Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11585 del 02/05/2019

Cassazione civile sez. un., 02/05/2019, (ud. 15/01/2019, dep. 02/05/2019), n.11585

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAPPABIANCA Aurelio – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Felice – Presidente di Sez. –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. LOMBARDO Luigi Giovanni – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. MERCOLINO Guido – rel. Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio Pietro – Consigliere –

Dott. PERRINO Angelina Maria – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 11278/2018 R.G. proposto da:

MINISTERO DEI BENI E LE ATTIVITA’ CULTURALI E TURISMO, in persona del

Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello

Stato, con domicilio legale in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

– ricorrente –

contro

SOFIGECO CREDITI S.R.L., in persona del legale rappresentante p.t.

T.M., F.V., M.B.M.V.,

R.A., S.P., L.M.G., L.B.,

L.E. e L.F., rappresentati e difesi dagli Avv.

Prof. Federico Tedeschini, Filippo Lubrano ed Enrico Lubrano e

dall’Avv. Benedetta Lubrano, con domicilio eletto presso lo studio

del primo in Roma, largo Messico, n. 7;

– controricorrenti –

e

ROMA CAPITALE, in persona del Sindaco p.t., rappresentata e difesa

dall’Avv. Luigi D’Ottavi, con domicilio eletto in Roma, via del

Tempio di Giove, n. 21, presso gli uffici dell’Avvocatura

capitolina;

– controricorrente –

e

PRELIOS – SOCIETA’ DI GESTIONE DEL RISPARMIO S.P.A., in persona del

legale rappresentante p.t. C.A., in qualità di società

di gestione del fondo Retail & Entertainment – Fondo di

investimento alternativo italiano immobiliare di tipo chiuso e

riservato, rappresentata e difesa dagli Avv. Stefano Gattamelata e

Alberto Maria Floridi, con domicilio eletto in Roma, via di Monte

Fiore, n. 22;

– controricorrente –

e

LA RINASCENTE S.P.A., rappresentata da Guidobono Cavalchini, e RINA

ESTATE ITALIA S.R.L., in persona dei consiglieri delegati p.t.

D.V.S. e H.S., rappresentate e difese dall’Avv. Stefano

Gattamelata, con domicilio eletto in Roma, via di Monte Fiore, n.

22;

– controricorrenti e ricorrenti incidentali –

e

REGIONE LAZIO, CITTA’ METROPOLITANA DI ROMA CAPITALE, SOCIETA’

COOPERATIVA C.M.B. – MURATORI E BRACCIANTI DI CARPI;

– intimate –

avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 405/18 depositata il 22

gennaio 2018.

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 15 gennaio 2019

dal Consigliere Dott. Guido Mercolino;

uditi l’Avvocato dello Stato Maria Luisa Spina e gli Avv. Filippo

Lubrano, Luigi D’Ottavi e Stefano Gattamelata;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore

Generale Dott. SORRENTINO Federico, che ha concluso chiedendo la

dichiarazione d’inammissibilità dei ricorsi.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. La Sofigeco Crediti S.p.a. propose ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, chiedendo l’annullamento del permesso di costruire rilasciato da Roma Capitale, con provvedimento dell’11 agosto 2011, n. 508, per la riconversione funzionale di un complesso edilizio sito in (OMISSIS), e via (OMISSIS) e destinato ad ospitare in parte la nuova sede de La Rinascente.

Nel giudizio spiegarono intervento L.B., E. e F. e L.M.G., proprietari ed abitanti di unità immobiliari adiacenti all’area interessata dai lavori.

1.1. Con sentenza del 12 novembre 2014, il Tar Lazio rigettò il ricorso.

2. Sull’appello proposto dalla Sofigeco e dai L., nonchè da F.V., M.B.M.V., R.A. e S.P., il Consiglio di Stato, con sentenza parziale del 9 luglio 2015, rigettò le censure proposte dagli appellanti, fatta eccezione per quella riflettente la violazione delle disposizioni in materia di altezze, distanze e distacchi tra i fabbricati, in ordine alla quale dispose procedersi a verificazione.

2.1. Avverso la predetta sentenza gli appellanti proposero istanza di revocazione, che fu riunita all’appello e decisa con sentenza parziale del 13 dicembre 2016, con cui il Consiglio di Stato revocò la sentenza impugnata e, pronunciando in sede rescissoria, dispose un supplemento di verificazione.

2.2. All’esito di tale adempimento, il Consiglio di Stato, con sentenza del 22 gennaio 2018, ha parzialmente accolto l’appello, annullando il permesso di costruire per invalidità derivata rispetto al nulla-osta rilasciato dalla Soprintendenza ai Beni Architettonici e Paesaggistici il 4 dicembre 2009, n. 24172, ed in relazione alla mancata contemplazione nei pareri della Soprintendenza dell’apparato decorativo presente nel (OMISSIS) del complesso edilizio.

Premesso che la revoca della sentenza parziale emessa il 9 luglio 2015 non escludeva l’utilizzabilità dell’elaborato depositato dal tecnico incaricato della verificazione nè degli esiti del supplemento disposto con la sentenza del 13 dicembre 2016, il Consiglio di Stato ha rilevato che la problematica concernente il rispetto delle distanze era stata vagliata sotto tre distinti profili, riguardanti rispettivamente del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, artt. 8 e 9, ‘art. 19, comma 2, del regolamento edilizio del Comune di Roma, ed i primi due commi della medesima disposizione in relazione all’ipotesi di assunzione del marciapiede di (OMISSIS) come quota di riferimento ai fini del calcolo, sul presupposto incontestato che si trattasse di un fabbricato con affaccio interno e che non dovesse tenersi conto delle strutture precarie. Ciò posto, ha ritenuto che il computo di m. 10,60 non destasse perplessità, escludendo sia la possibilità di tener conto di elementi realizzati a sbalzo, sia la rilevanza di eventi successivi all’assentimento del titolo edilizio, e negando altresì che i calcoli del verificatore fossero inficiati da errori, differenze di quota o sottovalutazioni.

In ordine agli abusi edilizi realizzati sul plesso immobiliare, e sanati con il nulla-osta rilasciato dalla Soprintendenza, il Giudice amministrativo ha escluso qualsiasi trattamento di favore, affermando che le pratiche di sanatoria non potevano essere messe in relazione con l’intervento di riconversione, in quanto avviate dalla precedente proprietaria dell’immobile, e riguardanti opere assai risalenti nel tempo ed ampliamenti volumetrici di modesta portata. Ha escluso che quest’ultima circostanza rendesse superflua l’acquisizione del parere della Soprintendenza, ai sensi della L. 28 febbraio 1985, n. 47, art. 32, comma 1, u.p., osservando che almeno tre degl’interventi incidevano sull’esterno del fabbricato, e due anche sul prospetto; ha aggiunto che la peculiarità del procedimento in esame, costituita dalla valutazione cumulativa di più abusi, non consentiva di rapportare ciascuno degli stessi alla superficie dell’intero plesso edilizio, ai fini del rispetto della percentuale prevista dalla predetta disposizione, che doveva essere invece posta in relazione con la porzione d’immobile cui l’abuso accedeva, in quanto ogni unità immobiliare era connotata da una propria individualità.

Premesso inoltre che l’essenza del parere favorevole alla sanatoria di un abuso realizzato su un immobile di pregio vincolato ai sensi della L. 1 giugno 1939, n. 1089, consiste nel giudizio di compatibilità dell’abuso con il vincolo insistente sull’immobile, ha affermato che ciò non comporta necessariamente l’illegittimità di una valutazione cumulativa, purchè il provvedimento indichi le ragioni di tale compatibilità in riferimento ai singoli abusi per i quali viene reso il parere: tale condizione nella specie era rimasta inosservata, risultando l’atto privo di un’approfondita e non stereotipata motivazione, riferibile ai singoli abusi risultanti dalle pratiche esaminate, e non essendo neppur chiaro se fosse stata svolta alcuna attività istruttoria al riguardo; tale carenza non poteva considerarsi giustificata dalla progettata demolizione delle parti interne dell’edificio, non essendo prevista la valutazione di elementi futuri al rilascio del parere, estranei all’unico parametro contemplato dall’art. 32 cit. e suscettibili altrimenti di condizionare il contenuto del parere.

Quanto infine ai dedotti vizi del parere reso dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Roma il 7 gennaio 2010, il Consiglio ha richiamato la decisione adottata sulla revocazione, secondo cui la sentenza revocata aveva esattamente colto il contenuto del parere, riguardante l’intero complesso immobiliare, ivi compreso il Palazzetto (OMISSIS), mentre la sentenza di primo grado aveva erroneamente recepito la tesi di un precedente parere secondo cui il vincolo era limitato alla particella (OMISSIS) ed alla facciata di via (OMISSIS). Ha conseguentemente affermato che la predetta circostanza risultava coperta dal giudicato, aggiungendo che la sottoposizione del Palazzetto a vincolo risultava incontrovertibilmente dalle indicazioni contenute nel relativo decreto, successivo alla costruzione dell’edificio, mentre dall’elaborato della verificazione emergeva che l’immobile presentava elementi decorativi ed architettonici di varia natura, mai demoliti in passato ed andati verosimilmente distrutti in occasione degl’interventi più recenti, in ordine ai quali nessun parere della Soprintendenza spendeva una parola. Ha concluso pertanto per la sussistenza dei vizi denunciati dagli appellanti e per la conseguente invalidità degli atti comunali susseguenti, che riposavano sul previo assentimento del progetto da parte dell’Autorità preposta alla gestione del vincolo.

3. Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e il Turismo, per un solo motivo, illustrato anche con memoria. Hanno resistito con controricorsi, illustrati anch’essi con memorie, gli appellanti, la Prelios – Società di Gestione del Risparmio S.p.a. e Roma Capitale, nonchè La Rinascente S.p.a. e la Rina Estate Italia S.r.l., che hanno proposto ricorso incidentale, anch’esso affidato ad un solo motivo. Le altre intimate non hanno svolto attività difensiva.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Preliminarmente, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso incidentale proposto da La Rinascente e dalla Rina Estate Italia, il quale, pur avendo carattere adesivo, in quanto sostanzialmente fondato sulle medesime ragioni fatte valere dal Ministero con il ricorso principale, è stato proposto con controricorso notificato l’8 maggio 2018, e quindi oltre il sessantesimo giorno dalla notificazione della sentenza impugnata, effettuata il 5 febbraio 2018: la regola dettata dall’art. 334 c.p.c., che consente l’impugnazione incidentale tardiva nei confronti di qualsiasi capo della sentenza impugnata dalla controparte, si riferisce infatti alla sola impugnazione incidentale in senso stretto, cioè a quella proveniente dalla parte contro la quale è stata proposta l’impugnazione principale o che sia stata chiamata ad integrare il contraddittorio, a norma dell’art. 331 c.p.c. e non è pertanto applicabile all’impugnazione incidentale di tipo adesivo, che resta quindi soggetta ai termini ordinari (cfr. Cass., Sez. V, 7/03/2018, n. 5438; 7/10/2015, n. 20040; Cass., Sez. lav., 18/05/2016, n. 10243).

2. Con l’unico motivo d’impugnazione, il Ministero denuncia l’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito dell’attività amministrativa, ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, artt. 91 e 110 e dell’art. 362 c.p.c., comma 1. Premesso che la decisione adottata sulla revocazione non conteneva alcun riferimento all’incidenza del vincolo sull’intero complesso immobiliare, ma si limitava ad affermare che il parere reso dalla Soprintendenza riguardava l’intero intervento progettato, sostiene che la sentenza impugnata ha arbitrariamente dilatato la portata del vincolo, estendendola all’intera particella (OMISSIS), sulla base dei dati catastali e dei numeri civici, laddove l’oggetto effettivo della tutela era costituito soltanto dai beni di particolare interesse, ovverosia dalla casa del XVIII secolo. In tal modo, il Consiglio di Stato ha esorbitato dalla sua sfera di giudizio, limitata all’accertamento della legittimità del parere reso dalla Soprintendenza in ordine alla conformità dell’intervento autorizzato al vincolo insistente sul compendio immobiliare, creando un vincolo non specificamente previsto dal decreto, con la conseguente indebita interposizione di un nuovo provvedimento rispetto a quello a suo tempo voluto dall’Amministrazione dei beni culturali.

3. Il ricorso è inammissibile.

Com’è noto, infatti, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, è configurabile, in relazione alle sentenze del Giudice amministrativo, soltanto quando l’indagine da quest’ultimo svolta non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia risultata strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima l’intento dell’organo giudicante di sostituirsi alla volontà dell’Amministrazione, nel senso che, procedendo ad un sindacato di merito, si estrinsechi in una pronunzia che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa (cfr. ex plurimis, Cass., Sez. Un., 26/11/2018, n. 30526; 2/02/ 2018, n. 2582; 28/04/2011, n. 9443).

Tale vizio non emerge in alcun modo dalla sentenza impugnata, la quale, nell’accertare la legittimità del permesso di costruire rilasciato da Roma Capitale alla Rina Estate Italia, si è limitata a verificare la fondatezza delle censure proposte dagli appellanti, secondo cui il parere reso dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici non aveva riguardato la totalità degl’immobili sottoposti a vincolo ai sensi della L. 1 giugno 1939, n. 1089. Nel procedere a tale accertamento, essa non ha compiuto alcuna valutazione in ordine al contenuto del vincolo ed all’opportunità della sua apposizione, che non costituivano d’altronde oggetto del giudizio amministrativo, in quanto il relativo provvedimento, peraltro assai risalente del tempo, non aveva costituito oggetto d’impugnazione. Il Giudice amministrativo ha invece esteso il suo esame all’individuazione degl’immobili che costituivano oggetto del vincolo, verificando se quest’ultimo riguardasse anche il fabbricato denominato “(OMISSIS)” e le relative decorazioni interne, non menzionati nel parere della Soprintendenza: in proposito, ha richiamato la sentenza emessa sull’istanza di revocazione, con cui, pur avendo accolto l’impugnazione proposta avverso la precedente sentenza parziale, aveva confermato l’accertamento in quest’ultima contenuto, secondo cui il vincolo riguardava l’intero complesso immobiliare, ivi compreso il predetto fabbricato; ad ulteriore conforto di tale accertamento, ritenuto comunque coperto dal giudicato, ha poi aggiunto altri elementi, desunti dall’ubicazione dell’immobile, dalla sua identificazione catastale, dall’epoca di costruzione e da atti di compravendita, in virtù dei quali è giunto alla conclusione che il fabbricato era anch’esso sottoposto a vincolo, al pari degli altri costituenti il complesso immobiliare interessato dall’intervento edilizio.

In quanto volta a ricostruire il contenuto del provvedimento impositivo del vincolo, e quindi la situazione giuridica e fattuale degl’immobili che costituivano oggetto del permesso di costruire, ai fini dell’accertamento richiesto in ordine alla portata esaustiva del parere reso dalla Soprintendenza, la predetta indagine non può considerarsi estranea all’ambito dei poteri spettanti al Giudice amministrativo, la cui attività d’interpretazione e qualificazione, sia che riguardi la legge, sia che riguardi gli atti amministrativi, non comporta di per sè un’invasione della sfera di attribuzioni riservata alla Pubblica Amministrazione, configurandosi invece come il proprium della funzione giurisdizionale, a meno che non si risolva in un’interpretazione abnorme o in un radicale stravolgimento di norme giuridiche (cfr. Cass., Sez. Un., 18/12/2017, n. 30301; 11/07/2018, n. 18240; 31/05/2016, n. 11380). Nella specie, tuttavia, tali ipotesi non sono state neppure prospettate, essendosi l’Amministrazione limitata a contestare l’estensione del vincolo, così come ricostruita dalla sentenza impugnata, in tal modo facendo valere un error in judicando, interno alla giurisdizione di legittimità del Giudice amministrativo, che deve ritenersi sottratto al sindacato delle Sezioni Unite in sede d’impugnazione ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8. I motivi inerenti alla giurisdizione, ai quali è circoscritto tale sindacato, si riferiscono infatti ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o al mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione del Giudice amministrativo (ipotesi, quest’ultima, che ricorre anche quando il Consiglio di Stato, in materia attribuita alla propria giurisdizione di legittimità, abbia compiuto un sindacato di merito), con esclusione quindi di ogni apprezzamento in ordine alle modalità di esercizio della funzione giurisdizionale, cui invece attengono gli errori in iudicando e in procedendo, i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza o meno della domanda (cfr. Cass., Sez. Un., 18/01/2005, n. 847; 10/12/2002, n. 17553).

4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza nei rapporti tra il ricorrente principale, le ricorrenti incidentali ed i controricorrenti vittoriosi nel precedente grado di giudizio, che hanno resistito all’impugnazione, e si liquidano come dal dispositivo. L’adesione degli altri controricorrenti all’impugnazione giustifica invece, nei rapporti con gli stessi, l’integrale compensazione delle spese processuali.

Alla dichiarazione d’inammissibilità dell’impugnazione consegue, soltanto a carico delle ricorrenti incidentali, l’obbligo di provvedere al versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso incidentale: nei confronti del Ministero, istituzionalmente esonerato dal materiale versamento del contributo stesso in virtù del meccanismo della prenotazione a debito, non può trovare infatti applicazione il D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (cfr. Cass., Sez. VI, 29/01/2016, n. 1778; 5/11/2014, n. 23514; Cass., Sez. III, 14/03/ 2014, n. 5955).

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso principale e il ricorso incidentale. Condanna il Ministero dei Beni e le Attività Culturali e Turismo, La Rinascente S.p.a. e la Rina Estate Italia S.r.l. al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore della Sofigeco Crediti S.r.l., di F.V., M.B.M.V., R.A., S.P., L.M.G., L.B., L.E. e L.F., che liquida in Euro 15.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge. Compensa integralmente le spese processuali tra il Ministero dei Beni e le Attività Culturali e Turismo, La Rinascente S.p.a. e la Rina Estate Italia S.r.l. da un lato, e Roma Capitale e la Prelios – Società di gestione del Risparmio S.p.a. dall’altro.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1-quater, inserito dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte delle ricorrenti incidentali, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso incidentale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis.

Così deciso in Roma, il 15 gennaio 2019.

Depositato in Cancelleria il 2 maggio 2019