Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11116 del 07/05/2010

Cassazione civile sez. I, 07/05/2010, (ud. 25/02/2010, dep. 07/05/2010), n.11116

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PANEBIANCO Ugo Riccardo – rel. Presidente –

Dott. CECCHERINI Aldo – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. RAGONESI Vittorio – Consigliere –

Dott. GIANCOLA Maria Cristina – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 2543/2005 proposto da:

ORTOFRUTTICOLA SOCIETA’ AGRICOLA COMMERCIALE O.S.A. DI CRIVELLARO

LINO & FIDENZO S.N.C., in persona del legale rappresentante

pro

tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, PIAZZA MONTE CITORIO 115,

presso l’avvocato CLARICH Marcello, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato FRATTA PASINI CARLO, giusta procura a margine

del ricorso;

– ricorrente –

contro

CONSORZIO PER LA ZONA AGRICOLA INDUSTRIALE Z.A.I., in persona del

Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA

DARDANELLI 13, presso l’avvocato LIUZZI Antonio, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato MAGGIORA MARIA GABRIELLA, giusta

procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

contro

VERONA MERCATO S.P.A., COMUNE DI VERONA, COMMISSIONE PROVINCIALE DI

VERONA;

– intimati –

avverso la sentenza n. 1123/2004 della CORTE D’APPELLO di VENEZIA,

depositata il 08/07/2004;

udita la relazione della causa svolta nella Pubblica udienza del

25/02/2010 dal Presidente Dott. UGO RICCARDO PANEBIANCO;

udito, per la ricorrente, l’Avvocato FRATTA che ha chiesto

l’accoglimento del ricorso;

udito, per il resistente, l’Avvocato MAGGIORA che ha chiesto il

rigetto del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

GOLIA Aurelio, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Cori atto notificato in data 23.12.1998 la società “Ortofrutticola società agricola commerciale O.S.A. di Crivellaro Lino e Fidenzo” s.n.c. esponeva che, nell’ambito di un progetto volto alla realizzazione del Nuovo Centro Agroalimentare, il Consorzio ZAI, in forza di poteri propri o di delega del Comune, aveva subito, con decreto del 19.11.1998 del Dirigente Provinciale del settore urbanistico, l’espropriazione dei terreni di sua proprietà per complessivi mq. 42645, distinti nel NCT del Comune di Verona al fl.

(OMISSIS), mappali (OMISSIS) e che l’indennità provvisoria era stata determinata sulla base dei valori agricoli medi di zona per terreni non seminativi, senza tener conto, da un lato, della loro vocazione edificatoria in quanto inseriti nel PRG del Comune di Verona approvato con D.G.R. 27 maggio 1975, n. 1750 in zona ZTO n. (OMISSIS) (zona fieristica, annonaria e per servizi) e, dall’altro comunque, del loro valore di mercato come terreni agricoli. Conveniva pertanto avanti alla Corte d’Appello di Venezia il Consorzio ZAI ed il Comune di Verona, chiedendone la condanna delle indennità di esproprio e di occupazione da determinare in base alla natura edificatoria dei terreni ed, in subordine, secondo giustizia.

Si costituiva il Consorzio, rilevando che sin dal 1975 i terreni ricadevano in zona (OMISSIS), destinata a servizi tecnici dal PRG e pertanto preclusa all’iniziativa economica dei privati, mentre il Comune eccepiva la propria carenza di legittimazione e, nel merito, il rigetto delle domande.

Con distinta citazione del 13.12.1999 il Consorzio e la Verona Mercato s.p.a. convenivano avanti alla stessa Corte d’Appello la O.S.A. s.n.c., proponendo opposizione avverso la stima definitiva dell’indennità di esproprio effettuata dalla Commissione Provinciale sul presupposto della vocazione edificatoria dell’area espropriata.

La società convenuta resisteva alla opposizione.

Quindi, riunite le due cause ed espletata la C.T.U., la Corte d’Appello con sentenza del 10.2-8.7.2004 dichiarava la carenza di legittimazione passiva del Comune, determinava in Euro 73.649,30 la indennità di espropriazione ed in Euro 7.095,90 la indennità di occupazione legittima, condannando il Consorzio a depositare detti importi, decurtati di quanto già depositato, oltre agli interessi sulla differenza dal 19.11.1998 all’effettivo deposito, compensando integralmente le spese del giudizio e ponendo a carico del Consorzio e della O.S.A., per metà ciascuno, le spese relative alla C.T.U..

Dopo aver dichiarato la carenza di legittimazione passiva del Comune in quanto l’ente espropriante è da individuarsi nel Consorzio in forza dei poteri conferitigli dalla legge, recepiva la Corte d’Appello le conclusioni del C.T.U., osservando che l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, sia che si ricolleghi al PRG approvato con Delib. Giunta Regionale 27 maggio 1975, n. 1750, sia che si identifichi con il Piano Particolareggiato del 1991, è stato attuato in base ad atti aventi natura conformativa di carattere generale, con la conseguenza che, mancando la previsione di un qualsiasi indice di edificabilità nella zona (OMISSIS), deve escludersi la possibilità di edificazione diretta da parte di privati, trattandosi di zona destinata agli impianti per la conservazione, l’esposizione e la distribuzione dei prodotti nonchè per i servizi tecnici cittadini (macelli, servizi municipalizzati, centrali elettriche, depurazione rifiuti ecc.).

Avverso tale sentenza propone ricorso per cassazione la O.S.A s.n.c. che deduce quattro motivi di censura illustrati anche con memoria.

Resistono con un unico controricorso il Consorzio per la Zona Agricola Industriale (ZAI), la Veronamercato s.p.a. mentre il Comune di Verona e la Commissione Provinciale di Verona, pur essa citata, non svolgevano alcuna attività difensiva.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso la O.S.A. s.n.c. denuncia violazione e falsa applicazione della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis e della L. n. 865 del 1971, art. 15, e segg., nonchè difetto di motivazione. Dopo aver precisato in linea di principio che la nozione di edificabilità, pur non identificandosi e non esaurendosi nella edificabilità residenziale abitativa, comprende ogni forma di trasformazione del suolo non preclusa all’iniziativa privata, deduce che i terreni, in questione erano sottoposti all’ICI e che, nella transazione intervenuta nel corso di un giudizio fra il Consorzio ed altri soggetti proprietari di terreni vicini era risultata evidente la valutazione edificatoria dei terreni medesimi in quanto l’importo versato comprendeva anche le spettanze dei coltivatori diretti che, in caso di terreno agricolo, avrebbe dovuto essere corrisposto direttamente a detti coltivatori. Sostiene inoltre che la mancata valutazione di tali considerazioni e di alcune pronunce dei giudici amministrativi ha indotto la Corte a restringere il concetto di edificabilità dei suoli facendovi rientrare solo quella residenziale abitativa. Deduce ancora che, dovendo l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio farsi risalire alla data di entrata in vigore della L. n. 378 del 1975, come ha rilevato il C.T.U., data nella quale era già vigente la Variante Generale approvata il 27.5.1975 la quale prevedeva già l’edificabilità dei terreni, ed avendo il Piano Particolareggiato adottato dal Comune con delibera del 28.1.1991 suddiviso la zona in più comparti, doveva necessariamente convenirsi sull’edificabilità dei terreni affidata ad un soggetto pubblico (il Consorzio ZAI) che si è poi servito di un soggetto privato (la società Verona Mercato) per la realizzazione, come del resto è avvenuto per altri terreni attraverso la vendita a privati.

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione delle stesse leggi richiamate in relazione al primo motivo e difetto di motivazione. Deduce che il momento da cui far risalire l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio non può coincidere con l’emanazione della L. n. 378 del 1975, in base alla quale il vincolo non sarebbe soggetto a decadenza, ma con quella del Piano Particolareggiato del Comune, con la conseguenza che nel caso in esame, non essendo intervenuto nel termine di anni cinque previsto dalla L. n. 1187 del 1968, art. 2, il vincolo di destinazione di cui al Piano Particolareggiato deve considerarsi decaduto e con esso, trattandosi di variante al P.R.G., lo stesso P.R.G. che tale vincolo prevedeva, con l’ulteriore conseguenza che devono trovare applicazione i limiti di edificabilità previsti dalla L. n. 10 del 1977, art. 4, u.c., in quanto non rivive la situazione precedente.

Gli esposti motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente per la loro intima connessione, sono infondati.

In linea di principio è del tutto pacifico che in tema di esproprio un’area deve essere classificata come edificabile, non già in base alle sue caratteristiche morfologiche od alla sua posizione vale a dire con riferimento a caratteri riconducibili alla cosiddetta edificabilità di fatto esclusa a seguito dell’introduzione della L. n. 259 del 1992, art. 5 bis, bensì unicamente se tale risulti al momento dell’emissione del decreto di esproprio in base agli strumenti urbanistici nell’ambito della zonizzazione di carattere generale del territorio, dovendosi ritenere prevalente ed autosufficiente ai sensi del richiamato art. 5 bis il criterio della edificabilità legale.

Orbene risulta dalla sentenza impugnata che l’area in questione è inclusa dal P.R.G. approvato con Delib. Giunta Regionale 27 maggio 1975, n. 1750 in zona (OMISSIS) destinata alla realizzazione di opere pubbliche per la conservazione, esposizione e distribuzione di prodotti agricoli nonchè per i relativi servizi (macelli, centrali elettriche, depurazione rifiuti ecc.).

In un tale contesto, caratterizzato dalla presenza di una zona destinata ad opere, attrezzature ed impianti pubblici di interesse generale secondo gli standards previsti dal D.M. n. 1444 del 1968 e preclusa in quanto tale ai privati per ogni forma di trasformazione del terreno riconducibile alla nozione tecnica di edificazione, il terreno espropriato rientra certamente nell’alveo dei suoli gravati dal vincolo di inedificabilità che il richiamato art. 5 bis, comma 3 equipara ai suoli indennizzabili secondo il valore agricolo.

Pur preludendo all’acquisizione del terreno da parte di un ente pubblico (il Consorzio per la Zona Agricola Industriale-ZAI di Verona), la destinazione prevista conserva il suo carattere programmatico per il suo contenuto conformativo che deriva dalla definizione in via astratta e generale, vale a dire formulata in base a criteri preordinati, della zona di cui i terreni fanno parte ed in cui è indubbiamente estranea la diversa ipotesi, costituente invece un vincolo preordinato all’esproprio, della “localizzazione” nella singola area di un’opera pubblica, contraddistinta attraverso l’indicazione simbolica cosiddetta “lenticolare”, associata a singole utilizzazioni.

Risulta sempre dalla sentenza impugnata che il Piano Particolareggiato approvato nel 1991, oltre ad imporre un vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione delle previste opere pubbliche, ha anche natura programmatica e conformativa, avendo impresso a tutte le aree comprese nella zona un vincolo di tale tipo e contenuto, con la conseguenza che esso sotto il primo profilo, vale a dire come vincolo espropriativo, non è idoneo a modificare la natura giuridica del terreno che rimane non edificabile e, sotto il secondo, costituisce un’ulteriore conferma della destinazione già assunta in base al P.R.G..

Ora, la duplice natura di strumento conformativo, come del resto riconosciuto dalla stessa ricorrente, e di vincolo preordinato all’esproprio su aree determinate attribuibile al Piano Particolareggiato del 1991 esclude la applicabilità della L. n. 1187 del 1968, art. 2, per il quale “le indicazioni del P.R.G. nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati alla espropriazione od a vincoli che comportino l’inedificabilità, perdono ogni efficacia qualora entro cinque anni dalla data di approvazione del P.R.G. non siano stati approvati i piani particolareggiati………”.

Ad ogni modo è assorbente considerare che, essendo stata la pianificazione effettuata anche dalla L. n. 378 del 1975, la quale ha suddiviso in zone tutta l’area interessata per la creazione del mercato agricolo-industriale nel Comune di Verona (art.. 1), dichiarando di pubblica utilità le opere occorrenti per gli impianti e le attrezzature necessaria (art. 2) ed autorizzando nel contempo il Consorzio alle necessarie espropriazioni (art. 3), la dedotta decadenza non trova certamente applicazione.

Alla luce degli esposti principi che presiedono all’accertamento della natura del terreno in sede di espropriazione e che possono ritenersi da tempo ormai consolidati, nessuna rilevanza può assumere la circostanza secondo cui i terreni in questione sarebbero stati sottoposti all’ICI, trattandosi di un indice di valutazione del tutto estraneo e comunque non vincolante ai fini in esame.

Del pari irrilevante è da considerarsi l’ulteriore circostanza che i fittavoli, in sede di transazione di una precedente controversia insorta tra il Consorzio ZAI ed altri proprietari di un vicino terreno espropriato, sarebbero stati soddisfatti direttamente dai proprietari medesimi e si sarebbero impegnati a tenere indenni ed a manlevare il Consorzio da ogni eventuale pretesa dei fittavoli anzichè attraverso un’indennità aggiuntiva, come previsto dalla L. n. 865 del 1971, art. 17, relativa ai terreni agricoli, trattandosi di una scelta operativa intervenuta nei confronti di altri soggetti nell’ambito di una transazione, finalizzata quindi a definire la pendenza ed inidonea comunque ad incidere sulla determinazione relativa alla natura giuridica del terreno.

E’ appena il caso inoltre di rilevare che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente con il primo motivo, in nessuna parte della sentenza impugnata risulta che l’edificabilità sia stata ‘ identificata unicamente con i suoli destinati alla edificazione residenziale abitativa, essendosi invece basata la Corte d’Appello, come si è già evidenziato, sulla conformazione del territorio operata dal P.R.G., ribadita dal Piano Particolareggiato e disposta anche dalla richiamata L. n. 378 del 1975, nonchè dall’esclusione dei privati da ogni iniziativa di trasformazione del suolo riconducibile alla nozione tecnica di edificazione, iniziativa che ai fini in esame non può identificarsi in quella consentita nella fase esecutiva per assicurare, attraverso convenzioni con la P.A. di carattere funzionale, le finalità pubbliche impresse nella zona.

Nè a diverse conclusioni potrebbe pervenirsi sulla base di alcune decisioni del TAR del Veneto e del Consiglio di Stato che, secondo la ricorrente, avrebbero condiviso la tesi dell’edificabilità.

Le decisioni del TAR, secondo quanto dedotto dai controricorrenti, sarebbero state infatti o annullate dal Consiglio di Stato od ancora “sub iudice” e sul punto nessuna obiezione è stata prospettata con la memoria o nel corso della discussione orale.

Del resto la giurisprudenza di questa Corte si è già espressa nei termini fin qui esposti proprio con riferimento alla zona in questione (Cass. 11129/09; Cass. 11842/07 citata anche dalla prima) e pertanto non v’è motivo per non dare continuità a tale orientamento basato su considerazioni del tutto condivisibili a loro volta recepite dai principi generali elaborati in materia ed ormai consolidati.

Con il terzo motivo la ricorrente denuncia analoghe violazioni nonchè violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 42 Cost., e difetto di motivazione. Sostiene che anche in relazione alla natura agricola dei terreni la stima effettuata dal C.T.U e recepita dalla Corte d’Appello deve ritenersi errata, non essendo ragguagliata, come sarebbe stato necessario, al loro effettivo valore di mercato, ma in maniera acritica e generalizzata ai valori agricoli medi, del tutto sganciati dalla realtà e con profili di incostituzionalità.

Sostiene altresì che le tabelle formate ai sensi della L. n. 865 del 1971, art. 16, ben possono essere disapplicate dal giudice ordinario, non già unicamente per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge. Solleva quindi l’eccezione di illegittimità costituzionale della L. n. 865 del 1971, art. 16, in quanto in contrasto con il diritto riconosciuto dall’ordinamento di ottenere un indennizzo congruo ed adeguato.

La censura è inammissibile, non risultando dalla sentenza impugnata che i valori agricoli tabellari applicati nella fattispecie e prospettati dal C.T.U. fossero stati contestati in sede di merito nè contenendo la censura un qualche riferimento al vizio di omessa pronuncia sul punto da parte della Corte d’Appello.

Relativamente poi alla questione di legittimità costituzionale della L. n. 865 del 1971, art. 16, sollevata con riferimento all’art. 3 Cost. e art. 42 Cost., comma 3, si osserva che la Corte Costituzionale se ne è già occupata con la sentenza n. 261 del 23.7.1997, dichiarandola non fondata e rilevando fra l’altro che le tabelle formate dalle commissioni amministrative e le relative applicazioni non restano sottratte al sindacato giurisdizionale od al potere di disapplicazione del giudice ordinario, potere però che nel caso in esame non è stato sollecitato come si è già rilevato e che comunque non avrebbe potuto estendersi al merito ma esaurirsi nella valutazione di legittimità.

Con il quarto motivo la ricorrente denuncia difetto di motivazione.

Lamenta che la Corte d’Appello abbia omesso di considerare la domanda volta ad ottenere una maggiorazione dell’indennità di occupazione pari al valore dei materiali inerti (ghiaia) che risulterebbero prelevati dal sottosuolo del fondo occupato nel corso dei lavori nel periodo fra l’immissione in possesso e l’espropriazione, divenendo in tal modo beni mobili suscettibili di autonomi diritti dominicali Deduce infine l’erroneità della pronuncia relativa alla carenza di legittimazione passiva del Comune espressa sul rilievo che l’ente espropriante è il Consorzio ZAI in forza dei poteri conferitigli dalla legge istitutiva, senza considerare che l’iniziativa del Consorzio trova la sua fonte nella Delib. Giunta Comunale Verona 30 dicembre 1994, n. 1130, con cui è stato dato mandato al Consorzio medesimo di dar corso al procedimento espropriativo dei beni necessari, con la conseguenza che esso agisce quale delegato o mandatario del Comune.

La censura è infondata.

I lavori di scavo del terreno ed il trasposto altrove del relativo materiale rientrano certamente nelle modalità di esecuzione per la realizzazione dell’opera pubblica e nelle facoltà concesse all’espropriante durante l’occupazione legittima per il conseguimento di detto fine, a nulla rilevando pertanto che all’epoca della rimozione il fondo non fosse ancora di proprietà dell’espropriante.

Conseguentemente, la terra contenuta nel fondo, sia che rimanga interamente nel fondo stesso sia che venga eliminata per la parte necessaria per posizionare la costruzione, trova il suo compenso unico nell’indennità di espropriazione, mentre ulteriori riconoscimenti sono previste solo per le costruzioni che vi si trovano, con riferimento al loro valore di mercato. Non può pertanto riconoscersi nell’ambito del rapporto espropriativo alcuna autonomia giuridica ed economica alla terra rimossa sol perchè, per esigenze esecutive, venga trasportata in altro luogo e non può conseguentemente attribuirsi alcuna maggiorazione a tale titolo sull’indennità di espropriazione cui va riconosciuto il carattere di unicità quale contropartita del terreno espropriato.

Per quanto riguarda infine la legittimazione passiva del Comune, di cui è stata contestata la carenza dichiarata dalla Corte d’Appello, correttamente l’impugnata sentenza l’ha riconosciuta unicamente nei confronti del Consorzio ZAI in virtù dei poteri conferitigli dalla legge istitutiva (L. n. 378 del 1975) la quale all’art. 3, come si è già evidenziato, autorizza espressamente il consorzio a procedere all’espropriazione delle aree occorrenti per l’esecuzione delle opere di cui al precedente art. 2 (stabilimenti commerciali, industriali ecc.).

Nè osta a tale conclusione la Delib. 30 dicembre 1994, n. 1130, con la quale Giunta Comunale di Verona avrebbe dato mandato al Consorzio Zai di dar corso al procedimento di espropriazione.

Ai riguardo si osserva in primo luogo che di tale delibera non solo non v’è traccia nella sentenza impugnata ma nelle stesse conclusioni ivi riportate risulta che era stata chiesta unicamente la condanna del Consorzio senza alcun riferimento al Comune e senza che con la censura in esame si sia dedotto un eventuale errore di trascrizione delle conclusioni medesime.

In ogni caso, discendendo la legittimazione del Consorzio dalla legge, come si è sopra evidenziato, si è certamente in presenza dell’istituto della concessione traslativa consentita solo in presenza di una norma che preveda il trasferimento di poteri, con la conseguenza che il Consorzio è da considerarsi quale unico legittimato passivamente in forza di un trasferimento normativo appunto di funzioni pubbliche per la realizzazione del programma costruttivo, vale a dire per il compimento in nome proprio delle opere e di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche necessarie. In tale contesto la richiamata delibera non potrebbe che assumere la natura di mero atto esecutivo.

Infine è appena il caso di rilevare l’assolta estraneità al presente giudizio della Commissione Provinciale di Verona che in sede amministrativa ha determinato l’indennità di esproprio come previsto dalla legge (L. n. 865 del 1971, art. 16), non potendosi la stessa considerare parte, vale a dire portatrice di un proprio interesse ma solo un organo deputato a detta funzione nell’ambito della complessa procedura amministrativa.

Il ricorso va pertanto rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento a favore dei controricorrenti delle spese processuali che liquida in Euro 6.200,00 di cui Euro 200,00 per spese ed Euro 6.000,00 per onorario, oltre alle spese generali ed agli accessori come per legge.

Così deciso in Roma, il 25 febbraio 2010.

Depositato in Cancelleria il 7 maggio 2010