Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10791 del 04/05/2017

Cassazione civile, sez. un., 04/05/2017, (ud. 07/03/2017, dep.04/05/2017),  n. 10791

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f. –

Dott. MACIOCE Luigi – Presidente di Sez. –

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez. –

Dott. BIANCHINI Bruno – Consigliere –

Dott. MANNA Antonio – rel. Consigliere –

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere –

Dott. TRIA Lucia – Consigliere –

Dott. BERRINO Umberto – Consigliere –

Dott. DE CHIARA Carlo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 737/2016 proposto da:

MINISTERO DELL’INTERNO, in persona del Ministro pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso

l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

C.C.G., elettivamente domiciliato in ROMA, presso

la Cancelleria della Corte di Cassazione, rappresentato e difeso

dall’avvocato ANDREA BAVA;

– controricorrente –

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di GENOVA emessa in data

2/10/2015.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

07/03/2017 dal Consigliere Dott. ANTONIO MANNA;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale

IACOVIELLO Francesco Mauro, che ha concluso per il rigetto del

ricorso;

uditi gli avvocati Attilio Barbieri per l’Avvocatura Generale dello

Stato e Andrea Bava.

Fatto

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza n. 284/2015 la Corte d’appello di Genova rigettava il gravame del Ministero dell’Interno contro la sentenza del 2.4.15 con cui il Tribunale della stessa sede – riconosciuto il dipendente della Polizia di Stato C.C.G. quale vittima del dovere e, in quanto tale, da inserirsi nell’elenco di cui al D.P.R. n. 243 del 2006, art. 3, comma 3 – aveva condannato l’amministrazione a pagargli il beneficio di cui alla L. n. 206 del 2004, art. 5, comma 1, da commisurarsi all’invalidità riportata (pari al 70%), a versargli l’assegno vitalizio L. n. 206 del 2004, ex art. 5, comma 3, con decorrenza dal 26.8.11, nonchè a pagargli – con pari decorrenza l’assegno vitalizio L. n. 407 del 1998, ex art. 2; sempre la medesima sentenza del Tribunale aveva accertato anche il diritto di C.C.G. all’assistenza psicologica L. n. 206 del 2004, ex art. 6, comma 2, ai medicinali di fascia C gratuiti L. n. 203 del 2000, ex art. 1 e all’esenzione dal ticket L. n. 306 del 2004, ex art. 9.

2. All’origine della controversia vi era l’infortunio patito il 26.8.11 da C.C.G. mentre, alla guida d’un motoveicolo, svolgeva servizio di prevenzione e repressione reati.

3. Per la cassazione della sentenza della Corte territoriale ricorre il Ministero dell’Interno affidandosi a due motivi.

4. C.C.G. resiste con controricorso, poi ulteriormente illustrato con memoria ex art. 378 c.p.c..

Diritto

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.1. Con il primo motivo si deduce il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, già invano eccepito in sede di merito; a riguardo parte ricorrente nega che ci si trovi in presenza d’una controversia di pubblico impiego tale da radicare la giurisdizione del giudice ordinario: ciò sostiene non solo e non tanto perchè si tratta di rapporto non contrattualizzato (e, quindi, comunque rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo), quanto perchè l’attribuzione della qualità di “vittima del dovere” (e il diritto alle conseguenti provvidenze) presuppone un’attività valutativa da parte della pubblica amministrazione che va al di là della mera constatazione dell’evento dannoso sofferto dall’interessato; nè – prosegue il ricorso l’estensione anche alle vittime del dovere dei benefici previsti per le vittime del terrorismo e della criminalità organizzata implica una vera e propria identificazione dei relativi requisiti e dei termini di loro valutazione.

1.2. Il motivo è infondato.

In proposito va data continuità alla giurisprudenza di queste S.U. che – con sentenze nn. 23300/16, 23396/16 e 759/17 – hanno già avuto modo di statuire che, con i benefici in favore delle vittime del dovere di cui alla L. n. 266 del 2005, art. 1, comma 565, il legislatore ha configurato un diritto soggettivo – e non un interesse legittimo – in quanto, sussistendo i requisiti previsti dell’art. 1, al comma 563 di quella legge, la pubblica amministrazione non gode di discrezionalità alcuna in ordine all’an e al quantum di erogazione di tali provvidenze e alla loro misura (cfr. nello stesso senso, sia pure in relazione alle analoghe figure delle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, Cass. n. 21927/08 e Cass. n. 26626/07).

Si muova dai commi 562-565 della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, che hanno esteso i benefici previsti in favore delle vittime della criminalità e del terrorismo a tutte quelle che vengono considerate vittime del dovere.

Queste ultime sono così definite nel comma 563: “Per vittime del dovere devono intendersi i soggetti di cui alla L. 13 agosto 1980, n. 466, art. 3 e in genere, gli altri dipendenti pubblici deceduti o che abbiano subito un’invalidità permanente in attività di servizio o nell’espletamento delle funzioni di istituto per effetto diretto di lesioni riportate in conseguenza di eventi verificatisi: a) nel contrasto ad ogni tipo di criminalità; b) nello svolgimento di servizi di ordine pubblico; c) nella vigilanza ad infrastrutture civili e militari; d) in operazioni di soccorso; e) in attività di tutela della pubblica incolumità; f) a causa di azioni recate nei loro confronti in contesti di impiego internazionale non aventi, necessariamente, caratteri di ostilità”.

Il successivo comma 564 amplia ulteriormente l’area, disponendo quanto segue: “Sono equiparati ai soggetti di cui al comma 563 coloro che abbiano contratto infermità permanentemente invalidanti o alle quali consegue il decesso in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, effettuate dentro e fuori dai confini nazionali e che siano riconosciute dipendenti da causa di servizio per le particolari condizioni ambientali od operative”.

Il comma successivo: affida ad un regolamento da emanare entro novanta giorni il compito di disciplinare “i termini e le modalità per la corresponsione delle provvidenze” in discorso.

A sua volta il regolamento – poi emanato con D.P.R. 7 luglio 2006, n. 243 – non si è limitato a disciplinare termini e modalità, ma ha compiuto una serie di precisazioni in ordine alla definizione dei concetti di benefici, provvidenze e missioni.

Sempre come evidenziato dalla citata pronuncia n. 23300/16, elementi di discrezionalità non sono evincibili neppure dalla disciplina dell’attività del Comitato di verifica, al quale il D.P.R. n. 90 del 2010, artt. 1079 e segg. (codice dell’ordinamento militare) affidano il compito di formulare un parere medico-legale in ordine al riconoscimento della dipendenza delle infermità invalidanti o del decesso da causa di servizio: infatti, nell’accertare tale nesso causale, il comitato deve applicare modalità e criteri stabiliti dalla legge.

La medesima normativa, poi, prevede che l’amministrazione adotti il provvedimento di attribuzione del beneficio e ne curi la liquidazione “in conformità al giudizio espresso dalle commissioni mediche ospedaliere nonchè al parere del comitato di verifica”, senza discrezionalità alcuna.

Nè un filtro discrezionale può essere desunto dal limite massimo di dieci milioni di euro all’anno, a decorrere dal 2006, previsto per la spesa finalizzata all’estensione dei benefici (comma 562 della legge 266/2005): l’apposizione di un tetto alla spesa annua può giustificare il mancato accoglimento delle domande qualora il limite sia stato raggiunto e non vi siano più fondi, ma non attribuisce discrezionalità nell’erogare il beneficio.

Contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, è poi estranea al concetto di discrezionalità amministrativa la valutazione – che la pubblica amministrazione deve pur svolgere – circa la sussistenza degli estremi fattuali necessari affinchè una data persona possa considerarsi vittima del dovere, ossia affinchè possa ritenersi che l’evento dannoso di cui sia rimasta vittima derivi dall’adempimento d’un dovere.

Infatti, la discrezionalità amministrativa consiste nella possibilità, riconosciuta alla pubblica amministrazione, di scegliere – fra più comportamenti ugualmente legittimi e idonei a soddisfare un dato interesse pubblico – quello ritenuto più adeguato a tal fine, ponderando tutti gli interessi in gioco nel contesto applicativo d’una data norma.

Nel caso di specie l’amministrazione è solo chiamata ad accertare in punto di fatto (sia pure attraverso verifiche che, se del caso, possono anche non risultare perfettamente oggettivabili) se ricorra o meno detto contesto applicativo, ma non certo a scegliere – una volta data risposta affermativa all’interrogativo che precede – se erogare il beneficio e in che misura, in che tempi e in che modi.

In breve, nella materia in discorso non v’è alcuna discrezionale ponderazione – in capo alla pubblica amministrazione – degli interessi in gioco al fine di scegliere se e quali di essi meritino (e in che misura) tutela.

Nè il diritto di essere ritenuto vittima del dovere e di ricevere le provvidenze connessevi rientra nell’ambito di quelli concernenti il rapporto lavorativo dei dipendenti pubblici, perchè può riguardare anche coloro i quali, lungi dal rivestire tale qualità o avendola già dismessa, nondimeno abbiano in qualsiasi modo svolto un servizio pubblico.

Ciò si desume – segnala, ancora, la citata sentenza n. 23300/16 della L. n. 266 del 2005, dal comma 564, che estende la disciplina dettata (dal comma 563 e dalla L. n. 466 del 1980) per i dipendenti pubblici anche a coloro che abbiano subito infermità dipendenti da causa di servizio.

Si delinea, così, un’area che si estende al di là del rapporto di impiego pubblico e che ingloba, ad esempio, i militari di leva o quelli che espletino su base volontaria forme di servizio pubblico.

Infine, i benefici spettanti alle vittime del dovere sono di natura prevalentemente assistenziale, sicchè anche in virtù dell’art. 442 c.p.c., la giurisdizione su di essi appartiene al giudice ordinario in veste di giudice del lavoro e della previdenza ed assistenza sociale.

2.1. Il secondo motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione della L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 563 e 564, per non avere la sentenza impugnata considerato che la condizione di “vittima del dovere” (cui conseguono i benefici riconosciuti in sede di merito) sussiste soltanto in presenza di eventi eccedenti il rischio ordinario e istituzionale connesso alle funzioni svolte, costituendo quid pluris rispetto alla situazione che dà luogo al riconoscimento della causa di servizio.

2.2. Il motivo è infondato.

Ai fini dell’attribuzione dei benefici previsti per le vittime del dovere il già cit. D.P.R. n. 243 del 2006, definisce, all’art. 1, lett. b) e c), le missioni come quelle “… di qualunque natura… quali che ne siano gli scopi, autorizzate dall’autorità gerarchicamente o funzionalmente sopraordinata al dipendente” e le particolari condizioni ambientali od operative “le condizioni comunque implicanti l’esistenza od anche il sopravvenire di circostanze straordinarie e fatti di servizio che hanno esposto il dipendente a maggiori rischi o fatiche, in rapporto alle ordinarie condizioni di svolgimento dei compiti di istituto”.

Su tali basi la giurisprudenza di questa S.C. (cfr. Cass. S.U. n. 759/17; Cass. S.U. n. 23396/16; Cass. n. 13114/15) ha statuito che l’attribuzione dei benefici di cui alla L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 563 e 564, presuppone che i compiti rientranti nella normale attività d’istituto, svolti in occasione o a seguito di missioni di qualunque natura, si siano complicati per l’esistenza o per il sopravvenire di circostanze o eventi straordinari ulteriori rispetto al rischio tipico ontologicamente e ordinariamente connesso a dette attività.

Tali precedenti, però, riguardano le missioni di qualunque natura, vale a dire quelle cui si riferisce il comma 564, solo per le quali è previsto che l’invalidità o il decesso dipendano da causa di servizio “… per le particolari condizioni ambientali od operative”.

Nel caso in esame, invece, la sentenza impugnata ha correttamente rilevato che il comma 563, a differenza dal comma successivo, non prevede la presenza d’un rischio specifico diverso da quello insito nelle ordinarie funzioni istituzionali, bastando anche soltanto che l’evento dannoso si sia verificato nel contrasto di ogni tipo di criminalità o nello svolgimento di servizi di ordine pubblico.

In tale ipotesi rientra il caso di specie, in cui il controricorrente ha riportato l’invalidità a seguito d’un sinistro stradale occorsogli mentre si accingeva ad inseguire un giovane, che era a bordo di uno scooter, sospettato di essere autore di vari furti con strappo commessi nei giorni precedenti.

Pertanto, la sentenza non merita la censura mossa.

3.1. In conclusione, il ricorso è da rigettarsi.

Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

Non è dovuto il versamento d’un ulteriore importo a titolo di contributo unificato previsto dal D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, nel testo introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, che non trova applicazione nei confronti delle Amministrazioni dello Stato, le quali, mediante il meccanismo della prenotazione a debito, sono esentate dal pagamento delle imposte e tasse che gravano sul processo (cfr., da ultime e per tutte, Cass. n. 1778/16).

PQM

rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente a pagare in favore del controricorrente le spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Così deciso in Roma, il 7 marzo 2017.

Depositato in Cancelleria il 4 maggio 2017