Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11580 del 06/06/2016

Cassazione civile sez. I, 06/06/2016, (ud. 03/05/2016, dep. 06/06/2016), n.11580

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Presidente –

Dott. DI VIRGILIO Rosa Maria – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. NAZZICONE Loredana – rel. Consigliere –

Dott. DE MARZO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 28699-2015 proposto da:

B.A.B., nella qualità di cittadino elettore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ENNIO QUIRINO VISCONTI 20,

presso lo STUDIO LEGALE RISTUCCIA & TUFARELLI, rappresentato

e

difeso dall’avvocato ANTONIO SAITTA, giusta procura in calce al

ricorso;

– ricorrente –

contro

D.C.F.P.C., elettivamente domiciliato in ROMA,

VIA CALABRIA 56, presso l’avvocato GIOVANNI BONARRIGO,

rappresentato e difeso dagli avvocati ANTONINO GAZZARA, SALVATORE

GENTILE, giusta procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 644/2015 della CORTE D’APPELLO di MESSINA,

depositata il 12/11/2015;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

03/05/2016 dal Consigliere Dott. LOREDANA NAZZICONE;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato SAITTA ANTONIO che ha chiesto

l’accoglimento del ricorso;

udito, per il controricorrente, l’Avvocato BONARRIGO GIOVANNI, con

delega avv. GAZZARA, che si riporta;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CAPASSO Lucio, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Corte d’appello di Messina con sentenza del 12 novembre 2015, respingendo l’appello principale, ha confermato la decisione del Tribunale di Messina, che aveva respinto la domanda di declaratoria di decadenza di D.C.F.P.C. dalla carica di sindaco del Comune di (OMISSIS), proposta da B.A. B., quale cittadino elettore, e fondata sulla incompatibilità del primo della L.R. siciliana 26 agosto 1992, n. 7, ex art. 12, comma 6, per essere il fratello di lui consigliere comunale.

La corte territoriale ha ritenuto che la norma invocata preveda un’incompatibilità a far parte della giunta di parenti ed affini del sindaco, di altro componente della giunta o dei consiglieri comunali, ma non del sindaco medesimo: ciò in quanto l’espressione “giunta”, contenuta nella prima parte del menzionato L.R. n. 7 del 1992, art. 12, comma 6, va riferita solo agli assessori.

Ha accolto, invece, l’appello incidentale, condannando l’attore al pagamento delle spese del primo grado, non ravvisandosi ragioni per la compensazione, e colmando l’omessa pronuncia di condanna per lite temeraria con il rigetto della domanda, per l’assenza persino dell’allegazione di un danno patito.

Avverso questa sentenza ha proposto ricorso per cassazione il soccombente, affidato a quattro motivi. Resiste con controricorso l’intimato.

Entrambe le parti hanno depositato le memorie di cui all’art. 378 c.p.c.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. – Con il primo motivo, il ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione della L.R. Sicilia 26 agosto 1992, n. 7, art. 12, comma 6, come sostituito dalla L.R. 5 aprile 2011, n. 6, art. 4 e della L.R. 12 dicembre 1991, n. 48, art. 33 come modificato dalla L.R. 23 dicembre 2000, n. 48, art. 6, comma 1, avendo la corte territoriale trascurato tale ultima disposizione, da cui emerge che “la giunta comunale e la giunta provinciale sono composte rispettivamente dal sindaco e dal presidente della provincia che le presiedono e da un numero di assessori, stabilito dagli statuti”: se il sindaco è componente della giunta, egli è incompatibile con i membri del consiglio comunale che abbiano col medesimo una parentela entro il secondo grado, come il fratello; nè rileva la elettività solo della prima carica, mentre il sindaco ha una posizione di preminenza politica ma fungibilità formale con gli assessori, e lo stesso giudice di legittimità ha ammesso l’interpretazione estensiva delle cause di ineleggibilità concernenti il conflitto d’interessi.

Con il secondo motivo, lamenta la violazione e la falsa applicazione della L.R. Sicilia 26 agosto 1992, n. 7, art. 12, comma 2, come sostituito dalla L.R. 5 aprile 2011, n. 6, art. 4 norma che chiarisce, all’opposto, come tutti gli amministratori comunali soggiacciano alle medesime regole di incompatibilità o ineleggibilità, in coerenza con i principi d’imparzialità e buon andamento della p.a. ex art. 97 Cost.

Con il terzo motivo, deduce la nullità della sentenza per violazione dell’art. 132 c.p.c., comma 1, n. 4, per avere la sentenza impugnata operato rinvio alle considerazioni contenute nella decisione di primo grado.

Con il quarto motivo, deduce la violazione e la falsa applicazione degli art. 91 e 92 c.p.c., avendo la pronuncia di primo grado chiarito che la compensazione si fondava sulla novità e complessità della questione, mentre le spese di secondo grado avrebbero dovuto essere compensate in ragione della reciproca soccombenza.

2. – la L.R. n. 7 del 1992, art. 12, comma 6, prevede: “Non possono far parte della giunta il coniuge, gli ascendenti ed i discendenti, i parenti e gli affini sino al secondo grado, del sindaco, di altro componente della giunta e dei consiglieri comunali”.

La sentenza impugnata ha interpretato la norma come previsione d’incompatibilità per gli assessori comunali e non per il sindaco.

Essa è fondata sui seguenti capisaldi:

– rilevano le differenti modalità elettive del sindaco e degli assessori, la prima carica essendo elettiva e la seconda di nomina da parte del sindaco medesimo;

– esiste un’autonomia organica e funzionale fra sindaco e giunta comunale;

– la L.R. Sicilia n. 7 del 1992, art. 12 precisa, al comma 1, che “Il sindaco eletto nomina la giunta” ed, al comma 2, che “sono estese ai componenti della giunta le ipotesi di incompatibilità previste per la carica di consigliere comunale e di sindaco”: previsioni che assumono significato solo se si ritengano distinti componenti della giunta e sindaco.

3. – Il terzo motivo, da esaminare per ragioni di priorità logico-

giuridica, è infondato.

E’ vero che la sentenza impugnata esordisce affermando di condividere le considerazioni della decisione di primo grado, che non riporta.

Tuttavia, la sentenza espone, subito dopo, rationes decidendi del tutto autonome e sufficienti a sostenere la decisione, onde il suddetto rinvio resta irrilevante nell’economia della complessiva motivazione.

4. – Il primo ed il secondo motivo, che possono essere trattati congiuntamente in quanto intimamente connessi, sono infondati.

4.1. – L’interpretazione della L.R. n. 7 del 1992, art. 12, comma 6, il cui contenuto è stato sopra richiamato, condotta secondo i canoni dell’art. 12 preleggi, induce a ritenere la previsione specificamente dettata per gli assessori comunali: i quali, dunque, non possono essere coniugi, parenti ed affini degli altri soggetti ivi menzionati.

4.2. – A tale conclusione induce, anzitutto, l’interpretazione letterale e complessiva del testo, alla stregua del senso fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, posto che “della giunta” non può far parte chi sia parente “del sindaco, di altro componente della giunta e dei consiglieri comunali”, con previsione di per sè inequivoca.

Essa, inoltre, è rafforzata dall’essere la norma inserita nell’art. 12, che riguarda specificamente la giunta comunale come quella che “il Sindaco nomina” (comma 1) ed ai cui componenti sono estese le incompatibilità previste per la carica di consigliere comunale e di Sindaco (comma 2).

La conclusione non è smentita dalla disposizione della L.R. 12 dicembre 1991, n. 48, art. 33 come modificato dalla L.R. 23 dicembre 2000, n. 48, art. 6, comma 1, ripetutamente invocato dal ricorrente, secondo cui “la giunta comunale” è composta “dal sindaco… e da un numero di assessori, stabilito dagli statuti”: che la composizione integrale della giunta, quale organo esecutivo, non possa che riferirsi anche al sindaco non è disposizione incompatibile, invero, con la previsione di requisiti soggettivi distinti per questi e per gli altri componenti dell’organo, ove solo si consideri il sistema elettivo che caratterizza unicamente il primo e la connessa responsabilità, che al medesimo l’art. 12, comma 6, assegna, di escludere dalla sua giunta persone legate a sè, ad altri assessori o consiglieri.

Nè può trascurarsi l’interpretazione storica secondo le intenzioni del legislatore, posto che il testo originario del comma 6 in esame prevedeva, prima delle modifiche apportate dalla L.R. Sicilia n. 5 aprile 2011, n. 6, che: “Non possono far parte della Giunta il coniuge, gli ascendenti, i discendenti, i parenti ed affini fino al secondo grado, del Sindaco”.

In seguito, in tale elenco la L.R. Sicilia n. 6 del 2011, art. 4, comma 2, intitolata Modifiche di norme in materia di elezione, composizione e decadenza degli organi comunali e provinciali, ha voluto aggiungere – accanto ai parenti ed affini del sindaco – anche i parenti ed affini di coloro che già siedono nel consiglio comunale o che sono nominati nella stessa giunta.

Ora come allora si tratta, all’evidenza, di prescrizioni limitative della facoltà del sindaco di nominare determinati soggetti nella giunta da lui composta.

4.3. – Sul piano sistematico, si consideri che il D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 64 Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, prevede cause di incompatibilità tra consigliere comunale e provinciale e assessore nella rispettiva giunta, stabilendo: “1. La carica di assessore è incompatibile con la carica di consigliere comunale e provinciale. (…). 4. Il coniuge, gli ascendenti, i discendenti, i parenti e affini entro il terzo grado, del sindaco o del presidente della giunta provinciale, non possono far parte della rispettiva giunta nè essere nominati rappresentanti del comune e della provincia” (comma così sostituito dal D.L. 29 marzo 2004, n. 80, art. 7, comma 1, lett. b-ter, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 maggio 2004, n. 140).

Tale norma, che ha il medesimo fondamento di quella in esame, esclude in modo inequivoco dalla carica di assessore coloro che siano parenti od affini del sindaco (fra le altre, Cons. Stato, ord. 25 ottobre 2005, n. 5041; Cons. Stato 14 giugno 2001, n. 501).

4.4. – Sotto il profilo teleologico, è agevole considerare come l’opposta interpretazione potrebbe facilmente aprire la strada a candidature strumentali nell’ambito delle liste per il consiglio comunale, ove la eventuale elezione di un parente od affine del candidato sindaco comporterebbe automaticamente che questi, ove pure democraticamente eletto, non potrebbe poi accedere alla carica.

4.5. – Nessuno spazio residua per l’applicazione dell’art. 12 preleggi, comma 2, al fine di dar corso all’analogia legis o iuris, non sussistendo una lacuna da colmare.

4.6. Quanto all’invocata interpretazione “estensiva” della disposizione, occorre ricordare che ineleggibilità, incompatibilità ed incandidabilità costituiscono limitazioni al diritto di accesso e mantenimento delle cariche elettive e sono istituti tutti riconducibili alla volontà di tutelare valori fondamentali, quali la libera formazione della volontà dell’elettore, il libero esercizio del mandato elettorale, l’efficiente espletamento della carica, il prestigio delle cariche elettive, la salvaguardia dell’ordine e della sicurezza pubblica, la imparzialità, la trasparenza ed il buon andamento della p.a.: interessi i quali vantano un indubbio rilievo costituzionale.

Pur nelle loro differenze – sia tra le “cause di ineleggibilità rispetto a quelle di incompatibilità (le prime tradizionalmente intese a limitare lo ius ad officium, onde evitare lo strumentale insorgere di fenomeni di captatio benevolentiae e di metus publicae potestatis; le altre incidenti sullo ius in officio, per scongiurare l’insorgere di conflitti di interessi” (Corte cost. 5 giugno 2013, n. 120; 17 luglio 2007, n. 288; 3 marzo 1988, n. 235), sia rispetto alla incandidabilità (che consegue al giudizio di indegnità morale del soggetto quale effetto di sentenza penale di condanna per taluni reati) – si tratta di evenienze incidenti sull’accesso al munus pubblico.

L’art. 51 Cost., comma 1, attribuisce a tutti i cittadini il diritto di accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge.

Come questa Corte ha già ricordato (Cass. 16 gennaio 2004, n. 550), la giurisprudenza della Corte costituzionale è ferma nel ritenere che il diritto di elettorato passivo – quale diritto politico fondamentale, intangibile nel suo contenuto di valore ed annoverabile tra quelli “inviolabili”, riconosciuti e garantiti dall’art. 2 Cost.

– può essere unicamente disciplinato da leggi generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare altri interessi costituzionali paramenti fondamentali e generali (quali, appunto, quelli tutelati dall’art. 97 Cost., comma 1, Cost.: cfr., e pluribus, Corte cost., sentt. nn. 235 del 1988, 539 del 1990 e 141 del 1996), mentre ogni limitazione al diritto medesimo ha carattere di “eccezione” rispetto al generale e fondamentale principio del libero accesso, in condizioni di eguaglianza, di tutti i cittadini alle cariche elettive (cfr., e pluribus, sentt. nn. 166 del 1972 e 1020 del 1988).

Dal punto di vista del diritto all’elettorato passivo, che costituisce ente diritto politico fondamentale, i limiti al medesimo si ancorano dunque all’art. 51 Cost.: il giudice delle leggi ha precisato che “le restrizioni del contenuto di un diritto inviolabile sono ammissibili solo nei limiti indispensabili alla tutela di altri interessi di rango costituzionale, e ciò in base alla regola della necessarietà e della ragionevole proporzionalità di tale limitazione” (Corte cost. 6 maggio 1996, n. 141; e cfr. ancora, per il necessario rispetto del principio di eguaglianza-ragionevolezza, Corte cost. 5 giugno 2013, n. 120; 6 novembre 2001, n. 350; 31 ottobre 2000, n. 450).

E’ vero che questa Corte ha, del pari, ritenuto come, “fermo il divieto di interpretazione analogica in materia di cause di ineleggibilità e di incompatibilità le relative disposizioni possono, tuttavia essere interpretate, nel rispetto del canone della ragionevolezza, in senso estensivo rispetto alla mera “littera legis” (Cass. 24 febbraio 2005, n. 3904; 16 gennaio 2004, n. 550).

Ma l’applicazione della L.R. Sicilia n. 7 del 1992, art. 12, comma 6, a soggetto diverso da quelli per cui è stata introdotta in nessun modo potrebbe farsi rientrare nella nozione di tale strumento ermeneutico.

5. – Il quarto motivo è inammissibile.

In tema di spese processuali, il sindacato della Corte di cassazione è limitato ad accertare che non risulti violato il principio secondo il quale le spese non possono essere poste a carico della parte totalmente vittoriosa; pertanto, esula da tale sindacato e rientra nel potere discrezionale del giudice di merito la valutazione dell’opportunità di compensare in tutto o in parte le spese di lite, e ciò sia nell’ipotesi di soccombenza reciproca, sia nell’ipotesi di concorso di altri giusti motivi (Cass. 31 gennaio 2014, n. 2149; 19 giugno 2013, n. 15317; 23 febbraio 2012, n. 2736; 5 aprile 2003, n. 5386, fra le tante).

6. – Le spese seguono la soccombenza.

Non sussistono i presupposti per l’applicazione del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, trattandosi di giudizio esente dal versamento del contributo.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, liquidate in Euro 8.200,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfetarie ed agli accessori, come per legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 3 maggio 2016.

Depositato in Cancelleria il 6 giugno 2016