Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1135 del 21/01/2014

Civile Ord. Sez. U Num. 1135 Anno 2014
Presidente: ROVELLI LUIGI ANTONIO
Relatore: TRAVAGLINO GIACOMO

ORDINANZA

sul ricorso 12-2013 proposto da:
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del
Ministro pro-tempore, DIPARTIMENTO DELLA PROTEZIONE
CIVILE, UNITA’ STRALCIO EX D.L. n. 195/2009 conv. in L.
n. 26/2010 e D.P.C.M. 29/1/2010, COMMISSARIO DI GOVERNO
PER L’EMERGENZA BONIFICHE E TUTELA DELLE ACQUE DELLA
REGIONE CAMPANIA, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro-tempore, elettivamente domiciliati in
ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA GENERALE

A

Data pubblicazione: 21/01/2014

DELLO STATO, che li rappresenta e difende ope legis;
– ricorrenti contro

GARDENIA S.P.A. in liquidazione in concordato preventivo,
in persona del liquidatore giudiziale pro-tempore,
elettivamente domiciliata in ROMA, VIA L. SPALLANZANI

USAI PATRIZIA, BUSSOLETTI MARIO, che la rappresentano e
difendono, per delega in calce al controricorso;
– controricorrente non chè contro

REGIONE CAMPANIA;
– intimata –

per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio
pendente n. 13926/2010 del TRIBUNALE di ROMA;
uditi gli avvocati Fabrizio FEDELI dell’Avvocatura
Generale dello Stato, Ermanno LA MARCA;
udita la relazione della causa svolta nella camera di
consiglio del 24/09/2013 dal Consigliere Dott. GIACOMO
TRAVAGLINO;
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore
Generale dott. Pierfelice PRATIS, il quale chiede che le
Sezioni Unite della Corte di Cassazione vogliano
rigettare il ricorso, con conferma della giurisdizione
del giudice ordinario.

22/A, presso lo studio degli avvocati LA MARCA ERMANNO,

LA CORTE

Premesso in fatto
Che, con atto di citazione del 28 marzo 2010, la Gardena s.p.a. in
liquidazione, succeduta alla Iacorossi Imprese s.p.a., aveva
convenuto in giudizio, dinanzi al tribunale di Roma, la Presidenza
del consiglio dei ministri e il Commissario di Governo per
l’emergenza bonifiche e tutela delle acque della regione Campania,

dichiarata quella giudiziale – del contratto stipulato in attuazione di
apposita convenzione tra i Ministeri del lavoro e dell’ambiente, il
Commissario governativo e l’assessorato al lavoro della regione
Campania, ed avente ad oggetto un progetto di stabilizzazione
occupazionale di 380 lavoratori socialmente utili, oltre alla
predisposizione di altro progetto volto a far fronte alle esigenze di
bonifica e ripristino ambientale di siti inquinati in un’area della
Campania individuata con apposito decreto del Ministero
dell’ambiente;
Che la Presidenza del consiglio dei ministri e il Commissario, nel
costituirsi, avevano eccepito il difetto di giurisdizione dell’AGO,
chiedendo, in via riconvenzionale, a loro volta la risoluzione del
contratto e dell’allegato atto aggiuntivo, a cagione degli
inadempimenti della controparte meglio specificati nella nota
commissariale agli atti;
Che, a seguito della chiamata in causa del Dipartimento della
Protezione Civile e dell’Unità Stralcio ex DL 159/09, quest’ultima
eccepiva il proprio difetto di legittimazione passiva, il difetto di
legittimazione attiva della Gardenia e, in via riconvenzionale, la
nullità dell’atto aggiuntivo in quanto elusivo delle norme
sull’evidenza pubblica;
Che il tribunale adito aveva disposto, in limine litis, una consulenza
tecnica;
Che tutti i convenuti hanno allora proposto ricorso per regolamento
preventivo di giurisdizione;
Che, in particolare, l’Avvocatura dello Stato, con l’unico motivo di
doglianza oggi rappresentato a questa Corte, chiede – sulla

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chiedendo che venisse accertata la risoluzione di diritto – ovvero

premessa che la controversia ha ad oggetto speculari domande di
risoluzione per inadempimento reciproco del contratto avente ad
oggetto l’esecuzione dei servizi per l’attuazione del piano per la
gestione degli interventi di bonifica e rinaturalizzazione dei siti
inquinati nel litorale domitio-flegreo e nell’agro aversano allo scopo
di far fronte alle urgenti esigenze di bonifica e ripristino ambientale
dei siti inquinati nella zona geografica del litorale individuato dalla

far fronte alla necessità di stabilizzazione di 380 ex lavoratori
socialmente utili – che sia dichiarata la giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo in materia di gestione dei rifiuti ai sensi
dell’art. 4 D.L. 90/2008 (convertito, con modificazioni, nella legge
123/2008) e dell’art. 133 comma 1 lett. p) del codice del processo
amministrativo (D.Igs. n. 104 del 2010), nonché la medesima
giurisdizione esclusiva in materia di concessioni e di accordi
sostitutivi di provvedimenti ai sensi dell’art. 33 del D.Igs. 80/1998
come modificato dall’art. 7 della legge 205 del 2000 e dell’art. 11
comma 5 della legge 241/1990, ed ora dell’art. 133 commal lett. a)
n. 2 e c) del detto codice;
Che la Gardenia s.p.a. in liquidazione si è costituita con
controricorso, chiedendo di converso che il collegio confermi la
giurisdizione dell’AGO;
Osserva in diritto, lette le osservazioni scritte del P. G.
In limine litis, che l’invocato disposto dell’art. 133 lettere a), c), p)
del codice del processo amministrativo – modificativo in parte qua
dell’art. 4 della legge 90/2008 – non può, in questa sede, trovare
applicazione in quanto successivo all’instaurazione della lite, giusta
il principio della perpetuatio iurisdictionis;
Che, in tema di applicabilità dell’art. 4 della legge 90/08, la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 35 del 2010, dopo aver premesso
che la stessa difesa erariale, nel caso di specie, aveva sostenuto
come la complessiva azione di gestione dei rifiuti non
necessariamente comprendesse tutto ciò che risulta relativo o
soltanto conseguente a tale azione, così che le espressioni utilizzate
dal legislatore facevano propendere per una volontà limitativa della

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legge 426/1998 quale sito di interesse nazionale, nonché al fine di

potestà giurisdizionale all’azione di gestione dei rifiuti – volta che il
termine “gestione” stava ad indicare la scelta amministrativa di
definizione, regolamentazione, trattamento e destinazione dei rifiuti
-, ha poi dal suo canto precisato che l’espressione “azione di
gestione dei rifiuti” vada logicamente intesa nel senso che l’attività
della P.A. abbia ad essere preordinata alla organizzazione o alla
erogazione del servizio di raccolta del servizio pubblico dei rifiuti;

consegue ad una attività interpretativa del contenuto della
complessa convenzione negoziale per cui è oggi processo;
– Che l’applicabilità di tale regola di giurisdizione conseguente alla
predicabilità in termini pubblicistici di tale servizio (onde la
devoluzione alla giurisdizione esclusiva del GA) appare nella specie
esclusa, atteso che l’attività di raccolta dei rifiuta era prevista, ex
contractu, non nell’esercizio di una forma in qualche modo pubblica
di servizio, bensì quale solo momento strumentale – in guisa di
mera occasione, e non di presupposto etiologico – di perseguimento
delle divisate finalità negoziali (bonifica e ri-naturalizzazione di zone
inquinate), in assenza di attività di

intervento autoritativo

di

regolamentazione, di trattamento, di destinazione dei rifiuti;
Che le attività pianamente riconducibili alla causa ed all’oggetto del
contratto, pur previste ex negotio, venivano poi ricondotte alla
specifica regolamentazione delle disposizioni di legge rilevanti in
parte qua, in relazione alle quali l’atto aggiuntivo prevedeva – in
particolare, quanto allo smaltimento dei rifiuti – che l’odierna
contro-ricorrente si assumesse il solo onere economico relativo
all’affidamento degli stessi a soggetti autorizzati;
Che la non riconducibilità della convenzione contrattuale all’area
normativa destinata a disciplinare la “gestione rifiuti” appare
ulteriormente confermata dal fatto che, a seguito della divisione
dell’unica struttura facente capo al Commissario governativo per
l’emergenza rifiuti in Campania in due distinte amministrazioni
emergenziali, responsabile contrattualmente divenne quella facente
capo al Commissario di Governo per l’emergenza bonifiche e tutela
delle acque della regione Campania;

Che, nella specie, l’applicazione della corretta regola di giurisdizione

Che la esclusione di qualsivoglia aspetto di “servizio pubblico”
dall’area di attività inerente ai rifiuti svolta dalla società Gardenia si
estende anche ai più specifici compiti ad essa assegnati con il
contratto per il quale è processo. L’attività di bonifica – pur
caratterizzata da connotati intrinsecamente pubblicistici, al pari di
qualsiasi attività demandata alla P.A. – non comporta, ipso facto,
l’espletamento di un pubblico servizio – necessario presupposto,

evocato da parte ricorrente (e come modificato dall’art. 7 lett. d)
della legge 205/200) -. La legge n. 426 del 1998, difatti, nel
riconoscere il carattere di intervento di bonifica di interesse
nazionale, tra gli altri, a quello di specie, si è poi limitata a
prevedere la possibilità di concorso dello Stato per il finanziamento
di tali interventi, senza riconoscerne, neppure implicitamente, la
natura di pubblico servizio;
Che del pari impredicabile appare l’applicazione dell’art. 11 comma
5 della legge 241, non potendosi in alcun modo ritenersi che il
contratto in questione, ovvero l’atto aggiuntivo, sia stato concluso
“in sostituzione” di un atto amministrativo;
Che, alla luce di tali considerazioni, non appaiono convincente le
ulteriori osservazioni esposte in memoria dall’avvocatura dello Stato
– che lamenta una pretesa quanto illegittima sovrapposizione tra la
giurisdizione esclusiva del GA in materia di sevizi pubblici (ex lege
80/98) e quella in materia di gestione dei rifiuti (ex D.L. 90/2008) alla luce del sopra ricordato dictum del giudice delle leggi, che ha
implicitamente quanto inequivocamente escluso che il sintagma
“giurisdizione esclusiva” in tema di rifiuti potesse e possa significare
giurisdizione onnivora nella materia de qua.
P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul regolamento di giurisdizione proposto
dall’avvocatura generale dello Stato, dichiara la giurisdizione del giudice
ordinario.
Spese al merito.
Così deciso in Roma, li 24.9.2013

quest’ultimo, per l’applicabilità dell’art. 33 D.Igs. 80/1998, come