; osserva in particolare che, ove il legislatore non subordini la concessione del finanziamento ad una valutazione discrezionale della Pubblica Amministrazione, ma affidi a quest’ultima soltanto il compito di accertare la sussistenza dei relativi presupposti, senza riconoscerle alcun margine di discrezionalità in ordine all’au, al quid ed al quomodo dell’erogazione, il privato è titolare di un diritto soggettivo perfetto, tutelabile dinanzi al Giudice ordinario. Precisato inoltre che la giurisdizione di quest’ultimo sussiste anche nel caso in cui la revoca del finanziamento sia collegata all’inadempimento delle condizioni stabilite in sede di erogazione o ad altre condizioni stabilite dalla legge, rileva che nella specie il provvedimento impugnato fa riferimento al venir meno di uno dei requisiti cui è subordinata la concessione in uso dei beni del soppresso Istituto, ovverosia la partecipazione all’associazione di un numero di soggetti pari al 30% di quelli tenuti alla contribuzione obbligatoria; i predetti requisiti sono stabiliti dal D.P.R. n. 616 del 1977, art. 114 al pari delle cause di revoca della concessione, e nel relativo accertamento l’Amministrazione non gode di alcun margine di discrezionalità, con la conseguenza che la posizione soggettiva azionata da essa ricorrente è qualificabile come diritto soggettivo.

1.1. Quanto alla domanda riconvenzionale proposta dalle Amministrazioni convenute, la stessa, ad avviso della ricorrente, è contraddistinta dal medesimo petitum e dalla stessa causa petendi di quella proposta dinanzi alla Corte dei conti: la somma richiesta corrisponde infatti a quella richiesta nel giudizio contabile, ivi compresi gl’interessi, calcolati con decorrenza dalla data di rilascio della concessione, anzichè da quella di revoca della stessa, mentre il fatto posto a fondamento della pretesa è costituito dal venir meno del requisito prescritto per la concessione in uso dei beni. La giurisdizione spetta pertanto alla Corte dei conti, cui sono devolute, ai sensi dell’art. 103 Cost., comma 2, le controversie in materia di contabilità pubblica, configurabili in caso di compartecipazione di un soggetto alla gestione delle risorse pubbliche, indipendentemente dal titolo in base al quale la gestione è svolta, e ravvisabili dunque anche in materia di finanziamenti pubblici, ogni qualvolta il privato percettore sia chiamato a partecipare ad un programma che la Pubblica Amministrazione ha individuato per la realizzazione di un fine di pubblico interesse, e diventi quindi uno strumento dell’amministrazione pubblica, inserito in essa limitatamente a quel fine.

2. Il ricorso è fondato nella parte concernente la domanda principale, ed infondato in quella riguardante la domanda riconvenzionale.

La domanda proposta dall’Associazione dinanzi al Tribunale di Roma ha infatti ad oggetto l’accertamento dell’illegittimità o dell’inefficacia del D.P.C.M. 22 dicembre 2014 e degli atti presupposti, connessi e consequenziali, con cui è stata disposta la revoca della concessione dei beni e delle risorse finanziarie già spettanti all’Istituto ” G.K.”, nonchè l’accertamento della perdurante efficacia della convenzione stipulata con l’Associazione il 15 dicembre 1982, riguardante l’utilizzazione dei beni dati in concessione, e la conseguente esclusione dell’obbligo di restituire la somma richiesta dalle Amministrazioni. La domanda riconvenzionale da queste ultime proposta ha invece ad oggetto il pagamento della medesima somma, asseritamente dovuta in restituzione dalla ricorrente, per effetto della revoca della concessione.

La vicenda da cui trae origine il giudizio trova la sua disciplina nel D.P.R. n. 616 del 1977, il quale, nel provvedere al trasferimento alle regioni ed agli enti territoriali delle funzioni amministrative nelle materie di cui all’art. 117 Cost., disponeva l’estinzione degli enti pubblici operanti in tali materie per i quali fosse accertata l’insussistenza di funzioni residue o la non economicità o non convenienza della gestione (art. 113) e la privatizzazione di quelli a struttura associativa (art. 115), prevedendo tuttavia, per quelli preposti all’erogazione di prestazioni assistenziali ed operanti con contributi obbligatori a carico degl’interessati, che questi ultimi, al fine di garantirsi la continuità delle prestazioni, potessero promuovere la costituzione di associazioni nazionali volontarie di assistenza, le quali potevano ottenere la concessione in uso di tutti o di parte dei beni degli enti soppressi (art. 114). Il rilascio della concessione era subordinato, tra l’altro, alla condizione che l’associazione comprendesse almeno il trenta per cento dei soggetti tenuti alla contribuzione obbligatoria (art. 114, comma 4), e doveva aver luogo con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito dell’accertamento dell’esistenza dei relativi presupposti e previa stipulazione di un’apposita convenzione, la quale doveva prevedere, tra l’altro, le procedure e le modalità per la revoca senza indennizzo della concessione stessa, nel caso in cui l’associazione non avesse adempiuto i compiti per i quali aveva ottenuto l’uso dei beni (art. 114, comma 6).

Tale disciplina, nella specie, ha trovato attuazione mediante il D.P.C.M. 3 agosto 1981, con cui fu disposta in favore della ricorrente la concessione della somma di Lire 10.000.000.000, già appartenente al soppresso Istituto K., perchè fosse destinata al perseguimento delle finalità assistenziali precedentemente svolte da quest’ultimo e trasferite all’Associazione omonima, volontariamente costituita con atto del 12 gennaio 1979. Il rapporto concessorio fu regolato con la menzionata convenzione del 15 dicembre 1982, la quale prevedeva all’art. 7 l’obbligo di restituire la somma erogata, nel caso in cui fosse stata disposta la revoca della concessione per inadempimento dei fini istituzionali per i quali era stata rilasciata o per insussistenza del requisito prescritto dall’art. 114 cit., comma 4 disponendo inoltre all’art. 8 che l’Associazione doveva trasmettere annualmente una copia del rendiconto ed una relazione sull’attività svolta alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nonchè un elenco dei nuovi soci e di quelli cessati al Ministero della pubblica istruzione.

Proprio in virtù degli accertamenti successivamente compiuti in ordine all’effettuazione di tali adempimenti, la Procura presso la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per il Lazio, ha promosso nei confronti della ricorrente un’azione di responsabilità per danno erariale, essendo emerso che l’Associazione aveva omesso di provvedere alla comunicazione del numero effettivo dei soci, dalla quale sarebbe risultato che al momento del rilascio della concessione o quanto meno a quello della trasmissione del primo rendiconto esso era inferiore alla percentuale indicata dal D.P.R. n. 616 del 1977, art. 114, comma 4. Tale azione è stata dichiarata prescritta dalla Corte dei conti con sentenza del 10 ottobre 2014, n. 218 (confermata in appello con sentenza del 13 gennaio 2016, n. 10), a seguito della quale l’Amministrazione, con il citato D.P.C.M. 22 dicembre 2014, ha disposto la revoca della concessione, intimando alla ricorrente la restituzione della somma erogata.

2.1. Ciò posto, non può condividersi la tesi sostenuta nelle conclusioni scritte del Pubblico Ministero, secondo cui l’inclusione nella convenzione della clausola che prevedeva la facoltà di revoca della concessione in caso di riduzione del numero dei soci al di sotto della percentuale indicata non sarebbe riconducibile direttamente alla legge, ma costituirebbe espressione della discrezionalità dell’Amministrazione, manifestatasi anche in sede di esercizio della predetta facoltà, la quale, implicando una valutazione comparativa degl’interessi in gioco, consentirebbe d’inquadrare la fattispecie tra quelle previste dal D.Lgs. n. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. b), con la conseguente devoluzione della controversia alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo.

E’ pur vero, infatti, che il D.P.R. n. 616 del 1977, art. 114, comma 6, nel disciplinare la convenzione sottostante alla concessione dei beni e delle risorse già spettanti agli enti soppressi, prevede, quale causa di revoca, esclusivamente l’inadempimento dei compiti per i quali l’associazione volontaria ha ottenuto l’uso dei beni, senza fare alcun cenno alla persistenza del rapporto percentuale tra il numero dei soci e quello degl’iscritti alla contribuzione obbligatoria, che, ai sensi del comma 4, costituisce uno dei requisiti cui era subordinato il rilascio della concessione. La ratio di tale requisito è tuttavia collegata alla stessa funzione della concessione, ravvisabile nell’esigenza di assicurare che i beni e le risorse già spettanti agli enti disciolti continuino ad essere utilizzati per lo svolgimento dei compiti assistenziali cui erano originariamente destinati, attraverso il trasferimento ad associazioni volontarie che, per il numero e la qualità dei soci, appaiano sufficientemente rappresentative delle medesime categorie di persone beneficiarie delle prestazioni rese in precedenza.

La realizzazione della predetta funzione postula peraltro che il predetto requisito non ricorra esclusivamente al momento della costituzione dell’associazione o del rilascio della concessione, ma permanga anche in seguito, dal momento che il venir meno dello stesso impedirebbe il conseguimento dello scopo ultimo dell’attribuzione, consistente nel favorire l’ampliamento e lo sviluppo delle attività assistenziali attraverso il sostegno ad iniziative volontarie private, destinate in parte a sostituirsi agli enti pubblici, in parte ad affiancarli, fornendo prestazioni ulteriori. Certamente, il predetto rapporto percentuale non esclude il carattere discrezionale del trasferimento, subordinato anche al possesso di altri requisiti (in particolare, la disponibilità di entrate derivanti da contributi volontari tali da consentire l’adempimento dei fini associativi) e non avente necessariamente ad oggetto la totalità dei beni e delle risorse dell’ente soppresso; è altrettanto vero, tuttavia, che esso costituisce il requisito minimo, oggettivamente riscontrabile, in mancanza del quale deve ritenersi esclusa la rappresentatività dell’associazione, e quindi la possibilità di ottenere o conservare la disponibilità dei beni e dei mezzi economici attribuiti in uso.

L’inclusione nella convenzione della clausola che prevede la revoca della concessione, in caso di sopravvenuto difetto del predetto requisito, non può quindi considerarsi frutto della discrezionalità dell’Amministrazione concedente, ma solo esplicitazione di una facoltà desumibile in via interpretativa dal D.P.R. n. 616 del 1977, art. 114 il cui esercizio non presuppone a sua volta alcun apprezzamento discrezionale, ma solo l’accertamento del venir meno del requisito in questione, ritenuto sufficiente a giustificare la risoluzione del rapporto concessorio, nell’ambito di un bilanciamento d’interessi effettuato direttamente dal legislatore. E’ proprio per consentire la predetta verifica, d’altronde, che la convenzione pone a carico dell’Associazione l’obbligo di trasmettere annualmente al Ministero della pubblica istruzione l’elenco dei nuovi soci e di quelli cessati, il cui confronto con quello dei soci originari permette di stabilire se la compagine associativa è ancora in linea con il criterio stabilito dalla legge: sicchè, pur dovendosi concordare con il Pubblico Ministero sulla circostanza che la revoca della concessione non è stata giustificata con l’inadempimento dell’obbligo di comunicazione, ma con la constatazione del venir meno del rapporto tra il numero dei soci e quello degl’iscritti alla contribuzione obbligatoria, non può escludersi il carattere oggettivo dell’accertamento posto a base del provvedimento, a fronte del quale la posizione giuridica del concessionario viene necessariamente a configurarsi in termini di diritto soggettivo.

La giurisdizione in ordine alla domanda proposta dalla ricorrente spetta pertanto al Giudice ordinario, conformemente al principio costantemente ribadito dalla giurisprudenza di legittimità in tema di finanziamenti pubblici, secondo cui le relative controversie sono devolute alla cognizione del Giudice amministrativo nel caso in cui riguardino l’annullamento del provvedimento di attribuzione del beneficio per vizi di legittimità o la revoca dello stesso per contrasto con l’interesse pubblico, in relazione ai quali la posizione giuridica del beneficiario è qualificabile come interesse legittimo, spettando alla Pubblica Amministrazione il potere di riconoscere il contributo sulla base di una valutazione dell’interesse pubblico e previo apprezzamento discrezionale dell’an, del quid e del quomodo dell’erogazione, mentre rientrano nella giurisdizione del Giudice ordinario nel caso in cui il privato debba considerarsi titolare di un diritto soggettivo, per avere la controversia ad oggetto la concreta erogazione del contributo o il ritiro disposto dalla Pubblica Amministrazione per inadempimento degli obblighi imposti al beneficiario ovvero in assenza di margini discrezionali di apprezzamento delle ragioni di pubblico interesse sottese all’erogazione (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. Un., 17/02/2016, n. 3057; 11/07/2014, n. 15941; 20/07/2011, n. 15867).

2.2. In virtù del medesimo principio, deve ritenersi devoluta alla giurisdizione ordinaria anche la domanda di restituzione della somma erogata, proposta in via riconvenzionale dalle Amministrazioni convenute, non assumendo alcun rilievo, a tal fine, neppure il giudicato formatosi in ordine al rigetto dell’azione di responsabilità per danno erariale promossa dinanzi alla Corte dei conti in relazione alla medesima vicenda.

La facoltà, spettante alle Amministrazioni convenute, di promuovere le ordinarie azioni civilistiche per ottenere la restituzione del finanziamento concesso e l’azione di risarcimento del danno erariale, il cui esercizio è invece demandato al Procuratore presso la Corte dei conti, ancorchè investano gli stessi fatti materiali, restano infatti distinte e reciprocamente indipendenti, essendo la prima volta al recupero dell’importo erogato, a tutela dello interesse particolare delle Amministrazioni interessate, e la seconda alla tutela dell’interesse pubblico generale al buon andamento della Pubblica Amministrazione ed al corretto impiego delle risorse, con funzione prevalentemente sanzionatoria; eventuali interferenze tra i due giudizi avrebbero potuto dar luogo, al più, ad una questione di proponibilità dell’azione di responsabilità per danno erariale, già peraltro rigettata dal Giudice contabile, e non già ad una questione di giurisdizione, sulla quale possa incidere, con efficacia di giudicato implicito, la precedente pronuncia che ha deciso sul merito dell’azione di responsabilità (cfr. Cass., Sez. Un., 28/11/2013, n. 26582; 10/09/2013, n. 20701; 4/01/2012, n. 11).

3. In conclusione, va dichiarato che la giurisdizione, tanto in ordine alla domanda principale quanto in ordine a quella riconvenzionale, spetta al Giudice ordinario, al quale la causa va rimessa, anche per il regolamento delle spese relative alla presente fase.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del Giudice ordinario, dinanzi al quale rimette le parti, anche per la liquidazione delle spese processuali.

Così deciso in Roma, il 15 gennaio 2019.

Depositato in Cancelleria il 2 maggio 2019

LEGGI ANCHE


NEWSLETTER

Iscriviti per rimanere sempre informato e aggiornato.

CERCA CODICI ANNOTATI

CERCA SENTENZA