Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 11101 del 10/06/2020

Cassazione civile sez. III, 10/06/2020, (ud. 21/11/2019, dep. 10/06/2020), n.11101

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE TERZA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Presidente –

Dott. DI FLORIO Antonella – Consigliere –

Dott. OLIVIERI Stefano – rel. Consigliere –

Dott. FIECCONI Francesca – Consigliere –

Dott. CRICENTI Giuseppe – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 9683/2018 proposto da:

C.J., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA TEULADA 38/A,

presso lo studio dell’avvocato GIOVANNI MECHELLI, che lo rappresenta

e difende unitamente all’avvocato ALESSANDRO MARIANI;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DIFESA, (OMISSIS), in persona del Ministro elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l’AVVOCATURA

GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 815/2017 della CORTE D’APPELLO di CAGLIARI,

depositata il 29/09/2017;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

21/11/2019 dal Consigliere Dott. STEFANO OLIVIERI.

Fatto

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Cagliari, con sentenza in data 29.9.2017 n. 815, ha rigettato l’appello proposto da C.J. e confermato la decisione di prime cure che aveva rigettato la domanda proposta nei confronti del Ministero della Difesa, volta ad ottenere la elargizione del beneficio patrimoniale e dello speciale assegno vitalizio, previsti, rispettivamente, della L. 3 agosto 2004, n. 206, art. 5, commi 1 e 3, recante “Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e delle stragi di tale matrice”, nel maggiore importo da liquidarsi in misura corrispondente al grado di “invalidità complessiva” (IC), anzichè nel minore importo commisurato al grado di “invalidità permanente” della capacità lavorativa nella specie riconosciuto dalla Commissione medica ospedaliera (CMO), avendo subito il C., militare appartenente alla Task Force Alfa in missione in Iraq, gravi lesioni personali a causa di un ordigno esploso il 5.6.2006 mentre svolgeva un servizio di scorta.

Entrambi i Giudici di merito ritenevano che la L. n. 206 del 2004, art. 6, in cui si prevedeva la “rivalutazione” del grado di invalidità da effettuare tenendo conto dell’aggravamento e del riconoscimento del danno biologico e morale, dovesse essere considerato norma eccezionale, volta a regolare soltanto quei soggetti ai quali, alla data di entrata in vigore della legge, era stato già erogato l’indennizzo in base a criteri deteriori rispetto a quelli previsti dalla Legge del 2004. Trattandosi di fattispecie normativa ad esaurimento, come evidenziato anche dallo stanziamento di bilancio definito “una tantum” in complessivi Euro 300.000,00 e come posto in rilievo dal Consiglio di Stato nel parere 23.10.2015 prot. 2881 reso su richiesta della Amministrazione dell’Interno – e nel quale si precisava che erano stati indicati in complessive 10 unità i beneficiari della rivalutazione dell’indennizzo -, la norma di legge non poteva applicarsi, nè analogicamente, nè estensivamente, a fattispecie diverse, quale appunto quella in cui versava il danneggiato, tenuto altresì conto che i criteri di “rivalutazione” stabiliti dal regolamento di esecuzione – D.P.R. 30 ottobre 2009, n. 181 – non erano applicabili retroattivamente. Non poteva, inoltre, giustificare la rivalutazione chiesta dal danneggiato la circostanza che i maggiori benefici fossero stati indebitamente riconosciuti ad altra vittima coinvolta nello stesso attentato.

La sentenza di appello, non notificata, è stata impugnata per cassazione da C.J. con ricorso affidato ad un unico motivo articolato in plurime censure.

Resiste con controricorso il Ministero della Difesa.

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

Unico motivo: violazione artt. 11 e 12 preleggi e della L. n. 206 del 2004, artt. 5 e 6 – Questione di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3 e 32 Cost..

Il ricorrente censura la sentenza impugnata riproponendo gli stessi argomenti interpretativi del testo legislativo che sono stati disattesi da entrambi i Giudici di merito.

Sostiene che è logicamente incongrua (e dunque violativa del criterio dell’art. 12 preleggi, secondo cui il significato del testo legislativo va interpretato secondo la connessione delle parole) una interpretazione della L. 3 agosto 2004, n. 206, per cui i criteri di determinazione della invalidità da essa adottati dovrebbero intendersi deteriori per coloro che hanno subito attentati terroristici dopo la entrata in vigore della legge, rispetto a coloro che a tale data aveva già ottenuto la liquidazione degli indennizzi, in quanto soltanto a questi ultimi verrebbe ad essere riconosciuto anche il “danno morale” da computare nella percentuale della invalidità complessiva (IC): una siffatta diversità di trattamento andrebbe a collidere con il principio di eguale trattamento di identiche situazioni, venendo in questione in entrambi i casi l’indennizzo della lesione al diritto alla salute ai sensi degli artt. 3 e 32 Cost..

Deduce che tutti i criteri logico, storico, sistematico ed evolutivo, debbono concorrere alla interpretazione del testo e che, qualora si accogliesse la soluzione fornita dalla Corte di merito, si renderebbe sostanzialmente priva di effetti la norma che ricollega la determinazione dell’importo dei benefici alla “Invalidità Complessiva”, dovendo invece riconoscersi a tale categoria (comprensiva della invalidità biologica ed anche del danno morale) un effetto ampliativo voluto dal Legislatore per incrementare i benefici indennitari. A tale conclusione si giungerebbe anche in considerazione del fatto che i criteri di liquidazione previsti dal regolamento di cui al D.P.R. n. 181 del 2009, non sarebbero affatto da ritenere innovativi, e quindi inapplicabili ex art. 11 preleggi, ai fatti insorti in data anteriore, in quanto i medesimi criteri erano già contemplati dal D.P.R. n. 37 del 2009.

Il motivo è infondato.

La L. 3 agosto 2004, n. 26, dettando nuove norme in favore delle vittime per atti di terrorismo compiuti sul suolo nazionale od extranazionale, ha inteso fornire un parziale riordino delle misure a sostegno delle vittime e dei loro familiari – la cui disciplina si presentava frammentata e complicata da una complessa e stratificata normativa -, intervenendo a definire sia le condizioni soggettive dei beneficiari (art. 1: vittime, familiari superstiti; art. 2: invalidi permanenti, vedove ed orfani, dipendenti privati invalidi permanenti e loro eredi aventi diritto a pensione di reversibilità; art. 3: dipendenti privati, pubblici e lavoratori autonomi invalidi permanenti, familiari di invalidi e superstiti -coniuge, figli anche maggiorenni e in mancanza genitori-; art. 4, comma 2 bis: invalidi permanenti che abbiano proseguito l’attività lavorativa; art. 5, comma 3: figli maggiorenni superstiti, ancorchè non conviventi con la vittima al momento dell’atto terroristico; art. 5, comma 3 bis: coniuge che ha contratto matrimonio e figli nati successivamente all’atto terroristico di invalido permanente con grado non inferiore al 50%; art. 6: invalidi permanenti già indennizzati all’entrata in vigore della legge; art. 6: pensionati vittime di atti di terrorismo; art. 15, comma 2: cittadini italiani all’estero), sia le diverse misure di sostegno economico previste per la varie tipologie di beneficiari.

Tali misure di sostegno – ferma la clausola di salvaguardia della immodificabilità del trattamento indennitario già riconosciuto, che risultasse più favorevole di quello liquidabile in base ai criteri di legge – vengono ad articolarsi in molteplici e diversificate forme di provvidenze:

incremento di una quota fissa (7,6%) della pensione di lavoro – o della pensione di reversibilità – nonchè del trattamento di fine rapporto od equipollente (art. 2 ed art. 4, comma 2 bis);

attribuzione di un aumento figurativo decennale dei contributi versati ai fini pensionistici e del trattamento di fine rapporto, nonchè iscrizione del coniuge e dei figli negli elenchi del collocamento obbligatorio (art. 3);

equiparazione ai grandi invalidi di guerra, degli invalidi permanenti con grado pari o superiore all’80% della capacità lavorativa, con attribuzione immediata di pensione diretta (o della pensione di reversibilità od indiretta ai superstiti) pari all’ultima retribuzione percepita dalla vittima, con applicazione della esenzione IRPEF (art. 4);

elargizione “una tantum”, prevista dalla L. 20 ottobre 1990, n. 302, art. 1, comma 1, in relazione ad ogni punto percentuale di invalidità ed in aggiunta allo speciale assegno vitalizio, da corrispondere in rate mensili e non reversibile (assegno esteso anche al coniuge ed ai figli nati dal matrimonio contratto con invalido non inferiore al 50%); speciali elargizioni ai superstiti del titolare dell’assegno vitalizio ed ai familiari, ex lege n. 302 del 1990 (art. 5);

rivalutazione delle percentuali di invalidità già riconosciute e liquidate alla data di entrata in vigore della legge; assicurazione di assistenza psicologica alle vittime ed ai loro familiari (art. 6);

adeguamento costante delle pensioni corrisposte alle vittime ed ai superstiti al trattamento in godimento ai lavoratori in attività, con riferimento ai corrispondenti livelli retributivi e di anzianità (art. 7);

esenzione dal ticket sulle spese sanitarie (art. 9).

Debbono, in conseguenza, individuarsi nella legge differenti fattispecie normative in relazione alle quali vengono in rilievo, ai fini dell’accesso alla provvidenza, presupposti soggettivi e requisiti oggettivi diversi.

Incentrando l’attenzione sulle misure richieste dal ricorrente (elargizione “una tantum”, ex art. 5, comma 1; speciale assegno vitalizio, ex art. 5, comma 3), i requisiti oggettivi di accesso a tali contributi sono stati previsti dalla legge, rispettivamente, nella “percentuale di invalidità permanente riscontrata” (tale nozione viene ad essere specificata dalla L. n. 302 del 1990, art. 1, comma 1, che fa espresso riferimento alla “invalidità permanente”, e commisura la liquidazione dell’importo della elargizione “in proporzione alla percentuale di invalidità riscontrata, con riferimento alla capacità lavorativa “), e nella “invalidità permanente non inferiore ad un quarto della capacità lavorativa” (cui fa riscontro della medesima L. n. 302 del 1990, art. 1, comma 5, che dispone: “Ai fini del presente articolo, l’invalidità permanente che comporti la cessazione dell’attività lavorativa o del rapporto di impiego è equiparata all’invalidità permanente pari a quattro quinti della capacità lavorativa”).

Orbene non è contestato che la Commissione medica ospedaliera del Dipartimento dell’Amministrazione della Difesa, all’esito delle indagini svolte sul C., ha accertato una invalidità permanente per residua capacità lavorativa (IP) pari al 21% ed – ai sensi del D.P.R. n. 37 del 2009 – una Invalidità complessiva permanente (IC) pari al 25%.

Il duplice accertamento effettuato dall’organo sanitario competente non riveste, tuttavia, carattere dirimente ai fini della soluzione della controversia, atteso che la CMO è chiamata ad esprimere complete valutazioni secondo i criteri propri della medicina legale, indipendentemente dalle richieste di indennizzo che in concreto andrà a formulare la vittima ed ai benefici che verranno poi in concreto riconosciuti dalla Amministrazione statale, secondo i criteri legali stabiliti per l’attribuzione delle distinte provvidenze e la determinazione dei rispettivi importi.

Orbene, in talune ipotesi, la legge prende a riferimento la sola riduzione della “capacità lavorativa”, mentre in altre ritiene che debba essere considerata ai fini della percentualizzazione della invalidità permanente anche la “invalidità biologica” (danno biologico) e la “sofferenza” (danno morale).

Inconsistente appare l’argomento difensivo svolto dall’Avvocatura dello Stato laddove si intende fondare la “eccezionalità” della previsione dell’art. 6, sulla base di una lettura meramente testuale della disposizione, desumendo la giustificazione del diverso trattamento riservato ai beneficiari, dalla mera constatazione che la “rivalutazione” non può che riferirsi ai soli soggetti che hanno già ricevuto indennizzi in base ai criteri e alle disposizioni della normativa vigente alla data di entrata in vigore della legge: tale lettura che viene a porre in risalto quale unico discrimine il mero dato cronologico della percezione del trattamento, non risponde in modo esaustivo alla esigenza epistemologica della ricerca del significato della norma. Osserva il Collegio che la ragione fondativa del diverso criterio di liquidazione deve, piuttosto, individuarsi nel diverso valore economico della prestazione liquidata a favore dei beneficiari, secondo che siano stati applicati i criteri di valutazione della invalidità – deteriori – previsti dalla legislazione anteriore, oppure quelli – più favorevoli – previsti dalla successiva L. n. 206 del 2004, non essendo state poste al riparo dal fenomeno inflattivo, le indennità pregresse, dalla previgente legislazione.

A tale scopo la disposizione della L. n. 206 del 2004, art. 6, si pone, quindi, come obiettivo, non quello di modificare i criteri di accertamento della invalidità, ma più semplicemente quello di individuare – tramite la rideterminazione della percentuale di invalidità – un metodo di calcolo idoneo a “rivalutare” gli importi già liquidati, rivalutazione alla quale non occorre, invece, provvedere per gli importi indennitari liquidati alla attualità (ossia dopo la entrata in vigore della L. n. 206 del 2004).

Al riguardo non riveste carattere decisivo il sopravvenuto D.P.R. 30 ottobre 2009, n. 181, che, se pure privo di efficacia retroattiva, tuttavia può bene costituire elemento utile ai fini della interpretazione della L. n. 206 del 2004, art. 6, essendo stato emanato tra l’altro, proprio per definire le incertezze maturate sul criterio di rivalutazione.

Il D.P.R. n. 181 del 2009, riprende sostanzialmente i medesimi criteri di cui al “Regolamento per la disciplina dei termini e delle modalità di riconoscimento di particolari infermità da cause di servizio per il personale impiegato nelle missioni militari all’estero, nei conflitti e nelle basi militari nazionali, a norma della L. 24 dicembre 2007, n. 244, art. 2, commi 78 e 79” approvato con D.P.R. 3 marzo 2009, n. 37, peraltro non applicabile alla fattispecie, in quanto volto a regolare la peculiare ipotesi della speciale elargizione da corrispondere ai militari che hanno “contratto menomazioni all’integrità psicofisica permanentemente invalidanti o a cui è conseguito il decesso, delle quali l’esposizione e l’utilizzo di proiettili all’uranio impoverito e la dispersione nell’ambiente di nano-particelle di minerali pesanti prodotte da esplosione di materiale bellico abbiano costituito la causa ovvero la concausa efficiente e determinante” (art. 1), venendo a dettare i criteri medico-legali – del tutto analoghi a quelli del D.P.R. n. 37 del 2009 – per la “valutazione” della invalidità permanente (IP) riferita alla capacità lavorativa (art. 3) e per la “rivalutazione” – di cui alla L. n. 206 del 2004, art. 6 – della indennità permanente (art. 4), specificando che la rivalutazione va commisurata alla percentuale di invalidità relativa al danno biologico, aumentata fino ad un massimo di 2/3 in caso di riconoscimento del danno morale, oltre al valore percentuale – se positivo – risultante dalla differenza tra il grado percentuale della invalidità riferita alla capacità lavorativa ed il grado percentuale del danno biologico (cd. “percentuale unica” indicante la “invalidità complessiva” IC).

Invalidità permanente riferita alla capacità lavorativa ed invalidità permanente relativa al danno biologico vengono, dunque, considerate dalla legge come distinti parametri da utilizzare in relazione al tipo di intervento di sostegno applicabile a favore del beneficiario, non essendo dato ricavare nè dalla legge, nè dal regolamento di attuazione la prescrizione di un concorrente e simultaneo impiego dei predetti diversi criteri di valutazione della invalidità che seguono modalità di calcolo del tutto differenti, come di seguito indicato:

quanto alla invalidità riferita alla “capacità lavorativa”: “la percentuale d’invalidità permanente (IP), riferita alla capacità lavorativa, è attribuita scegliendo il valore più favorevole tra quello determinato in base alle tabelle per i gradi di invalidità e relative modalità d’uso approvate, in conformità alla L. 29 dicembre 1990, n. 407, art. 3, comma 3, con il decreto del Ministro della sanità 5 febbraio 1992 e successive modificazioni, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 1992, e il valore determinato in base alle tabelle A, B, E ed F1 annesse al D.P.R. 23 dicembre 1978, n. 915 e successive modificazioni, e relativi criteri applicativi. Alla classifica di cui alle categorie della tabella A e della tabella B sono equiparate le fasce percentuali d’invalidità permanente, riferite alla capacità lavorativa, secondo le corrispondenze indicate nella tabella in allegato 1. Alle invalidità o mutilazioni di prima categoria della tabella A che risultino contemplate anche nella tabella E corrisponde una invalidità permanente non inferiore al cento per cento”;

quanto alla “invalidità biologica”: “la percentuale del danno biologico (DB) è determinata in base alle tabelle delle menomazioni e relativi criteri applicativi di cui del D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209, art. 138, comma 1, e 139, comma 4 e successive modificazioni”, con la riserva che “Fino alla data di predisposizione delle tabelle di menomazione di cui del citato D.Lgs. n. 209 del 2005, art. 138, comma 1 e art. 139, comma 4, la percentuale del danno biologico è determinata in base alla tabella delle menomazioni e relativi criteri applicativi, approvata con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale 12 luglio 2000, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 172 del 25 luglio 2000, e successive modificazioni. La percentuale del danno biologico, così determinata, può essere aumentata, ai sensi del D.Lgs. n. 209 del 2005, art. 138, comma 3 e art. 139, comma 3, da parte dei competenti organismi sanitari di cui all’art. 6, comma 3, del presente regolamento”.

In tal modo, pertanto, si è venuto a modificare in parte il previgente D.P.R. 7 luglio 2006, n. 243 (“Regolamento concernente termini e modalità di corresponsione delle provvidenze alle vittime del dovere ed ai soggetti equiparati, ai fini della progressiva estensione dei benefici già previsti in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo, a norma della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 565”), che regolava, all’art. 5, i criteri di determinazione del grado di invalidità, disponendo che “1. La percentualizzazione della invalidità permanente, viene valutata in base alle tabelle per i gradi di invalidità e relative modalità d’uso, approvate con il decreto del Ministro della sanità in data 5 febbraio 1992, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 47 del 26 febbraio 1992, e successive modificazioni. 2. La percentualizzazione del danno biologico viene valutata in base alla tabella delle menomazioni e relativi criteri applicativi, approvata con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale in data 12 luglio 2000, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 172 del 25 luglio 2000, e successive modificazioni”.

Ne segue che le situazioni in comparazione non sono omogene, come assume il ricorrente, in quanto le percentuali di invalidità IP e IC assolvono in base alla legge a differenti impieghi, fungendo, rispettivamente, da presupposto di accesso e base di calcolo della “elargizione e dello speciale assegno vitalizio”, ed invece da parametro di riferimento per il “calcolo della rivalutazione” dei benefici già corrisposti (in quest’ultimo caso se la percentuale della invalidità biologica – eventualmente aumentata fino a 2/3 risultasse superiore alla invalidità permanente relativa alla capacità lavorativa riconosciuta al momento della precedente liquidazione del beneficio, questo verrà riliquidato alla stregua della maggiore percentuale riscontrata, essendo negativo il risultato della differenza “IP – DB”; viceversa se l’accertamento della percentuale di invalidità biologica – eventualmente incrementato fino a 2/3 – risultasse inferiore alla percentuale di IP già riconosciuta al tempo della liquidazione, la “riliquidazione” corrisponderà alla percentuale determinata dalla equazione x = DB + DM + (IP – DB)).

Pertanto, la illogicità ed ingiustificata disparità di trattamento denunciata dal ricorrente nel differente riconoscimento della IP quale presupposto legale di accesso allo “speciale assegno vitalizio”, di cui alla L. n. 206 del 2004, art. 5, comma 3, ed invece della IC ai fini della “rivalutazione delle percentuali di invalidità” già riconosciute e liquidate alla data di entrata in vigore della legge, non sussiste, venendo in questione parametri legali diversi, rispondenti, in un caso, alla correlazione dell’ammontare della elargizione al numero dei gradi di invalidità relativa alla capacità lavorativa (Euro 2.000,00 per ogni punto percentuale), e ad un livello minimo (non inferiore ad 1/4) del grado di invalidità permanente relativa alla capacità lavorativa; e nell’altro caso, alla comparazione tra la percentuale di invalidità che era stata riconosciuta e quella calcolata in base al criterio della IC, rivalutando l’importo in relazione alla maggior grado percentuale di invalidità eventualmente riscontrata.

Significativa, peraltro, è la osservazione per cui, a differenza delle diverse “ordinarie” tipologie di indennizzo, per le quali è prevista la copertura di spesa pluriennale dalla L. n. 206 del 2004, art. 16, per il beneficio della “rivalutazione” degli indennizzi già erogati prima della entrata in vigore della legge il Legislatore ha previsto esclusivamente l’accantonamento della spesa necessaria per il solo anno 2004 (art. 5, comma 2; art. 6, comma 1) e non invece “a decorrere” dall’anno 2004 (come nei casi disciplinati dall’art. 6, comma 2; art. 7; art. 10, comma 1), manifestando in tal modo la chiara intenzione di volere provvedere in via eccezionale – e dunque senza introdurre un nuovo e generalizzato criterio di accertamento della invalidità permanente – per una platea ristretta di beneficiari, da porre al riparo dal fenomeno inflattivo mediante un sistema riequilibrativo fondato sulla comparazione delle percentuali di invalidità permanente, in quanto determinate secondo criteri diversi e tenendo conto “dell’eventuale intercorso aggravamento fisico e del riconoscimento del danno biologico e morale”.

In tal senso peraltro si è orientato il parere n. 2881/2015 espresso dal Consiglio di Stato, secondo cui il beneficio della “rivalutazione” aveva ad oggetto soltanto dieci unità di beneficiari, sicchè una estensione generalizzata avrebbe violato il principio di copertura delle spese pubbliche ex art. 81 Cost..

In conclusione il ricorso deve essere rigettato. Le spese di lite possono essere interamente compensate tra le parti tenuto conto che al tempo della instaurazione del giudizio l’orientamento giurisprudenziale non poteva ritenersi ancora stabilizzato.

Rilevato che risulta soccombente una parte ammessa alla prenotazione a debito del contributo unificato per essere stata ammessa al Patrocinio a spese dello Stato ai sensi della L. n. 206 del 2004, art. 10, comma 1 (Delib. Ordine Avvocati di Cagliari in data 21.3.2018 prot. 01794/2018), non si applica il D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater.

P.Q.M.

rigetta il ricorso.

Compensa integralmente le spese processuali.

Così deciso in Roma, il 21 novembre 2019.

Depositato in Cancelleria il 10 giugno 2020

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