Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1065 del 20/01/2014

Civile Sent. Sez. 2 Num. 1065 Anno 2014
Presidente: BUCCIANTE ETTORE
Relatore: SAN GIORGIO MARIA ROSARIA

SENTENZA

sul ricorso 616-2007 proposto da:
BNL SPA P.I. 00920451002, IN PERSONA DEL PRESIDENTE E
LEGALE RAPP.TE., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA
GRAMSCI 54, presso lo studio dell’avvocato GRAZIADEI
GIANFRANCO, che la rappresenta e difende unitamente
all’avvocato FERRO LUZZI PAOLO;
– ricorrentle-

2013
1720

contro

CONSOB P.I.80204250585, IN PERSONA DEL PRESIDENTE E
LEGALE RAPP.TE P.T., elettivamente domiciliata in ROMA,
VIA G.B.MARTINI 3, presso lo studio dell’avvocato

Data pubblicazione: 20/01/2014

BIAGIANTI

FABIO,

che la rappresenta e difende

unitamente agli avvocati PALMISANO PAOLO, ERMETES MARIA
LETIZIA, PROVIDENTI SALVATORE;
– controricorrente nonchè contro

– intimato –

avverso il decreto della CORTE D’APPELLO di ROMA,
depositato il 20/12/2005;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 21/06/2013 dal Consigliere Dott. MARIA
ROSARIA SAN GIORGIO;
udito l’Avvocato Trotta Francesco con delega depositata
in udienza dell’Avv. Graziadei Gianfranco difensore
della ricorrente che ha chiesto l’accoglimento del
ricorso;
udito

l’Avv.

Biagianti

Fabipo

difensore

della

controricorrente che ha chiesto il rigetto del ricorso;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. LUCIO CAPASSO che ha concluso per il
rigetto del ricorso.

MIN ECONOMIA FINANZE IN PERSONA DEL MINISTRO P.T.;

Svolgimento del processo
1. – Con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze emesso in
data 11 febbraio 2005 venne ingiunto alla Banca Nazionale del Lavoro
s.p.a., su proposta della Consob, di pagare presso la Tesoreria

responsabili, ai sensi dell’art. 195 del D.Lgs. n. 58 del 1998 (Testo
Unico di intermediazione finanziaria), la somma complessiva di euro
730.800,00 a titolo di sanzioni amministrative pecuniarie applicate nei
confronti di diversi esponenti aziendali (tra cui i vertici) ritenuti
responsabili di alcune violazioni dello stesso T.U.F., in relazione
particolarmente al collocamento al pubblico di obbligazioni Cirio, con
obbligo di regresso nei confronti dei responsabili.
La B.N.L. propose opposizione avverso tale decreto.
Il Ministero dell’Economia e la Consob si costituirono in giudizio,
chiedendo il rigetto della opposizione.
2. – Con decreto depositato il 20 dicembre 2005 la Corte d’appello di
Roma rigettò l’opposizione.
Respinta la eccezione preliminare di illegittimità dell’art. 4 del
Regolamento Consob, in tema di termine di conclusione del procedimento
sanzionatorio, decorrente dalla presentazione delle deduzioni difensive
delle parti, per preteso contrasto con l’art. 2, comma 2, della legge n.
241 del 1990, la Corte ritenne rispettato nella specie tale termine,
occorrendo, a suo avviso, fare riferimento, quale termine finale,
all’atto della Consob di proposta di sanzioni e non alla successiva
trasmissione al Ministero della delibera ormai perfezionata.

3

provinciale dello Stato, con obbligo di regresso nei confronti dei

Con riguardo alla asserita violazione del termine di 90 giorni per la
contestazione degli addebiti, decorrenti dall’accertamento, la Corte
osservò che l’accertamento definitivo della Consob si era perfezionato
nella seduta del 15 aprile 2004, in cui si era avuta piena conoscenza

In ordine alla pretesa sottrazione da parte della Consob, che aveva
opposto il segreto d’ufficio, di alcuni documenti all’accesso di Banca
d’Italia, la Corte escluse che dalla mancata consegna degli stessi
discendesse automaticamente la invalidità del provvedimento impugnato, e
richiamò il principio, affermato dalla Corte costituzionale con la sent.
n. 32 del 2005, secondo il quale, rimangono non ostensibili ed
indisponibili gli elementi estranei al novero dei fatti rilevanti per
l’incolpazione.
Circa la mancata audizione degli interessati, nel provvedimento impugnato
si sostiene che essa non è causa di illegittimità, trattandosi di
incombente rimesso alla discrezionalità del giudice dell’opposizione.
Sulle asserite anticipazioni di giudizio da parte del Presidente della
Consob formulate pubblicamente al di fuori della fase decisoria del
procedimento, la Corte rilevò che esse non integravano la violazione del
principio di terzietà dell’organo giudicante, in quanto la decisione di
irrogare la sanzione compete al Ministro e non alla Consob.
In ordine alla denunciata carenza di motivazione autonoma del d.m. avente
ad oggetto la irrogazione della sanzione, si ritenne ammissibile la
motivazione per relationem

con rinvio alla proposta dell’Autorità di

vigilanza.

4

degli illeciti.

Sulla mancata comunicazione dell’avvio del procedimento relativo alla
fase decisoria dinanzi al Ministero, la Corte osservò che la B.N.L. non
aveva presentato istanze partecipative, e che comunque il diritto di
partecipazione era già stato esercitato innanzi alla Consob.

principio di legalità e di non retroattività di cui all’art. l della
legge n. 689 del 1981, in base al rilievo che l’art. 56 del Regolamento
Consob, denunciato come privo di contenuto precettivo, non presentava
tale carattere ed era comunque raccordato con l’art.21, lettera d), del
T.U.F., ed alla considerazione del carattere alquanto elastico della
normazione secondaria.
Sulla denunciata violazione del principio del ne bis in idem e della
regola di specialità posta dall’art. 9 della legge n. 689 del 1981, la
Corte osservò che le condotte omissive addebitate alla B.N.L. erano tra
loro legate da connessione teleologica, tale però da escludere il
concorso delle violazioni contestate.
3. – Per la cassazione di tale decreto ha proposto ricorso la BNL sulla
base di nove motivi, illustrati anche da successiva memoria. Resiste con

Infondata fu altresì ritenuta la censura relativa alla violazione del

controricorso la Consob.
Motivi della decisione
1. – Con riguardo alle diverse doglianze sollevate, si impone una
premessa generale. Il decreto impugnato risulta depositato il 20 dicembre
2005 e, quindi, non trovando applicazione il p.lgs. n. 40 del 2006,
risultano inammissibili quei profili di censura – rinvenibili nei diversi
motivi di ricorso, confusi tra le altre doglianze riflettenti

5

A

inadeguatezze motivazionali diverse dalla totale carenza di motivazione,
e perciò estranei, fino appunto all’epoca della entrata in vigore del
citato D.lgs. n. 40 del 2006, all’ambito di applicabilità del ricorso
straordinario per cassazione ex art. 111 della Costituzione.

applicazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 con riferimento ai
termini di conclusione del procedimento amministrativo sanzionatorio,
nonché illogicità, insufficienza e carenza totale di motivazione sul
punto specifico dell’applicabilità della predetta legge ai procedimenti
innanzi alla Consob e sulla circostanza di fatto del superamento del
termine di conclusione del procedimento. La Corte di merito avrebbe
errato nel ritenere legittimo l’art. 4 del Reg. Consob – che fissa la
decorrenza del termine di conclusione del procedimento di cui si tratta
in 180 giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle
deduzioni difensive, a fronte della previsione generale di cui alla legge
n. 241 del 1990, che identifica il dies a quo nella data di inizio di
ufficio del procedimento come espressione di un potere di
autonormazione secondaria delle amministrazioni. In tal modo, la Corte
avrebbe irragionevolmente diversificato detto termine da quello previsto
per tutti gli altri procedimenti di sua competenza, e sarebbe uscita dal
solco tracciato dalla norma primaria, cioè il citato art. 2, comma 2,
della legge n. 241 del 1990, che – rileva la ricorrente – affida allo
spazio di autonomia delle pubbliche amministrazioni solo la definizione
dei termini di conclusione dei procedimenti, mentre, quanto alla
decorrenza, individua, per i procedimenti di ufficio, come chiarito, la
6

2. – Con il primo motivo di ricorso si deduce violazione e falsa

data di

inizio del procedimento.

Secondo

la

ricorrente,

la

disapplicazione per illegittimità, da lei stessa richiesta, del
denunciato art. 4 Reg. Consob comporterebbe l’applicazione, nella specie,
del comma 3 dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, vale a dire il

dalla modifica apportata dall’art.

36-bis del d.l. 14 marzo 2005, n. 35,

convertito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80), previsto per l’ipotesi in
cui le pubbliche amministrazioni non provvedano a determinare
autonomamente i termini di conclusione dei procedimenti da esse curati.
In via subordinata, si fa valere la violazione del termine di conclusione
del procedimento almeno in relazione ad alcuni degli esponenti aziendali.
Né sarebbe esatto che, come sostenuto dalla Corte di merito, in ogni caso
la circostanza della violazione del termine finale non abbia alcun
effetto invalidante. Ed ancora avrebbe errato la Corte capitolina nel
giudicare rispettato nella specie il termine finale identificando come
momento di adozione della proposta sanzionatoria la data della riunione
collegiale in cui la Consob aveva preso la relativa decisione, e non
quella successiva di esternazione della proposta.
3. – La censura è priva di fondamento, per il dirimente rilievo che
l’eventuale inosservanza del termine di conclusione del procedimento
sanzionatorio non comporta la illegittimità del provvedimento finale,
trattandosi di vizi che non influiscono sul diritto di difesa, in
relazione a provvedimenti vincolati (arg.

ex Cass., S.U., sent. n. 20935

del 2009).
Restano così

assorbite

le ulteriori questioni

7

sollevate,

pur

termine di trenta giorni (divenuti novanta nella formulazione risultante

sottolineandosi che la disposizione di cui all’art. 2, comma 3, della
legge 7 agosto 1990, n. 241, tanto nella sua originaria formulazione,
secondo cui il procedimento amministrativo deve essere concluso entro il
termine di trenta giorni, quanto nella formulazione risultante dalla
36-bis

del d.l. 14 marzo 2005, n. 35,

convertito dalla legge 14 maggio 2005, n. 80, secondo cui detto termine è
di novanta giorni, nonostante la generalità del testo legislativo in cui
è inserita, è incompatibile con i procedimenti regolati dalla legge 24
novembre 1981, n. 689, che costituisce un sistema di norme organico e
compiuto e delinea un procedimento di carattere contenzioso scandito in
fasi, i cui tempi sono regolati in modo da non consentire, anche
nell’interesse dell’incolpato, il rispetto di un termine così_ breve
(Cass., S.U., sent. n. 9591 del 2006, sent. 21797 del 2006).
4. – Con il secondo motivo si deduce violazione e falsa applicazione
dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981, nonché carenza e insufficienza
assoluta e totale della motivazione nella individuazione del momento
dell’accertamento degli illeciti contestati. Si sostiene la illegittimità
del provvedimento sanzionatorio de quo per la violazione del termine di
90 giorni tra l’accertamento e la contestazione degli addebiti, previsto
dalla invocata disposizione dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981.
Avrebbe errato la Corte territoriale nel ritenere che la relazione
ispettiva della Banca d’Italia del 31 ottobre 2003 costituiva un mero
atto endoprocedimentale, e che l’accertamento della violazione, rimesso
alla Consob, si era perfezionato nella seduta collegiale del 15 aprile
2004, allorchè si era avuta pubblica conoscenza dei vari illeciti, sicché

8

modifica apportata dall’art.

da tale data dovevano decorrere i 90 giorni per le notifiche delle
contestazioni, effettuate tra 1’8 ed il 27 maggio 2004, e, quindi,
secondo la Corte, nel rispetto dei termini previsti dall’art. 14 della
legge n. 689 del 1981. Secondo la ricorrente, nella richiamata seduta la

la definizione dei quali si era però già avuta in precedenza, nella
predetta relazione ispettiva della Banca d’Italia o, tutt’al più, nella
relazione istruttoria alla Commissione dei servizi interni della Consob
(12 gennaio 2004): comunque oltre i termini di cui all’art. 14 della
legge n. 689 del 1981. Tanto più che la Consob si era limitata a prendere
atto delle risultanze fattuali emergenti da detta relazione, senza
intraprendere attività autonome.
5. – La censura è inammissibile.
5.1. – Essa, nonostante la rubrica, si risolve nella sollecitazione di un
nuovo accertamento dei fatti e delle prove, argomentatamente esaminati
dalla Corte di merito per inferirne il superamento del termine di 90
giorni tra l’accertamento degli illeciti e quella di notifica degli
estremi della violazione.
La valutazione circa la tempestività della notifica degli estremi della
violazione – in relazione all'”accertamento” dell’organo addetto al
controllo – è riservata al giudice di merito (vedi, per tutte, Cass. n.
21114 del 2012, n. 7710 del 2004) e, come tale, può essere sindacata, in
sede di legittimità, soltanto per vizio di motivazione.
Orbene, nel caso di specie, la Corte d’appello ha adeguatamente dato
conto delle ragioni che la hanno indotta a ritenere tempestiva la
9

Consob aveva deliberato di procedere alla contestazione degli addebiti,

contestazione dell’illecito, con riferimento all’accertamento definitivo
operato dalla Consob all’esito di una complessiva istruttoria per le
dimensioni del “default”.
5.2. – E’appena il caso di aggiungere che, in materia di sanzioni

l’attività di intermediazione finanziaria, questa Corte ha avuto modo di
sottolineare che la distinzione tra gli organi della Consob deputati,
rispettivamente, alla constatazione ed alla valutazione dei fatti
costituenti violazioni amministrative, è ininfluente ai fini della
decorrenza del termine da rispettare per la contestazione degli illeciti,
che va individuata nel giorno in cui la Commissione in composizione
collegiale, dopo l’esaurimento dell’attività ispettiva e di quella
istruttoria, è in grado di adottare le decisioni di sua competenza,
aggiungendo che non può tenersi conto di ingiustificati ritardi,
derivanti da disfunzioni burocratiche o artificiose protrazioni nello
svolgimento dei compiti assegnati ai suddetti organi (v. Cass. S.U.,
sent. n. 5395 del 2007, e, successivamente, Cass., sentt. n. 7257 del
2008, n. 8561 del 2009, n. 25836 del 2011).
6. – Con il terzo motivo si deduce violazione e falsa applicazione degli
artt. 22,23,24 e 25 della legge n. 241 del 1990, nonché carenza totale,
insufficienza e contraddittorietà assoluta della motivazione sul punto
della violazione del diritto di accesso lamentata da B.N.L. nel giudizio
di primo grado. Si contesta l’affermazione contenuta nel decreto
impugnato secondo cui le censure relative alla sottrazione ad opera della
Consob di alcuni documenti – e, in particolare, delle valutazioni di

10

amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano

vigilanza degli ispettori – all’accesso da parte della Banca erano
destituite di fondamento in quanto dalla mancata consegna di documenti
non poteva discendere automaticamente l’invalidità del provvedimento de
quo per violazione del diritto di difesa, ed in quanto il mancato ricorso

7. – Il motivo è infondato.
La mancata consegna alla richiedente – che peraltro non ha proposto sul
punto ricorso al T.A.R. – della documentazione richiesta non ha
comportato la invalidità del provvedimento sanzionatorio di cui si
tratta, atteso che l’incolpazione si fonda su diversi profili giuridicofattuali – non involgenti elementi oggetto di quella documentazione portati a conoscenza della Banca, ed in relazione ai quali l’Istituto si
è potuto difendere compiutamente. Ed è proprio la irrilevanza, ai fini
della incolpazione, della documentazione richiesta a giustificarne la
mancata ostensione, secondo quanto chiarito dal giudice delle leggi con
la sentenza n. 32 del 2005.
8.- Con il quarto motivo si denuncia violazione e falsa applicazione
dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981 e dell’art. 195, comma 6, in
connessione con l’art. 196 T.U.F., nonchè carenza totale e insufficienza
assoluta della motivazione su di punto decisivo della controversia.
Avrebbe errato la Corte capitolina nel respingere la censura della difesa
della B.N.L. relativa alla mancata audizione degli interessati,
affermando trattarsi di incombente rimesso alla discrezionalità del
giudice dell’opposizione. In senso contrario la ricorrente fa valere la
formulazione dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, valida per tutti i
11

al TAR viene ad integrare un comportamento concludente dell’opponente.

procedimenti sanzionatori soggetti alla disciplina della stessa legge,
nonché il rinvio dell’art. 195 T.U.F. allo schema regolativo del
procedimento sanzionatorio concernente i promotori finanziari (art. 196
T.U.F.), che prevede espressamente l’istituto dell’audizione delle parti

9. – La censura è immeritevole di accoglimento.
9.1. – Il diritto di difesa dell’incolpato è garantito dalla previsione
di un congruo termine per il deposito di difese scritte. Del resto, la
ricorrente non evidenzia la facoltà difensiva che sarebbe stata in
concreto compromessa dalla lamentata mancata audizione.
Infine, proprio la diversa formulazione dell’art. 195 T.U.F., applicabile
al caso in esame, rispetto a quella dell’art. 196 dello stesso T.U.F.,
riguardante i promotori finanziari, chiarisce come la audizione personale
dell’incolpato non costituisca un incombente imprescindibile.
9.2. – Del resto, in tema di ordinanza ingiunzione per l’irrogazione di
sanzioni amministrative – emessa in esito al ricorso facoltativo al
Prefetto, ai sensi dell’art. 204 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285,
ovvero a conclusione del procedimento amministrativo

ex art. 18 della

interessate.

legge 24 novembre 1981, n. 689 – questa Corte ha già chiarito che la
mancata audizione dell’interessato che ne abbia fatto richiesta in sede
amministrativa non comporta la nullità del provvedimento, in quanto,
riguardando il giudizio di opposizione il rapporto e non l’atto, gli
argomenti a proprio favore che l’interessato avrebbe potuto sostenere in
sede di audizione dinanzi all’autorità amministrativa ben possono essere
prospettati in sede giurisdizionale (v. Cass., S.U., sent. n. 1786 del

12

£7

2010, e, successivamente, Cass., sent. n. 9251 del 2010).
10. – Con il quinto motivo si denuncia violazione delle norme sul
procedimento amministrativo davanti alla Consob, dell’art. 10 della legge
n. 241 del 1990 e del principio di terzietà dell’organo decidente per

Presidente della Consob prima e al di fuori della fase decisoria del
procedimento amministrativo>, nonchè carenza e insufficienza della
motivazione sul punto da parte della sentenza impugnata. Si contesta la
risposta negativa data dalla Corte capitolina alla censura del
provvedimento sanzionatorio impugnato concernente le anticipazioni di
giudizio formulate dal Presidente della Consob in occasione dell’incontro
annuale con il Mercato Finanziario del 7 giugno 2004, secondo le quali le
negoziazioni sui titoli obbligazionari per cui erano sottoposte a
procedimento ispettivo presanzionatorio dieci banche, tra cui B.N.L.,
sarebbero avvenute senza la necessaria, esaustiva e tempestiva
informazione sulle loro caratteristiche di rischiosità. Secondo la Corte,
dette affermazioni non integravano sotto il profilo procedimentale ed
istruttorio la pretesa violazione del principio di terzietà dell’organo
giudicante, competendo al Ministro, e non alla Consob, organo istruttorio
proponente, la decisione di irrogare la sanzione. Tale motivazione,
apodittica e carente, eluderebbe il problema giuridico della violazione
dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, che richiede che alla decisione
si pervenga attraverso un procedimento di confronto delle posizioni che
non sia in alcun modo “ipotecato” da pregiudizi di un componente, ed anzi
del Presidente, dell’organo collegiale decidente. Si rileva ancora che,
13

, e dell’art. 195 T.U.F., nonché
carenza della motivazione in ordine alla contestazione relativa alla
mancata comunicazione dell’avvio del procedimento relativo alla fase
decidente da parte del Ministero dell’Economia. Erroneamente la Corte di
merito avrebbe rigettato il motivo di opposizione al provvedimento
sanzionatorio di cui si tratta fondato sul fatto che la B.N.L. non fosse
stata messa in grado, relativamente alla fase decidente del procedimento,

15

z

dell’avvio dello stesso, in modo da poter instaurare un contraddittorio,
con possibilità di presentare memorie e documenti, e di chiedere
l’accesso agli atti, già negato dalla Consob. Al riguardo la Corte aveva
rilevato, da un lato, che la B.N.L. non aveva prodotto istanze

diritto di partecipazione dell’Istituto era già stato esercitato innanzi
alla Consob, e, quindi, nell’ambito dell’unitario procedimento
amministrativo per l’irrogazione della sanzione ex art. 195 T.U.F. Sotto
il primo profilo, la ricorrente osserva che la Corte avrebbe operato una
inversione della normale sequenza di articolazione del procedimento, nel
senso di anteporre alla comunicazione la partecipazione, e che comunque
l’obbligo per l’amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento
non è correlato ad un obbligo in capo all’interessato di attivarsi per
chiedere di essere ammesso a partecipare allo stesso. Quanto al secondo
profilo, la ricorrente insiste sulla non unitarietà delle due fasi del
procedimento in questione, sulla diversità di funzioni, istruttorie e
propositive da una parte, decisorie dall’altra, degli organi a ciascuna
di esse preposti, e sulla distinta articolazione procedimentale delle
diverse fasi.
15. – La censura è immeritevole di accoglimento.
La Corte d’appello ha fatto corretta applicazione del principio, già
affermato da questa Corte con riferimento al procedimento concernente le
sanzioni previste dal D.P.R. n. 385 del 1993 (Cass., sent. n. 23782 del
2004: principio poi confermato con riguardo più specificamente a quello
disciplinato dal D.Lgs. n. 58 del 1998, art. 195, da Cass., sent. n.
16

partecipative o iniziative similari al Ministero; dall’altro, che il

21114 del 2012), secondo cui il procedimento diretto all’irrogazione di
sanzioni per infrazioni commesse dai consiglieri di amministrazione degli
istituti di credito, previsto dal D.Lgs. l settembre 1993, n. 385, art.
145, non prescrive altro, prima dell’adesione – con decreto motivato –

avanzata dalla Banca d’Italia, che la contestazione, da parte della
Banca, dell’addebito mosso e la valutazione delle eventuali
controdeduzioni dell’interessato, senza alcuna altra interlocuzione di
quest’ultimo prima del provvedimento ministeriale.
Nè il difetto di previsione di una ulteriore forma di difesa può essere
colmato invocando una diretta applicazione dei precetti costituzionali
riguardanti il diritto di difesa (art. 24 Cost.) e il giusto processo
(art. 111 Cost.), atteso che tali norme riguardano espressamente e solo
il giudizio, ossia il procedimento giurisdizionale che si svolge innanzi
al giudice, e non il procedimento amministrativo, ancorché finalizzato
all’emanazione di provvedimenti incidenti su diritti soggettivi.
Nemmeno tale mancata (completa) equiparazione del procedimento
amministrativo a quello giurisdizionale – ha chiarito la citata sentenza
n. 21114 del 2012 – viola la Costituzione.
Siffatta interpretazione, poi, non si pone in contrasto con l’art. 8
della legge n. 241 del 1990, alla stregua del quale l’amministrazione è
tenuta a dare notizia dell’avvio del procedimento mediante comunicazione
personale all’interessato, essendo tale precetto di legge rispettato con
la comunicazione fatta dalla Banca d’Italia (Cass. n. 23782 del 2004; in
senso sostanzialmente conforme, Cass. n. 6703 del 2003).

17

del Ministro del Tesoro alla proposta di applicazione della sanzione

In definitiva, il procedimento volto alla irrogazione della sanzione,
rivestendo natura unitaria, non prevede alcuna ulteriore comunicazione di
avvio della c.d. fase decidente rispetto a quella effettuata con la
notifica delle contestazioni.

principio di legalità e di non retroattività delle norme che configurano
illeciti amministrativi (art. 1 legge n. 689 del 1981; artt. 3, 25 e 97
Cost.), violazione del principio di legalità, determinatezza e tipicità,
conoscibilità delle fattispecie sanzionatorie (anche amministrative),
illegittimità in parte qua dell’art. 56 Reg. Consob 11522/1998, ed infine
questione di legittimità costituzionale dell’art. 21 del D.lgs. n. 58 del
1998 per violazione degli artt. 3 e 25 Cost. Con riguardo alla
contestazione rivolta alla B.N.L. di mancata attivazione di procedure
interne rispondenti alle finalità dell’art. 56 Reg. Consob n. 11522 del
1998, modificato con la delibera n. 13710 del 2002, questa aveva già
innanzi al giudice di merito rilevato che tale disposizione solo a
partire dall’agosto 2002, a seguito della citata modifica, e, quindi,
solo alla fine del periodo considerato ai fini della procedura
sanzionatoria, ha indicato in modo chiaro che assicurare l’ordinata e
corretta prestazione dei servizi era un obiettivo imposto dalla norma
all’attività organizzativa delle società di intermediazione. Di tale
rilievo si sarebbe dovuto tenere conto in sede di determinazione delle
sanzioni da applicare ai soggetti interessati alla vicenda in esame, alla
luce del principio giurisprudenziale secondo cui, in materia di illeciti
amministrativi, l’adozione del principio di legalità, di irretroattività
18

16. – Con l’ottavo motivo si denuncia violazione e falsa applicazione del

e di divieto di applicazione dell’analogia, risultante dall’art. l della
legge n. 689 del 1981, comporta l’assoggettamento della condotta
considerata alla legge del tempo del suo verificarsi. La ricorrente aveva
altresì contestato la mancanza di ogni tassatività e determinatezza nella

norma in questione, e, nella presente sede, critica il richiamo al
riguardo operato dalla Corte di merito ad una certa elasticità a livello
di normazione secondaria quanto alla determinazione delle condotte
sanzionabili, sottolineando che il potere normativo integrativo della
Consob dovrebbe trovare un limite nei criteri posti dalla legge. In
definitiva, l’art. 56 del Reg. Consob si configurerebbe come una sorta di
norma punitiva in bianco, non integrata da alcun elemento tecnico e
normativo che identifichi previamente le procedure o il livello di
adeguatezza delle stesse, la cui assenza può giustificare la sanzione. In
via subordinata, la ricorrente chiede a questa Corte di sollevare
questione di legittimità costituzionale dell’art. 21 del D.lgs. n. 58 del
1998 in riferimento agli artt. 3 e 25 Cost., per la sua irragionevolezza
in rapporto al principio di determinatezza e conoscibilità delle
fattispecie che giustificano misure punitive.
17. – La censura è destituita di fondamento.
17.1. – La violazione dell’art.56 del Regolamento Consob – disposizione,
peraltro, come correttamente rilevato dalla Corte di merito, rispetto
alla quale la delibera n. 13710 del 2002 ha carattere esplicativo e non
innovativo – era stata comunque contestata 4,2=12matr:E=2:tEttazzlzzal unitamente
alla violazione della norma primaria, l’art. 21, comma l, lettera d), del
D.Lgs. n. 58 del 1998. Tale correlazione tra la norma regolamentare e

19

i,

quella primaria giustifica il fatto che la prima non tipizzi un modello
di procedure interne unico per tutti gli intermediari, rimettendone la
modulazione alla discrezionalità dell’imprenditore finanziario che,
comunque, è tenuto alla realizzazione dell’obiettivo prefigurato dalla

17.2. – Deve, poi, essere dichiarata manifestamente infondata la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 21 citato, già
scrutinato, del resto, sotto tale profilo, dalla Corte d’appello di Roma,
che ha correttamente ritenuto che la norma di cui si tratta abbia
contenuto sufficientemente determinato.
Invero, la norma in questione così recita: .
Ebbene, il precetto non risulta privo di criteri indicativi della
condotta imposta, giacchè gli obblighi posti a carico dei soggetti
abilitati alle attività di investimento, pur atteggiandosi in modo
elastico, sono chiaramente individuabili, in un contesto caratterizzato
dalla esigenza di massima tutela del risparmiatore.
18. – Con il nono motivo si lamenta violazione di legge e del principio

20

norma primaria.

di specialità delle sanzioni amministrative di cui all’art. 9 della legge
n. 689 del 1981, nonché carenza totale ed insufficienza sul punto della
violazione del principio del

ne bis in idem.

Secondo la ricorrente, le

specifiche violazioni contestate alla B.N.L. ai sensi degli artt. 26,

andrebbero tutte riportate, in applicazione del richiamato principio di
specialità, alla violazione dell’art. 56 dello stesso Regolamento. Almeno
alcune delle condotte addebitate alla Banca – il non aver acquisito una
conoscenza degli strumenti finanziari adeguata al tipo di prestazione da
fornire o il non aver effettuato le operazioni se non dopo aver offerto
agli investitori informazioni adeguate non costituirebbero
comportamenti diversi, ma l’espressione di una medesima condotta.
•

19. – La censura è infondata.

•

Correttamente ed argomentatamente il giudice di merito ha escluso la
sussistenza di un rapporto di specialità tra le fattispecie delineate
dagli artt. 26 e 28 del Reg. Consob rispetto all’art. 56 dello stesso
Regolamento, evidenziando come il collegamento logico e funzionale degli
adempimenti in quanto rivolti al perseguimento di determinati obiettivi
non escluda la configurabilità del concorso delle violazioni
comportamentali addebitate alla Banca.
20. – Conclusivamente, il ricorso va rigettato. In applicazione del
principio della soccombenza, le spese del presente giudizio, che vengono
liquidate come da dispositivo, devono essere poste a carico della
ricorrente.
P.Q.M.

21

comma 1, lettera e), 28, comma 2, e 29 del reg. Consob n. 11522 del 1998

La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento delle
spese del giudizio, che liquida in complessivi euro 18200,00, di cui euro
200,00 per esborsi, oltre agli accessori di legge.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione

civile, il 21 giugno 2013.