Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11389 del 01/06/2016

Civile Sent. Sez. 1 Num. 11389 Anno 2016
Presidente: SALVAGO SALVATORE
Relatore: CAMPANILE PIETRO

SENTENZA

sul ricorso proposto da:
DOROTEA GELSOMINA – BOSCHETTI MARIA – BOSCHETTI
SALVATORE – MORASSI FAUSTO – DE CORTI GIUSEPPE

Elettivamente domiciliati in Roma, via L. Magrini,
n. 10, nello studio dell’avv. Alfredo Giannaccari;
rappresentati e difesi dall’avv. Giampiero Blasigh,
giusta procura speciale a margine del ricorso.
ricorrenti
contro

Data pubblicazione: 01/06/2016

COMUNE DI CERCIVENTO

Elettivamente domiciliato in Roma, via di Porta

Caravita; rappresentato e difeso dall’avv. Marco
Marpillero„ giusta procura speciale a margine del
controricorso.
controricorrente

avverso la sentenza della Corte di appello di Trieste, n. 124, depositata in data 14 maggio 2008;
sentita la relazione svolta all’udienza pubblica
del 10 dicembre 2015 dal consigliere dott. Pietro
Campanile;
sentito per i ricorrenti l’avv. Giampiero Blasigh;
sentito per il controricorrente l’avv. Marcello
Collevecchio, munito di delega;
Udite le richieste del Procuratore Generale, in
persona del sostituto dott. Umberto De Augustinis, il quale ha concluso per il rigetto del ricorse.
Svolgimento del processo

1 – Con ordinanza emessa in data 24 agosto 1981 il
Sindaco del Comune di Cercivento ordinava la demolizione, in guanto pericolanti„ di alcuni rustici
di proprietà dei signori Franca e Vanne Morassi,

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Pinciana, n. 6, nello studio dell’avv. Beniamino

nonché degli odierni ricorrenti. Detta demolizione
veniva eseguita nell’estate dell’anno successivo,
mentre era pendente davanti al TAR del Friuli Vene-

della menzionata ordinanza, che veniva poi annullata con sentenza n. 62 del 1983. In tale decisione,
nella quale per altro si rilevava il difetto di legittimazione dell’Amministrazione dello Stato, si
affermava che il provvedimento impugnato era viziato da sviamento di potere, essendosi perseguito il
fine di acquisire i terreni di risulta per consentire i lavori di ripristino della strada “Cabie”.
1.1 – Con sentenza n. 425 del 1996 il Consiglio di
Stato confermava detta pronuncia.
1.2 – Con sentenza n. 402 depositata in data 12 novembre 2002 il Tribunale di Tolmezzo rilevava il
difetto di legittimazione passiva del Comune di
Cercivento in ordine alla pretesa risarcitoria
avanzata dai signori Dorotea Gelsomina, Boschetti
Maria e Salvatore, Morassi Fausto e De Corti Giuseppe in relazione alle conseguenze dannose della
suddetta demolizione, osservando che essa non era
riferibile all’ente territoriale, per aver il Sindaco agito quale ufficiale di governo.

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zia Giulia il giudizio scaturito dall’impugnazione

1.3 – Tale sentenza è stata confermata dalla Corte
di appello di Trieste con la decisione indicata in
epigrafe. Si è rilevato, in particolare, che

tere non escludeva che il sindaco – non essendosi
esclusa neppure da parte del giudice amministrativo
la sussistenza della situazione di pericolo per la
pubblica incolumità – avesse agito quale ufficiale
di governo, in quanto lo sviamento del potere, per
essersi perseguito (anche) un fine eterogeneo rispetto a quello previsto dall’art. 153 del R.D. n.
148 del 1995, non esclude, ancorché esercitato in
maniera impropria, l’esercizio di prerogative statali, di talché doveva ribadirsi, sulla base di un
orientamento di legittimità all’uopo richiamato, la
carenza di legittimazione passiva in capo al Comune
di Cercivento.
1.4 – Per la cassazione di tale decisione Dorotea
Gelsomina e gli altri soggetti indicati in epigrafe
propongono ricorso, affidato a ventuno motivi, cui
l’ente territoriale resiste con controricorso.
Le parti hanno depositato memorie ai sensi
dell’art. 378 cod. proc. civ..

Motivi della decisione

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l’annullamento dell’ordinanza per sviamento di po-

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–

Con i primi due motivi si sostiene che sarebbe

stato violato il principio della corrispondenza fra
il chiesto e il denunciato, per essersi rilevata la

perseguimento di obiettivi ulteriori, come il completamento di una strada, rispetto alle esigenze
derivanti dal pericolo per la pubblica incolumità.
2.1 – Con il terzo mezzo la stessa questione viene
prospettata sotto il profilo della violazione degli
artt. 112, 115 e 116 cod. proc. civ..
2.2 – La quarta censura attiene alla valutazione
di aspetti del provvedimento, già annullato dal
giudice amministrativo, diversi da quelli inerenti
alla già accertata illegittimità.
2.3 – Con il quinto motivo si deduce motivazione
insufficiente e contraddittoria, per aver la sentenza impugnata, in presenza di una condotta viziata da sviamento di potere riferibile esclusivamente
al Sindaco del Comune di Cercivento, individuato
come legittimata passiva l’amministrazione statale,
2.4 – Con il sesto mezzo, denunciandosi la violazione di non meglio precisate norme di diritto, si
sostiene che il giudice civile non avrebbe potuto
sindacare, su presupposti diversi da quelli valuta-

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circostanza, non allegata dalle parti, relativa al

ti dal giudice amministrativo, la legittimità
dell’atto da quest’ultimo già annullato.
2.5 – Con la settima censura si deduce che la corte

vedimento sopra menzionato, avrebbe in sostanza
eluso il giudicato amministrativo.
2.6 – Con l’ottavo motivo si denuncia motivazione
insufficiente e contraddittoria, circa la valutazione del giudicato amministrativo, nel quale, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte di appello, risultava confutata la situazione di pericolo
posta alla base del provvedimento annullato.
2.7 – Con il nono mezzo l’aspetto sopra indicato
viene prospettato sotto il profilo della violazione
degli artt. 112, 115 e 116 cod. proc. civ..
2.8 – La decima censura riguarda la differenza del
petitum nel giudizio amministrativo di impugnazione
dell’atto e in quello civile: essa sarebbe ostativa
alla verifica degli effetti del giudicato amministrativo.
2.9 – Con l’undicesimo mezzo si denuncia la violazione del giudicato amministrativo nella parte in
cui affermava l’estraneità del potere centrale dalla vicenda.

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distrettuale, sindacando incidenter tantum il prov-

2.10 – Con il dodicesimo motivo si deduce la violazione degli art. 152 e 153 del R.D. n. 148 del
1915: nel periodo considerato il Sindaco – quale

emanare provvedimenti in materia di incolumità pubblica, ma solo con riguardo all’igiene pubblica,
ragion per cui l’atto non era in alcun modo riferibile ad organi dello Stato.
2.11 – Con il tredicesimo mezzo si denuncia motivazione insufficiente e contraddittoria: l’atto annullato per sviamento di potere non avrebbe potuto
essere adottato, come affermato nell’impugnata decisione, “anche a tutela di un interesse dello Stato”.
2.12 – Con il quattordicesimo motivo, deducendosi
violazione e falsa applicazione di norme di diritto, si afferma che, a fronte dell’annullamento
dell’atto in sede amministrativo, rimaneva un mero
comportamento della P.A., da valutarsi ai sensi
dell’art. 2043 cod. civ.
2.13 – La quindicesima censura è incentrata sulla
denuncia di motivazione insufficiente e contraddittoria, per non aver meglio approfondito il giudice
del merito la richiamata differenza fra “carenza” e

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ufficiale di governo – non avrebbe avuto poteri di

”cattivo esercizio” del potere attribuito alla
p.a..
2.14 – Con i quattro motivi successivi si prospet-

amministrativo escluso la responsabilità del governo centrale e ritenuto sussistente quella del Sindaco del Comune di Cercivento.
2.15 – Il ventesimo mezzo attiene a vizio motivazionale, per non essersi valutato il comportamento
del Comune, che aveva omesso di impugnare la decisione del T.A.R. in relazione al difetto di legittimazione dell’autorità centrale ed aveva poi offerto in via transattiva il pagamento di una somma
di danaro.
2.16 – Con l’ultima censura si deduce violazione di
non meglio indicate norme di diritto, per aver la
Corte di appello confermato la decisione id primo
grado sulla base di argomentazioni nuove.
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–

I motivi sopra esposti, nonostante la loro plu-

ralità, debbono essere esaminati congiuntamente, in
quanto tra loro intimamente collegati ed incentrati
sostanzialmente – in disparte i rilievi di inammissibilità per incongruità di taluni quesiti (in particolare, in relazione al sedicesimo motivo) e per
l’omissione, quanto alle censure quinta, ottava,

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ta la violazione del giudicato, per aver il giudice

tredicesima, quindicesima e ventesima, di un adeguato “momento di sintesi”, su due questioni:
rapporti fra giudizio amministrativo e ordinario,

Comune qualora il sindaco abbia emesso un provvedimento, riconducibile all’esercizio dei poteri a lui
facenti capo quale ufficiale di Governo, ma viziato
da sviamento di potere.
3.1 – Vale bene sgombrare il campo dalla questione,
in larga parte contrastante con il fondamentale
thema decidendum, incentrato sull’invalidità
dell’atto di demolizione perché viziato da sviamento di potere, attinente alla dedotta carenza di potere del Sindaco in relazione al pericolo per la
pubblica incolumità, prevedendo l’art. 153 del R.D.
n. 148 del 1915 – come si sostiene nel dodicesimo
motivo – esclusivamente l’intervento in materia di
igiene pubblica. In realtà, la norma teste richiamata conteneva un esplicito rinvio alle “materie di
cui all’art. 217 n. 9”, cioè “edilità e polizia locale”. L’ampiezza di tale formula, per come costantemente interpretata dalla dottrina e dalla giurisprudenza, consente di affermare che la delimitazione dei compiti commessi al sindaco quale ufficiale di governo attiene, quanto ai “provvedimenti

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e, soprattutto, la legittimazione nei confronti del

contingibili e urgenti di sicurezza pubblica”, anche alle demolizioni di edifici pericolanti a salvaguardia della pubblica incolumità (cfr. Cons.

novembre 1987, n. 8054). Sotto tale profilo è stato
opportunamente evidenziato come la norma contenuta
nell’art. 38 della 1. n. 142 del 1990, comma 2 (“Il
sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con
atto motivato e nel rispetto dei principi generali
dell’ordinamento giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sanità ed igiene, edilizia e polizia locale al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità
dei cittadini”) abbia meglio esplicitato in parte
qua, con maggiore precisione, quanto era già contenuto nella previgente disciplina.
3.2 – Passando all’esame della questione inerente
al giudicato in tema di legittimazione formatosi in
sede amministrativa, rilevato preliminarmente che
il ricorso a tale riguardo appare carente sotto il
profilo dell’autosufficienza (Cass., 11 febbraio
2015, n. 2617; Cass. Sez. un., 11 febbraio 2004, n.
1416), deve comunque rilevarsi che la corte territoriale ha ben evidenziato, con riferimento alla
sostanziale differenza del “petitum”, le ragioni in

lo

St., 28 gennaio 1998, n. 107; Cass., Sez. un., 2

base alle quali non poteva condividersi la tesi secondo cui sulla legittimazione del Comune, ritenuta
in sede amministrativa nell’ambito del giudizio

zione, si fosse formato il giudicato, estensibile
alla domanda risarcitoria in esame. Benvero, secondo il consolidato orientamento di questa Corte
(cfr., per tutte, Cass., 8 agosto 2013, n. 19017),
l’efficacia preclusiva ex art. 2909 cod. civ. presuppone, oltre all’identità delle parti, anche
quella del giudizio identificato nei suoi elementi
costitutivi del “petitum” e della “causa petendi”,
in questo caso mancante, stante la diversità obiettiva tra l’impugnazione dell’atto amministrativo e
il giudizio risarcitorio relativo ai danni correlati alla demolizione dei manufatti.
4 – Molto verosimilmente la decisione adottata in
sede amministrativa risente dell’orientamento secondo cui l’atto emesso dal Sindaco, anche in relazione a situazioni che implicano la tutela della
sicurezza pubblica, sarebbe pur sempre riferibile
all’ente territoriale (Cons. St., 31 maggio 2010,
n. 3424; id., 13 agosto 2007, n. 4448): una volta
ribadito che la decisione adottata in sede amministrativa, il cui tenore, per altro, non è stato ri-

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inerente all’impugnazione dell’ordinanza di demoli-

prodotto nel ricorso, non riverbera – anche con riferimento alla legittimazione passiva – con efficacia di giudicato nel presente giudizio, deve con-

minando in maniera adeguata la questione della legittimazione, senza incorrere, attesa per altro la
sua rilevabilità di ufficio, nel pur denunciato vizio di ultrapetizione, e senza determinare alcuna
violazione per aver addotto, nei limiti del “devolutum” e sulla base delle risultanze acquisite, argomenti non coincidenti con la motivazione della
sentenza di primo grado (23 dicembre 2010,n. 26083;
cass., 22 gennaio 2002, n. 696) – ha correttamente
applicato i principi affermati da questa Corte.
5 – Secondo un orientamento di legittimità consolidato e costante, che il Collegio condivide ed al
quale intende dare continuità, il potere di ordinanza spettante al Sindaco per l’emanazione dei
provvedimenti contingibili ed urgenti a fini di
pubblico interesse appartiene allo Stato, ancorché
nel provvedimento siano implicati interessi locali,
poiché il Sindaco agisce quale ufficiale di governo, sicché dei danni derivanti dall’esercizio di
tale potere risponde lo Stato (Cass., 6 agosto
2014, n. 17715; Cass., 23 luglio 2014, n. 16776;

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statarsi che la Corte di appello di Trieste – esa-

cass., 16 marzo 2007, n.6293; cass., 19 luglio
2004, n. 13361; Cass., 31 luglio 2002, n. 11356).
6 – Nell’ipotesi in esame, connotata, secondo quan-

illegittimo perché viziato da “sviamento di potere”, non viene in considerazione una situazione di
carenza dio potere, di talché l’attività del Sindaco quale ufficiale di Governo si svolge nell’ambito
della delega interorganica ed è quindi sempre riferibile allo Stato delegante, che, come è già stato
e

rilevato (Cass., 31 luglio 2002, n. 11356; cass.,
12 novembre 2014, n. 24166), risponde anche delle
modalità attraverso le quali l’atto giuridico, e
non solo il suo effetto giuridico, è stato realizzato.
7 – In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, con condanna dei ricorrente al pagamento delle
spese processuali, che si liquidano come in dispositivo.

P. Q. M.
La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti
al pagamento delle spese processuali, liquidate in

E 5.200,00, di cui 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge.

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to accertato dal giudice amministrativo, da un atto

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del-

la prima sezione civile, il 10 dice bre 2015.