Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11259 del 11/06/2020

Cassazione civile sez. I, 11/06/2020, (ud. 29/01/2020, dep. 11/06/2020), n.11259

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CAMPANILE Pietro – Presidente –

Dott. SCOTTI Umberto L. C. G. – rel. Consigliere –

Dott. PARISE Clotilde – Consigliere –

Dott. SCALIA Laura – Consigliere –

Dott. CARADONNA Lunella – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 867/2015 proposto da:

Sara s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore

domiciliata in Roma, Piazza Cavour, presso la Cancelleria civile

della Corte di Cassazione e rappresentato e difeso dall’avvocato

Enrico Bertorelle in forza di procura speciale a margine del

ricorso;

– ricorrente –

contro

Comune Ortisei, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in Roma, Via Sant’Agatone Papa 50, presso lo studio

dell’avvocato Caterina Mele e rappresentata e difesa dall’avvocato

Andreas Agethle, in forza di procura speciale in calce al

controricorso;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 74/2014 della CORTE D’APPELLO TRENTO SEZ.

DIST. di BOLZANO, depositata il 24/05/2014;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

29/01/2020 dal Consigliere Dott. UMBERTO LUIGI CESARE GIUSEPPE

SCOTTI.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con ricorso del 4/10/2011 la società Sara s.r.l. ha proposto opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione emessa dal Comune di Ortisei in data 1/8/2011 in seguito all’accertamento della illegittima occupazione di un appartamento di sua proprietà, sottoposto a vincolo di convenzionamento; la ricorrente ha sostenuto di aver concesso in comodato tale immobile al sig. S.M., residente a (OMISSIS), ma già residente a (OMISSIS) per più di cinque anni (e cioè dal 27/5/1993 al 7/12/1998) e ha contestato la sanzione amministrativa inflittale di Euro 11.132,00, fondata sull’avvenuta concessione in comodato (e non già in vendita o in locazione) e sulla accertata mancata occupazione da parte del cessionario con fissazione di residenza anagrafica, entro un anno dal rilascio della licenza di uso; la ricorrente ha sostenuto che la L.P. n. 5 del 2003, all’art. 79, consentiva anche la cessione in comodato e non richiedeva per gli emigrati “ex residenti ultraquinquennali” il trasferimento della residenza entro l’anno.

Il Comune si è costituito resistendo all’opposizione e il Tribunale di Bolzano con sentenza del 18/7/2012 ha respinto l’opposizione, condannando la Sara s.r.l. alle spese.

2. Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello la Sara, a cui ha resistito il Comune appellato.

La Corte di appello di Trento, Sezione distaccata di Bolzano, con sentenza del 24/5/2014 ha respinto il gravame con aggravio di spese.

3. Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 16/12/2014 ha proposto ricorso per cassazione la Sara s.r.l., svolgendo tre motivi. Con atto notificato il 27/1/2015 ha proposto controricorso il Comune di Ortisei, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto dell’avversaria impugnazione.

La ricorrente ha depositato memoria.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione alla L.P. Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 79, commi 3 e 13, così come modificato dalla L.P. 31 marzo 2003, n. 5.

1.1. Secondo la ricorrente, alla stregua della corretta esegesi del comma 13 del citato articolo, l’obbligo di conseguire la residenza anagrafica nell’abitazione convenzionata entro un anno dal rilascio della licenza d’uso era previsto solo per i residenti e non per gli “emigrati già residenti per almeno un quinquennio”.

1.2. Occorre riferirsi ratione temporis al testo dell’art. 79, in tema di “Edilizia convenzionata” della L.P. Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, risultante dalle modifiche apportate dalla L.P. 31 marzo 2003, n. 5, dovendosi tener conto della data di assoggettamento dell’immobile al vincolo per effetto della firma in data 17/1/2007 dell’atto unilaterale d’obbligo.

Non rilevano quindi le modifiche apportate successivamente alla L.P. 2 luglio 2007, n. 3, art. 79 prima dall’art. 18 e della successiva abrogazione ad opera della L.P. 10 luglio 2018, n. 9, art. 105, comma 1.

1.3. L’art. 79, comma 1, prevedeva che per gli interventi di edilizia abitativa fuori dalle aree riservate all’edilizia abitativa agevolata, il contributo di concessione fosse ridotto alla quota per gli oneri di urbanizzazione, qualora il concessionario si impegnasse, con una convenzione o con un atto unilaterale d’obbligo, a costruire abitazioni non aventi le caratteristiche di abitazioni di lusso e ad alienarle o locarle alle persone di cui al comma 3.

Il comma 3 di tale articolo disponeva poi che l’impegno di cui al comma 1 doveva garantire l’occupazione effettiva dell’abitazione a scopo abitativo primario per la durata di 20 anni da parte di persone aventi al momento del rilascio della concessione edilizia la residenza anagrafica in un comune della provincia e che non fossero o i cui componenti il nucleo familiare non fossero proprietari di un’abitazione adeguata al fabbisogno della famiglia in località facilmente raggiungibile dal posto di lavoro o di residenza. L’abitazione doveva essere occupata entro un anno dal rilascio del certificato di abitabilità, ed entro lo stesso termine rispettivamente l’acquirente e il conduttore e i loro familiari dovevano trasferire la loro residenza anagrafica nell’abitazione. L’ultima parte del comma 3, disponeva l’equiparazione alle persone indicate nel 1 periodo delle persone residenti o aventi il posto di lavoro in un comune della provincia da almeno cinque anni al momento dell’occupazione dell’abitazione.

Il successivo comma 13, parificava alle persone residenti in provincia di Bolzano le persone che prima dell’emigrazione fossero state residenti in provincia di Bolzano per almeno cinque anni (gli “emigrati ex residenti ultraquinquennali”) e che intendessero ristabilire in futuro la loro residenza in un comune della provincia.

1.4. La tesi della ricorrente è che la legge avesse inteso riservare un regime di favore per gli emigrati già residenti per almeno un quinquennio, di cui al comma 13, rispetto ai soggetti residenti, di cui al comma 3, e in particolare che non avesse inteso pretendere da loro l’ottemperanza alla condizione prevista per i residenti dell’occupazione e del trasferimento di residenza entro un anno.

1.5. L’assunto non è condivisibile.

Come correttamente ritenuto dalla Corte territoriale, la parificazione operata dal comma 13 ai soggetti di cui al comma 3 vale per tutte le previsioni e condizioni ivi contemplate e non vi era alcuna necessità di reiterare nel comma 13 la disciplina prevista per i soggetti a cui gli emigrati già residenti per almeno un quinquennio erano stati parificati.

Nè una simile deroga di favore potrebbe essere supportata adeguatamente dalla ratio complessiva della disciplina, che pur sempre mira a far sì che gli immobili costruiti con il contributo agevolato vengano effettivamente utilizzati da persone residenti nella Provincia; una volta equiparati gli emigrati già residenti per almeno un quinquennio ai residenti, non v’è alcuna ragione di non richiedere da loro l’occupazione effettiva dell’immobile entro il termine, obiettivamente congruo e ragionevole, di un anno: le agevolazioni di imposta “prima casa” previste dal D.P.R. n. 131 del 1986, tariffa allegata, nota seconda bis, parte prima, art. 1 impongono per il mantenimento dei benefici il trasferimento della residenza nel termine non molto più lungo di 18 mesi.

V’è da considerare inoltre che la tesi propugnata dalla ricorrente porterebbe a negare l’esistenza di alcun termine e financo della necessità di rispettare un obbligo che potrebbe essere assolto sine die, contraddicendo in modo lampante la ratio ispiratrice della normativa.

1.6. La ricorrente sostiene che la parificazione operata dal comma 13 trovava limite in quanto non espressamente previsto dalla disposizione specifica per gli emigrati già residenti per almeno un quinquennio e osserva che appunto il comma 13, prevedeva espressamente un trattamento diverso, ovvero li obbligava a stabilire in Provincia di Bolzano la residenza ma senza il termine annuale.

L’argomento si regge su di un pilastro fallace. L’art. 13, non contiene l’enunciazione dell’obbligo, contrariamente a quanto prospetta la ricorrente ma si limita a individuare la categoria soggettiva di riferimento come quella di coloro che “prima dell’emigrazione erano residenti in provincia di (OMISSIS) per almeno cinque anni e che intend(eva)no ristabilire in futuro la loro residenza in un comune della provincia”.

In altri termini, la disposizione vale solo a determinare la categoria di riferimento gli emigrati già residenti per almeno un quinquennio intenzionati a ristabilirsi in Provincia, ma il regolamento di diritti e obblighi non può che scaturire dal coacervo di disposizioni nel richiamato art. 3, che contempla anche il termine annuale.

1.7. Non giova alla ricorrente l’argomento storico ritratto dalla precedente versione della norma del predetto comma 13, anteriore alla formulazione introdotta dalla L.P. n. 5 del 2003, che prevedeva espressamente il termine per il ritrasferimento in provincia dei beneficiari emigrati e recitava ” Ai residenti in provincia sono parificati gli emigrati all’estero, residenti prima dell’emigrazione in un comune della provincia, nonchè i residenti in provincia di Bolzano trasferitisi in altre regioni dello stato, che successivamente ristabiliscono la loro residenza in provincia di Bolzano, e i loro coniugi non legalmente separati e figli, i quali si impegnano ad occupare l’alloggio convenzionato e a stabilire ivi la loro residenza anagrafica entro un anno dalla data di rilascio della licenza d’uso”.

L’argomento è tutt’altro che decisivo e la spiegazione della modifica offerta dalla Corte territoriale è perfettamente ragionevole, laddove osserva che la norma era superflua ed è stata efficacemente surrogata nella struttura modificata nel 2003 dal richiamo alla disciplina del comma 3.

1.8. Non giova alla ricorrente neppure l’ulteriore argomento storico delle vicende, per vero tormentate, successivamente subite dalla disciplina, che dimostra semmai la necessità avvertita dal Legislatore provinciale di una indicazione espressa dell’esonero dall’obbligo dell’occupazione permanente dell’abitazione.

Con la L.P. 2 luglio 2007, n. 3, la parificazione è stata eliminata; la parificazione è stata successivamente ripristinata con l’art. 9 della successiva L.P. 10 giugno 2008, n. 4, il cui comma 26 ha reintrodotto la parificazione con il comma 17, secondo il quale “Alle persone di cui al comma 1 sono parificate le persone che prima dell’emigrazione erano residenti in provincia di Bolzano per almeno cinque anni; in tale comma è stato espressamente previsto che “Qualora queste persone acquistino o affittino abitazioni convenzionate, si può prescindere dall’obbligo dell’occupazione permanente dell’abitazione”; tale regola di favore è stata poi eliminata con dalla L.P. 19 luglio 2013, n. 10, art. 7, comma 11.

1.9. E’ appena il caso di osservare che tale disciplina più favorevole non è applicabile al caso in esame perchè in tema di sanzioni amministrative, per il principio generale della irretroattività della legge, che non trova deroga nella materia regolata dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, è inapplicabile la disciplina posteriore più favorevole essendo determinante il momento della commissione dell’illecito (Sez. 2, n. 21584 del 15/10/2007, Rv. 599565 – 01; Sez. 6 – 2, n. 29411 del 28/12/2011, Rv. 620859 01; Sez. 2, n. 659 del 18/01/2010, Rv. 611254 – 01).

1.10. Il motivo deve di conseguenza essere respinto.

2. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione al della L.P. Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, predetto art. 79, commi 3 e 13, sotto altro profilo.

2.1. La ricorrente si riferisce alla proposta e ammissibile equiparazione, esclusa invece dalla Corte di appello, del comodato alla locazione dell’immobile.

L’elenco di cui al comma 1, non doveva ritenersi tassativo e ai fini degli obiettivi perseguito dalla Pubblica Amministrazione, appariva del tutto irrilevante il fatto che l’occupante dell’appartamento pagasse o meno un canone di locazione.

2.2. La censura resta assorbita, attenendo a concorrente ratio decidendi della sentenza impugnata, che ben si regge sulla prima ratio, non efficacemente confutata dal primo motivo di ricorso sopra esaminato nel p. 1.

3. Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art. 360 c.p.c., n. 3, la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione alla L.P. Bolzano 11 agosto 1997, n. 13, art. 79, comma 14, proponendo altresì questione di legittimità costituzionale con riferimento a tale disposizione.

3.1. La ricorrente osserva che il Comune era già a conoscenza della situazione fin dal 22/12/2010 in seguito alla denuncia dell’unità abitativa ai fini della tariffa smaltimento rifiuti effettuata da parte del sig. S. e che solo in data 1/8/2011 era stata adottata l’ordinanza ingiunzione: di conseguenza la sanzione era stata correlata a un periodo di otto mesi quando poteva essere contenuta in pochi giorni, con il conseguente contenimento dell’entità secondo il meccanismo contemplato nel citato comma 14.

Le obiezioni della Corte bolzanina, legate al protrarsi dell’occupazione dopo la comunicazione della data di avvio del procedimento amministrativo non avevano fondamento perchè la comunicazione di avvio del procedimento del 17/1/2011 non conteneva alcuna contestazione e si risolveva in una circolare, rivolta a comunicare genericamente il controllo degli appartamenti convenzionati ai sensi della L. n. 13 del 1997, art. 79.

3.2. La censura è inammissibile nella parte in cui propone una questione nuova, inerente al ritardo nell’avvio del procedimento dalla data della comunicazione del sig. S. del 22/12/2010 alla data della nota del 27/1/2011 del Comune.

3.3. Quanto al periodo di tempo intercorrente fra 27/1/2011 e il 1/8/2011 la Corte d’Appello, dopo aver sottolineato, a pagina 15, che la ricorrente non aveva censurato il ritenuto, almeno sostanziale, rispetto dei termini previsti per il procedimento amministrativo, a pag. 16 della sentenza, ha affermato che “la determinazione di far proseguire la medesima occupazione anche oltre la data di comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo era comunque esclusivamente dell’odierna appellante e non può essere imputata all’amministrazione – la quale, anche se nell’ambito del procedimento avesse inflitto la sanzione già prima e quindi per un numero di giorni inferiore, avrebbe poi dovuto aprire uno nuovo e applicare la sanzione anche per la frazione di tempo successiva”.

3.4. La recriminazione della ricorrente si basa sulla pretesa inidoneità della comunicazione del 27/1/2011 a integrare una specifica contestazione della violazione, per la sua genericità.

Tuttavia non si comprende per quali ragioni la pretesa genericità della nota del 27/1/2011, che pur sempre richiamava l’attenzione del destinatario sulla necessità che l’immobile fosse occupato da soggetto avente diritto ai sensi dell’art. 79 della L.P., potesse attribuire carattere di legittimità a una condotta invece contraria alla legge, che i cittadini sono tenuti comunque a conoscere e rispettare.

Non è senza rilievo neppure il fatto che immediatamente dopo la nota del 27/1/2011, in data 4/2/2011 la Sara aveva risposto al Comune di Ortisei e aveva rivendicato la legittimità della propria condotta con riferimento ad una norma non applicabile alla fattispecie, ossia il comma 17 introdotto dalla L.P. n. 4 del 2008, art. 79, non applicabile ratione temporis e che effettivamente esonerava gli “emigrati già residenti per almeno un quinquennio” dal rispetto dell’obbligo di occupazione, in tal modo dimostrando che la propria condotta era stata determinata da un errore interpretativo circa la disciplina transitoria e non già dall’oscurità delle comunicazioni della Pubblica Amministrazione.

3.5. Secondo la ricorrente, della L.P. Bolzano n. 13 del 1997, art. 79, comma 14, sarebbe costituzionalmente illegittimo, per il contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità dell’attività di amministrazione ex art. 97 Cost., nella parte in cui prevede una sanziona amministrativa pecuniaria proporzionale alla durata dell’illegittima occupazione dell’abitazione convenzionata, senza imporre la preventiva contestazione da parte dell’Amministrazione dell’illegittimità dell’occupazione.

3.6. La ricorrente non contesta il carattere di proporzionalità della sanzione all’occupazione, per vero perfettamente ragionevole e legittima espressione di discrezionalità legislativa nella commisurazione della gravità dell’infrazione; piuttosto si duole del fatto che la legge esonererebbe la Pubblica Amministrazione da un onere di contestazione.

Esonero non affermato dalla Corte territoriale e comunque irrilevante nel caso concreto, laddove la decisione impugnata non ha affatto ritenuto che l’Amministrazione non avesse contestato preventivamente la violazione.

4. Il ricorso deve pertanto essere respinto; le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese in favore della controricorrente, liquidate nella somma di Euro 2.000,00 per compensi, Euro 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Prima Civile, il 29 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 11 giugno 2020