Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11245 del 10/05/2010

Cassazione civile sez. lav., 10/05/2010, (ud. 12/01/2010, dep. 10/05/2010), n.11245

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. SCIARELLI Guglielmo – Presidente –

Dott. MONACI Stefano – Consigliere –

Dott. DI NUBILA Vincenzo – Consigliere –

Dott. CURCURUTO Filippo – rel. Consigliere –

Dott. NAPOLETANO Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

S.A., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA AZUNI 9,

presso lo studio degli avvocati DE CAMELIS PAOLO e DE CAMELIS

RAFFAELLA, che lo rappresentano e difendono, giusta mandato a margine

del ricorso;

– ricorrente –

contro

E.S.A. – ENTE DI SVILUPPO AGRICOLO, in persona del legale

rappresentante pro tempore, domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l’avvocato AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo

rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1298/2005 della CORTE D’APPELLO di PALERMO,

depositata il 12/01/2006 R.G.N. 140/04;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

12/01/2010 dal Consigliere Dott. FILIPPO CURCURUTO;

udito l’Avvocato DE CAMELIS PAOLO;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

FINOCCHI GHERSI Renato, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

 

Fatto

RITENUTO IN FATTO

1. La Corte d’Appello di Palermo, riformando la sentenza del primo giudice, ha rigettato la domanda di S.A., dipendente dell’ESA Ente di sviluppo agricolo, già ERAS- Ente per la riforma agricola in Sicilia, volta ad ottenere l’inquadramento nella qualifica di dirigente di terza fascia, istituita dalla L.R. Sicilia 15 maggio 2000, n. 10, art. 6, comma 1.

2. La Corte, premesso che il regolamento concernente la disciplina giuridica ed economica del personale dell’ente, conformemente a quanto stabilito dalla L. 10 agosto 1965, n. 21, art. 28, di trasformazione dell’ERAS in ESA, aveva fatto rinvio alle disposizioni per i dipendenti civili dello Stato, ha osservato che l’assetto delle carriere del personale dell’ente e di quelle direttiva e dirigenziale in particolare,si era via via omologato a quello delle carriere statali, risultando pertanto essenzialmente diverso rispetto all’ordinamento del personale regionale.

3. La Corte ha osservato, inoltre, che la L.R. 15 maggio 2000, n. 10, art. 6, nella parte in cui istituisce nell’amministrazione regionale e negli enti da essa vigilati o controllati una terza fascia dirigenziale prevedendo che in essa sia inquadrato il personale con qualifica di dirigente amministrativo e tecnico o equiparato, deve essere letto alla luce dell’art. 1 della citata legge.

Pertanto, considerato che da un lato il comma 1 di tale articolo prevede che le disposizioni della stessa legge disciplinano anche i rapporti di lavoro e di impiego degli enti pubblici sottoposti a vigilanza e/o controllo della regione, ma dall’altro il comma 3 stabilisce che gli enti anzidetti si adeguano, anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano, al regime giuridico fissato nel titolo primo della legge adottando appositi regolamenti di organizzazioni secondo le procedure previste da specifiche leggi regionali, si deve ritenere che negli enti pubblici sottoposti a vigilanza e controllo della Regione l’operatività della disposizione istitutiva della terza fascia dirigenziale non può prescindere dalla previa emanazione del regolamento di organizzazione indicato in tale comma, ossia dallo strumento tecnico previsto per consentire l’adeguamento dell’ordinamento interno degli enti ai nuovi principi.

4. Questa interpretazione – secondo la Corte territoriale – è anche la più conforme alla ratio legis, il cui scopo è quello di consentire a ciascun ente, nel rispetto della propria autonomia statutaria e regolamentare, la recezione del nuovo regime con gli adattamenti indispensabili in relazione alla propria concreta situazione, senza automatiche trasposizioni delle norme sulla dirigenza regionale, le quali, per le peculiarità di ciascuno degli enti sotto il profilo dell’organico delle diverse qualifiche e del numero e graduazione delle posizioni dirigenziali, sarebbero produttive di effetti negativi sul piano organizzativo.

5. In ogni caso – secondo la Corte di merito – anche a ritenere, come aveva fatto il primo giudice, che la fonte regolamentare possa disporre solo in ordine all’organizzazione degli uffici e alle relative dotazioni organiche, il suo intervento costituirebbe in ogni caso presupposto per l’inquadramento del personale nella cosiddetta terza fascia dirigenziale, non potendosi prescindere a tal fine dalla individuazione degli uffici di livello dirigenziale e dalla determinazione dell’organico dei dirigenti, pena l’attribuzione della qualifica dirigenziale ad un numero rilevante di soggetti senza preventiva verifica del fabbisogno organico, in relazione al numero ed al livello delle posizioni dirigenziali necessarie per il perseguimento dei fini dell’ente, in palese contrasto con l’art. 97 Cost., come già segnalato, del resto, dal Consiglio di Giustizia Amministrativa nel parere reso sullo schema di regolamento di organizzazione deliberato dal consiglio di amministrazione dell’ente, nel quale era prevista l’istituzione della terza fascia dirigenziale ad esaurimento e l’accesso alla medesima del personale direttivo.

6. La Corte d’Appello ha ancora notato che l’equiparazione dei dipendenti dell’ente, appartenenti all’area C, ai dirigenti amministrativi o tecnici dell’amministrazione regionale, disposta nelle tabelle di equiparazione approvate nel 2000 dal Consiglio di amministrazione dell’ente e poi recepite nel D.P.R. Siciliana n. 70 del 2001, non poteva avere rilievo ai fini di una decisione favorevole ai dipendenti, poichè tali tabelle, previste dalla L.R. n. 6 del 1997 allo scopo di impedire che il trattamento giuridico ed economico del personale degli enti vigilati fosse superiore a quello dei dipendenti regionali, non potevano travalicare tale specifica finalità di contenimento degli oneri finanziari a carico del bilancio regionale, determinando anzi effetti contrari alla stessa.

7. Da ultimo, la Corte ha sottolineato che l’interpretazione del primo giudice avrebbe determinato l’attribuzione di una qualifica dirigenziale in senso pieno a dipendenti appartenenti all’ex carriera direttiva, poi inquadrati nell’area C del contratto di comparto, al di fuori di qualsiasi meccanismo di carattere selettivo o concorsuale, in palese contrasto con la regola del pubblico concorso più volte indicata dalla Corte costituzionale come derogabile solo in particolari situazioni che ne dimostrino la ragionevolezza, non configurabile peraltro nel caso di disposizioni che prevedano scivolamenti automatici verso posizioni superiori.

8. S.A. chiede la cassazione di questa sentenza con ricorso per quattro motivi, illustrato anche da memoria.

9. L’ESA resiste con controricorso.

Diritto

CONSIDERATO IN DIRITTO

10. Con il primo motivo di ricorso è denunciata violazione degli artt. 12, 324, 345, 346, 414, 434 c.p.c. e art. 2909 c.c. – insufficiente contraddittorio esame di punto decisivo della controversia.

Si addebita alla sentenza impugnata di non essersi pronunziata sull’eccezione di nullità o di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi e sull’ulteriore questione concernente la intervenuta esecutività del regolamento organizzativo adottato dall’ESA il 4 dicembre 2001, per mancato annullamento da parte dell’organo di controllo nel termine previsto, entrambe sollevate dall’attuale ricorrente, allora appellato.

11. Con il secondo motivo di ricorso è denunziata violazione dell’art. 111 Cost., artt. 112, 345, 346, 434 c.p.c.. Omesso, contraddicono e illogico esame di punti decisivi della controversia.

Si addebita alla sentenza impugnata di aver affermato, immotivatamente e senza che nulla risultasse al riguardo nel gravame, che l’ESA nel ricorso in appello aveva sostenuto la necessità di una normazione secondaria di recepimento da parte dell’ente dei principi della L.R. n. 10 del 2000, introducendo d’ufficio elementi non dedotti dalla controparte.

12. Con il terzo motivo di ricorso è denunziato omesso esame di punto decisivo – Violazione dell’art. 112 c.p.c., nonchè della L.R. n. 21 del 1965, art. 22 e successive modificazioni e integrazioni.

Si addebita alla sentenza impugnata, riprendendo in sostanza alcune delle censure del primo motivo, di aver omesso l’esame della questione decisiva della piena efficacia del Regolamento adottato dall’ESA il 4 dicembre 2001 per decorso del termine entro il quale l’organo di controllo avrebbe potuto annullarlo.

13. I tre motivi possono essere esaminati congiuntamente perchè connessi.

Il primo profilo del primo motivo va rigettato per inammissibilità della censura.

E’ consolidato nella giurisprudenza di questa Corte il principio secondo cui la parte che impugna una sentenza con ricorso per cassazione per omessa pronuncia su una domanda o eccezione, ha l’onere, per il principio di autosufficienza del ricorso, a pena di inammissibilità per genericità del motivo, di specificare in quale atto difensivo o verbale di udienza l’ha formulata, per consentire al giudice di verificarne la ritualità e tempestività, e quindi la decisività della questione, e perchè, pur configurando la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., un “error in procedendo”, per il quale la Corte di cassazione è giudice anche del “fatto processuale”, non essendo però tale vizio rilevabile d’ufficio, il potere – dovere della Corte di esaminare direttamente gli atti processuali non significa che la medesima debba ricercarli autonomamente, spettando, invece, alla parte indicarli Cass. 6502/2001). Si è ulteriormente precisato in proposito che, in tal caso, la parte ha anche onere di indicare quali ragioni abbia specificamente formulato a fondamento della domanda o eccezione trascurate, in quanto, pur configurando la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ., un “error in procedendo”, per il quale la Corte di cassazione è giudice anche del “fatto processuale”, la non rilevabilità d’ufficio del vizio, comporta che il diretto esame degli atti processuali sia sempre condizionato ad un apprezzamento preliminare della decisività della questione (Cass. 6055/2003).

Più di recente, si è anche affermato che le istanze disattese devono esser riportate puntualmente, nei loro esatti termini e non genericamente ovvero per riassunto del loro contenuto, nel ricorso per cassazione, con l’indicazione specifica, altresì, dell’atto difensivo e/o del verbale di udienza nei quali luna o l’altra erano state proposte, onde consentire al giudice di legittimità le sopra indicate verifiche di ritualità, tempestività e decisività delle questioni in esse prospettate (Cass. 6361/2007).

La censura in esame si limita ad affermare che nella memoria ex art. 436 c.p.c. era stato eccepito che il ricorso in appello dell’ESA ” è confuso, dice tutto e il contrario di tutto, non articola motivi specifici di impugnazione, nè deduce errori della sentenza del Tribunale” onde l’appellato ne aveva “eccepito in limine la nullità o l’inammissibilità”. Si aggiunge poi che, sempre in detta sede, era stato affermato che, ad ogni modo, il regolamento ritenuto indispensabile dalla Corte d’appello ai fini dell’inquadramento del S. era divenuto esecutivo per mancato annullamento nel termine da parte dell’organo tutorio.

Ma i rilievi sulle qualità dell’atto di appello, per la loro genericità, sono palesemente inidonei a far comprendere il senso e conseguentemente la decisività della censura.

Quanto alla questione dell’approvazione dell’organo tutorio, introdotta nel primo motivo e poi ribadita nel terzo, la sentenza impugnata ha, implicitamente, escluso essere intervenuta (v. pag 7 primo capoverso) sicchè la censura di omessa pronunzia appare anche infondata in fatto, e avrebbe dovuto semmai esser formulata sotto il profilo di un vizio motivazionale.

Il secondo motivo contiene censure sostanzialmente inammissibili, che fosse, o no, necessaria una normativa di recepimento da parte dell’ESA è questione di diritto che il giudice poteva e doveva porsi d’ufficio, qualunque fosse stata in proposito la posizione delle parti, e per la soluzione della quale non rileva la qualità della motivazione adottata (v. art. 384 c.p.c.).

14. Con il quarto motivo di ricorso è denunziata violazione dell’art. 112 c.p.c., nonchè della normativa dettata dalla L.R. n. 10 del 2000.

Si addebita anzitutto ancora una volta alla sentenza impugnata, di aver ritenuto necessario un atto regolamentare di adeguamento, introducendo d’ufficio un tema non sollevato dalle parti. Si addebita poi alla sentenza di non avere considerato che le disposizioni della L.R. n. 10 del 2000 che rinviano ad un regolamento riguardano soltanto il tema dell’organizzazione degli uffici e delle dotazioni organiche e non quello del trattamento economico e giuridico del personale, materia che, del resto, in base al principio espresso nell’art. 2 del d.lgs 165/2001, non sarebbe più possibile affidare a fonti di natura pubblicistica.

Si critica poi l’affermazione della sentenza secondo cui non sarebbe possibile ritenere i dipendenti ESA di area C equiparati ai dirigenti tecnici e amministrativi dell’Amministrazione regionale, in quanto tale argomentazione non troverebbe riscontro nella prospettazione delle parti e sarebbe comunque smentita dalle norme vigenti. Si sostiene che la L.R. n. 10 del 2000 non conterrebbe norme di attribuzione agli enti pararegionali del potere di disapplicare il trattamento economico dei loro dipendenti o di sospendere fino all’approvazione del Regolamento di organizzazione dell’ente il diritto del dipendente all’inquadramento. Ancor meno potrebbe ipotizzarsi il potere della fonte regolamentare di far dipendere dalla propria approvazione la decorrenza o l’operatività di diritti riconosciuti da una fonte di rango superiore, il che del resto sarebbe incompatibile con la disposizione della legge regionale (art. 24) sull’applicazione dei contratti collettivi regionali anche agli enti di cui all’art. 1 della citata legge.

15. Il primo profilo del motivo è infondato.

Premesso, ancora una volta – trattandosi di questione che il ricorrente ha sollevato anche nel motivo in esame – che la necessità o no di una normativa di recepimento, siccome questione di diritto, non è soggetta a preclusioni di sorta, deve osservarsi quanto segue.

La L.R. Sicilia 15 maggio 2000, n. 10, nell’art. 1, comma 1, stabilisce che le disposizioni da essa introdotte “disciplinano l’organizzazione degli uffici dell’amministrazione regionale ed i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione”.

Il comma 3 dell’articolo in esame dispone a sua volta, per quanto interessa che “gli enti di cui al comma 1 si adeguano anche in deroga alle speciali disposizioni di legge che li disciplinano al regime giuridico di cui al presente titolo adottando appositi regolamenti di organizzazione”.

L’oggetto della materia regolamentare coincide con l’intero ambito di quella regolata dal titolo primo della legge, espressamente richiamato. In tale titolo rientra l’art. 6, concernente l’ordinamento della dirigenza.

Ai regolamenti di organizzazione previsti nel comma 3 è consentito in tale materia di derogare alle disposizioni di legge che specificamente disciplinano gli enti di cui al comma 1.

La L.R. n. 10 del 2000, art. 6, per ciò che rileva, dispone nel comma 1 che: “1. Nell’amministrazione regionale e negli enti di cui all’art. 1 la dirigenza è ordinata in unico ruolo articolato in due fasce. In relazione al livello di professionalità e di responsabilità la distinzione in fasce ha rilievo agli effetti del trattamento economico ed ai fini del conferimento di incarichi dirigenziali. Nella prima applicazione della presente legge è altresì istituita una terza fascia in cui è inquadrato il personale con la qualifica di dirigente amministrativo e tecnico o equiparato ai sensi della normativa previgente in servizio alla data di entrata in vigore della presente legge”.

Il testo del menzionato art. 1, comma 3 della legge in esame, prevedendo l’adeguamento degli enti regionali alla nuova disciplina implica, quale regola generale, la non immediata applicazione della stessa e la necessità che essa venga adattata alle peculiarità dei singoli enti.

Diversamente del resto, non si intenderebbe l’attribuzione al regolamento del potere di disporre in deroga a norme ad esso sovraordinate.

D’altra parte, l’art. 6 della legge in esame prevede, in termini generali, l’istituzione della terza fascia dirigenziale sia nell’amministrazione regionale che negli enti di cui all’art. 1, ma non contiene alcun elemento testuale che induca a ritenere derogata, con riguardo a detta materia, la disposizione di cui all’art. 1,comma 3.

Nè può ritenersi che l’applicazione dell’art. 6, comma 1, debba esser considerata indipendente dalla emanazione delle norme regolamentari di cui all’art. 1, comma 3, per l’espressa previsione della natura organizzativa di queste ultime. Al contrario, è proprio tale natura a renderle necessarie, visto che senza di esse potrebbero aversi inquadramenti del tutto scollegati rispetto al disegno organizzativo dell’ente e in particolare alle determinazioni in materia di organico, con violazione palese del principio del buon andamento dell’amministrazione, fissato dall’art. 97 Cost..

Il secondo profilo di censura è assorbito.

16. In conclusione, il ricorso deve essere rigettato. La novità della questione induce la Corte a compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso; compensa le spese.

Così deciso in Roma, il 12 gennaio 2010.

Depositato in Cancelleria il 10 maggio 2010

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