Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10577 del 04/06/2020

Cassazione civile sez. un., 04/06/2020, (ud. 14/01/2020, dep. 04/06/2020), n.10577

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAMMONE Giovanni – Primo Presidente –

Dott. TRAVAGLINO Giacomo – Presidente di Sez. –

Dott. GARRI Fabrizia – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. COSENTINO Antonello – Consigliere –

Dott. RUBINO Lina – Consigliere –

Dott. CIRILLO Francesco M. – Consigliere –

Dott. LAMORGESE Antonio P. – Consigliere –

Dott. CRUCITTI Roberta – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 17249-2019 per regolamento di giurisdizione proposto da:

UNIONEFFE Società Cooperativa, in liquidazione e in concordato

preventivo, in persona del liquidatore pro tempore, e da Procedura

di CONCORDATO PREVENTIVO della Unioneffe Società cooperativa, in

persona dei liquidatori pro tempore, giusta autorizzazione del G.D.

del 5.6.2019, entrambe elettivamente domiciliate in Roma, via Ennio

Quirino Visconti n. 99, presso lo studio dell’Avv. Giovanni Battista

Conte, rappresentate e difese per procura in calce al ricorso

dall’Avv. Samuele Donatelli;

contro

AUTORITA’ della CONCORRENZA e del MERCATO, in persona del Presidente

in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello

Stato presso i cui uffici in Roma, via dei Portoghesi 12 è

elettivamente domiciliata;

– controricorrente –

e contro

AGENZIA delle ENTRATE – RISCOSSIONE della Provincia di Taranto;

– intimata –

per il regolamento della giurisdizione in relazione al giudizio

iscritto al n. r.g. 17729/2018 pendente dinnanzi alla Commissione

tributaria provinciale di Roma;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

14/01/2020 dal Consigliere Dott. Roberta Crucitti;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale,

Dott. Kate Tassone, il quale ha concluso per l’accoglimento del

ricorso con dichiarazione della giurisdizione del giudice

tributario.

Fatto

RILEVATO

che:

La Unioneffe società cooperativa, operante nel settore dei prodotti farmaceutici, posta in liquidazione e ammessa alla procedura di concordato preventivo, impugnò, unitamente agli organi della procedura concorsuale, innanzi alla Commissione tributaria provinciale di Roma, la cartella di pagamento, notificatale dall’Agenzia delle entrate – Riscossione, relativa ai contributi coattivi-oneri di funzionamento dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, della L. n. 287 del 1990, ex art. 10, comma 7 ter e art. 7 quater, per gli anni 2013, 2014 e 2015.

La Società, con il primo motivo di ricorso, dedusse l’illegittimità della cartella di pagamento e delle iscrizioni a ruolo in essa contenute, in relazione al periodo di imposta 2014 e 2015, per la mancanza del presupposto impositivo, essendo stata, sin dal 2014, posta in liquidazione giudiziale, con cessazione di ogni attività di impresa.

Con gli ulteriori motivi dedusse il vizio di motivazione della cartella con riferimento alla pretesa impositiva, contestò la determinazione degli interessi e degli aggi richiesti (secondo motivo), eccepì l’intervenuta prescrizione quinquennale della pretesa, ex art. 2948 c.c., in relazione all’anno 2013 (terzo motivo) e l’intervenuta decadenza del D.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 25, per il periodo di imposta 2013 e 2014.

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (d’ora in poi, per brevità, AGCM), nel costituirsi in quel giudizio, rappresentata e difesa dall’Avvocatura dello Stato, eccepì il difetto di giurisdizione del Giudice tributario, per essere la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo come già statuito, con riguardo agli oneri di funzionamento delle Autorità indipendenti, da questa Corte a Sezioni Unite, con ordinanza del 3 settembre 2016 n. 19678, e dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 4458/2017 cui avevano fatto seguito numerose altre pronunce del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio.

A fronte di tale eccezione, Unioneffe società cooperativa in liquidazione, ammessa alla procedura di concordato preventivo e la stessa procedura di liquidazione del concordato preventivo, in persona dei liquidatori pro tempore, come da autorizzazione del giudice delegato, hanno proposto il presente ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione.

Si chiede affermarsi la giurisdizione del Giudice tributario, rilevandosi che il precedente di questa Corte, costituito dalla sentenza n. 19678 del 3 ottobre 2016 e richiamato dall’Avvocatura dello Stato, riguarda, in realtà, la norma precedente a quella introdotta nell’anno 2012 dal D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, art. 5 bis, comma 1, convertito con modifiche nella L. 24 marzo 2012, n. 27, e che la controversia, all’esame di quel Collegio, riguardava la deliberazione emessa dalla Autorità indipendente e relativa alla misura e alla modalità di versamento del contributo, mentre, nella specie, la richiesta dei contributi era avvenuta, dopo dei meri solleciti di pagamento, direttamente a mezzo cartella di pagamento.

Da altro canto, si evidenzia che la natura tributaria del contributo, oggetto di controversia, così come previsto della L. n. 287 del 1990, citato art. 10, comma 7 ter, è già stata espressamente riconosciuta da giurisprudenza successiva dello stesso Consiglio di Stato (C.d.S. sez. VI, 25.09.2017 n. 4458) e dei Tribunali amministrativi regionali e anche dalla Corte Costituzionale con la sentenza 14.12.2017 n. 269.

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato resiste, con controricorso, rilevando che, ai sensi della L. n. 287 del 1990, art. 10, comma 7 quater, aveva provveduto per l’anno 2013, e per gli anni successivi, a emettere deliberazioni con le quali aveva determinato la misura del contributo per ciascun anno di riferimento, disciplinando le modalità di contribuzione e le relative istruzioni e che, in virtù di tali delibere, aveva individuato la Società ricorrente come tenuta alla contribuzione, con la conseguenza che detta Società, avendo contestato con l’impugnazione della cartella di essere tenuta alla contribuzione in quanto soggetto posto in liquidazione, aveva in realtà, inteso contestare proprio le determinazioni dell’Autorità che avevano preceduto l’emissione della cartella.

Ne conseguiva, pertanto, in adesione al consolidato orientamento formatosi nella giurisprudenza di queste Sezioni Unite (ribadito, in fattispecie simile, con la citata ordinanza n. 19678/2016), la giurisdizione del Giudice amministrativo, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. l), (Codice del Processo Amministrativo).

Il Procuratore Generale, nelle sue conclusioni scritte, ha chiesto l’accoglimento del ricorso con l’affermazione della giurisdizione del giudice tributario.

In prossimità dell’adunanza camerale l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha depositato memoria.

Diritto

CONSIDERATO

che:

1. Il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile, risultando pendente la controversia promossa dalla Società ricorrente innanzi alla Commissione tributaria provinciale di Roma.

2. Il nodo della questione rimessa alla decisione delle Sezioni Unite, al fine della individiduazione della giurisdizione, attiene alla verifica della natura tributaria o meno del contenzioso suscitato dalla richiesta, azionata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, a mezzo cartella emessa e notificata dall’Agenzia delle entrate-Riscossione, di pagamento dei contributi di funzionamento di tale Autorità, come previsti dalla L. 10 ottobre 1990, n. 287, art. 10, commi 7-ter e 7-quater (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato).

2.1 Tali commi sono stati aggiunti al citato art. 10, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, art. 5 bis, comma 1, convertito, con modificazioni, nella L. 24 marzo 2012, n. 27.

Secondo il disposto dell’art. 10 cit., comma 7 ter: “all’onere derivante dal funzionamento dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato si provvede mediante un contributo di importo pari allo 0,08 per mille del fatturato risultante dall’ultimo bilancio approvato dalle società di capitale, con ricavi totali superiori a 50 milioni di Euro, fermi restando i criteri stabiliti della L. n. 287 del 1990, art. 16, comma 2. La soglia massima di contribuzione a carico di ciascuna impresa non può essere superiore a cento volte la misura minima”.

Il comma 7-quater dispone, poi, che: “Ferme restando, per l’anno 2012, tutte le attuali forme di finanziamento, ivi compresa l’applicazione della L. 23 dicembre 2009, n. 191, art. 2, comma 241, in sede di prima applicazione, per l’anno 2013, il contributo di cui al comma 7-ter è versato direttamente all’Autorità con le modalità determinate dall’Autorità medesima con propria deliberazione, entro il 30 ottobre 2012. Per gli anni successivi, a decorrere dall’anno 2014, il contributo è versato, entro il 31 luglio di ogni anno, direttamente all’Autorità con le modalità determinate dall’Autorità medesima con propria deliberazione. Eventuali variazioni della misura e delle modalità di contribuzione possono essere adottate dall’Autorità medesima con propria deliberazione, nel limite massimo dello 0,5 per mille del fatturato risultante dal bilancio approvato precedentemente all’adozione della Delibera, ferma restando la soglia massima di contribuzione di cui al comma 7-ter.”

2.2 La normativa sopraggiunta ha innovato profondamente il sistema di finanziamento dell’Autorità indipendente che, antecedentemente, si basava su quattro fonti diverse costituite per una quota del 27,5% circa da trasferimenti dello Stato, per una quota del 41% circa da trasferimenti del fondo di solidarietà L. n. 191 del 2009, ex art. 2, comma 241, alimentato con risorse riferibili ad altre Autorità indipendenti, per il 22% circa dalla contribuzione di imprese tenute all’obbligo di comunicazione delle operazioni di concentrazione, e per il 7,5% circa dal provento pro quota sulle sanzioni irrogate.

La nuova disciplina – come risulta anche dai lavori parlamentari preparatori relativi all’approvazione della novella legislativa – persegue, oltre il fine di rafforzare l’indipendenza dell’Autorità dai condizionatamenti che potevano derivare dal precedente sistema misto di finanziamento, il principale obiettivo di riduzione della spesa, mediante il trasferimento integrale sui soggetti (imprese di medio-grandi dimensioni) sottoposti alla vigilanza dell’Autorità antitrust della totalità dei costi di funzionamento della stessa.

3. Di fronte a questo quadro normativo di riferimento, giova ricordare che, rispetto al tema qui in esame, assumono rilievo i principi in ordine alla delimitazione, in termini generali, dell’ambito della giurisdizione tributaria più volte espressi da queste Sezioni unite e dalla Corte costituzionale – a questi affiancandosi quelli specificamente orientati a delineare la giurisdizione in materia di contributi di funzionamento delle Autorità indipendenti.

3.1 Rilevano, quanto al primo tema, i principi espressi dalla Corte costituzionale, a tenore dei quali “una fattispecie deve ritenersi di natura tributaria, indipendentemente dalla qualificazione offerta dal legislatore, laddove si riscontrino tre indefettibili requisiti: la disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare una definitiva decurtazione patrimoniale a carico del soggetto passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un rapporto sinallagmatico; le risorse, connesse ad un presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta decurtazione, debbono essere destinate a sovvenire pubbliche spese” (Corte Cost. n. 167/2018, Corte Cost. n. 269 e n. 236 del 2017; Corte Cost. n. 89/2018); deve trattarsi di un “prelievo coattivo che è finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed è posto a carico di un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacità contributiva” (Corte Cost. 102/2008).

3.2 Queste Sezioni Unite (cfr., tra le altre, Cass. Sez. U. n. 27074/2016), in piena sintonia con la ricostruzione sopra esposta, hanno più volte delineato i caratteri identificativi del tributo, e precisamente: a) la matrice legislativa della prestazione imposta, in quanto il tributo nasce direttamente in forza della legge, risultando irrilevante l’autonomia contrattuale (Corte Cost., n. 58 del 2015); b) la doverosità della prestazione (Corte Cost., n. 141 del 2009, n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del 2005), che comporta un’ablazione delle somme con attribuzione delle stesse ad un ente pubblico (Corte Cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995 e n. 26 del 1982); c) la circostanza che i soggetti tenuti al pagamento del contributo non possono sottrarsi a tale obbligo e la legge non dà alcun sostanziale rilievo, genetico o funzionale, alla volontà delle parti (Corte Cost., n. 238 del 2009, punto 7.2.3.2, nonchè, in relazione al contributo al Servizio sanitario nazionale, Cass., sez. un., n. 123/07, che ne ha affermato la natura tributaria); d) il nesso con la spesa pubblica, nel senso che la prestazione è destinata allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno finanziario dell’ente impositore (Corte Cost., n. 37 del 1997, n. 11 e n. 2 del 1995, n. 26 del 1982, nonchè, tra le altre, Cass., sez. un., n. 21950/15 e n. 13431/14).

3.3 A tali principi generali si affiancano quelli espressi, specificamente, in materia di contributi di funzionamento delle Autorità dipendenti.

Entrambe le parti richiamano l’ordinanza n. 19678 resa il 3.10.2016 da queste Sezioni Unite con cui, e con riferimento ai contributi per spese di funzionamento dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, si è affermata la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, e la cui massima è così fissata “le controversie concernenti i provvedimenti emessi dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, relativi alle spese di funzionamento dell’Autorità stessa finanziate dal mercato di competenza (L. n. 266 del 2005, ex art. 1, comma 65), sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. l)”.

In quella fattispecie, la Corte ha ritenuto, in base alla formulazione letterale del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, lett. l), che detta norma devolve alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti adottati dall’AGCOM, compresi quelli sanzionatori e con sola esclusione di quelli inerenti ai rapporti di impiego privatizzati, con la sussistenza, pertanto, della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie aventi a oggetto impugnazioni avverso i provvedimenti di quell’Autorità concernenti la misura e le modalità di versamento del contributo alla stessa dovuto.

3.4. La natura tributaria di tali contributi, seppur con riferimento a quelli spettanti all’Autorità di Vigilanza sui lavori pubblici della L. n. 266 del 2005, ex art. 1, commi 65 e 67, era, invece, già stata affermata dalla Corte Costituzionale, con la sentenza n. 256 del 20 giugno 2007. In tale pronuncia la Consulta ha statuito che tali contributi, in quanto costituiscono risorse – in precedenza ed in parte ancora oggi reperite attraverso la fiscalità generale – per il funzionamento di un organo quale l’Autorità, chiamata a svolgere una funzione di vigilanza sui lavori pubblici “unitaria a livello nazionale” (sentenza n. 482 del 1995), sono riconducibili alla categoria delle entrate tributarie statali, di cui soddisfano i principali requisiti, trattandosi di una contribuzione – imposta in base alla legge e connessa ad una particolare situazione in cui i soggetti obbligati si vengono a trovare per effetto dell’attività dell’ente – alle spese necessarie a consentire l’esercizio della sua attività istituzionale, che si caratterizza per la doverosità della prestazione, il collegamento di questa ad una pubblica spesa ed il riferimento ad un presupposto economicamente rilevante.

3.5. Tali motivazioni sono state espressamente richiamate nella sentenza n. 269 del 14 dicembre 2017 con la quale la Corte Costituzionale pur dichiarando inammissibili e non fondate le questioni di legittimità costituzionale (sollevate dalla C.T.P. di Roma) della L. 10 ottobre 1990, n. 287, art. 10, commi 7-ter e 7-quater – ha affermato, sia pure incidentalmente, che il contributo obbligatorio dovuto all’AGCM, in base alla nuova normativa, ha natura tributaria, consistendo in una prestazione patrimoniale, destinata a una spesa pubblica, imposta dalla legge a favore della medesima Autorità con carattere coattivo che prescinde da qualsiasi rapporto sinallagmatico con l’Autorità alla quale è dovuto, indipendentemente dal fatto che il contribuente sia stato destinatario dei poteri dell’ente o abbia beneficiato della sua attività.

3.6 Nello stesso senso, e sempre con riferimento ai contributi obbligatori dovuti per le spese di funzionamento dell’AGCM, risulta orientata anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. C.d.S., Sezione sesta, 21 novembre 2019 n. 7945; id. sentenza 25 settembre 2017 n. 4458) la quale ha affermato che tali contributi, in quanto costituiscono risorse – in precedenza, quantomeno in parte, reperite attraverso la fiscalità generale per il funzionamento di un organo quale l’Autorità antitrust, chiamata a svolgere funzioni di vigilanza e sanzionatorie a tutela della concorrenza nei mercati nazionali, appaiono riconducibili alla categoria delle entrate tributarie, di cui soddisfano i principali requisiti.

4. Alla luce del dettato normativo e della ratio allo stesso sottesa nonchè dei principi giurisprudenziali sopra esposti la natura tributaria dei contributi dovuti, ai sensi della L. 10 ottobre 1990, n. 287, art. 10, comma 7-ter, per le spese di funzionamento dell’AGCM, non appare revocabile in dubbio.

4.1. Tali contributi soddisfano tutti i requisiti, come sopra illustrati, per la configurazione della natura tributaria. Si tratta, infatti, di una prestazione patrimoniale imposta dalla legge a favore dell’Autorità indipendente, con carattere coattivo, che si caratterizza per la doverosità della prestazione e che prescinde completamente da qualsiasi rapporto sinallagmatico con l’Autorità, alla quale è dovuta indipendentemente dal fatto che il contribuente sia stato destinatario dei poteri dell’ente o abbia beneficiato della sua attività. Inoltre, il contributo è collegato ad una pubblica spesa (siccome risorsa per il funzionamento di un’Autorità chiamata a svolgere servizi a salvaguardia delle regole del mercato a tutela della concorrenza) ed è riferito ad un presupposto economicamente rilevante, essendo commisurato al volume di fatturato che viene assunto a indice della capacità contributiva (cfr. Corte Cost. n. 269/2017 cit.).

5. Da quanto esposto, consegue – in adesione ai principi già espressi da queste Sezioni Unite (cfr. Cass. Sez. U. 6 luglio 2017 n. 16693; id. 3 maggio 2016 n. 8870, id. 6 maggio 2013 n. 10402 e n. 10403), le quali hanno ritenuto che la giurisdizione del giudice tributario si estende a tutte le controversie, in genere e specie, e ha carattere pieno ed esclusivo, includendo, oltre ai giudizi sull’impugnazione del provvedimento impositivo anche quelli relativi alla legittimità di tutti gli atti del procedimento – la devoluzione della controversia alla giurisdizione del giudice tributario, in applicazione del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, art. 2, nel testo modificato dalla L. 28 dicembre 2001 n. 448, art. 12, il quale ha esteso la giurisdizione tributaria a tutte le controversie aventi ad oggetto tributi di ogni genere.

6. Non può, infatti e infine, condividersi la tesi difensiva propugnata da AGCM, secondo cui, essendo stati impugnati atti dell’Autorità e a prescindere dalla natura tributaria dei contributi in esame, la controversia apparterebbe alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo ai sensi del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, lett. l), (codice del processo amministrativo) il quale, come noto, devolve alla giurisdizione del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti al rapporto di impiego privatizzati, adottati… dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato…”.

7. Tale disposizione va, infatti, letta nel senso che essa devolve alla giurisdizione amministrativa le controversie relative a tutti gli atti espressivi della funzione istituzionale dell’Autorità indipendente, ovvero ai provvedimenti adottati nella cura del pubblico interesse alla medesima attribuita, ma non anche quelle che attengono alla riscossione dei contributi dovuti per il suo finanziamento, previsti, per come si è detto prima, coattivamente per legge (nè, ovviamente, i provvedimenti in materia di lavoro come precisato dallo stesso art. 13, lett. l) cit.) e rispetto ai quali l’Autorità si pone come mero creditore-riscossore.

7.1. Tale principio, peraltro, è già stato affermato da questa Corte a Sezioni Unite nell’ordinanza n. 8116 del 29 marzo 2017 mentre, il precedente, sempre di questa Corte a Sezioni Unite n. 19678/2016, citato a conforto della tesi difensiva, non appare, dirimente, in quanto, in quel caso, oggetto dell’esame della Corte era il contributo, peraltro dovuto a diversa Autorità indipendente (AGCOM), come concepito e previsto prima delle modifiche introdotte dal D.L. n. 1 del 2012, art. 5 bis.

8. In conclusione, alla luce dei principi sopra esposti, va dichiarata la giurisdizione del giudice tributario, il quale provvederà al regolamento delle spese del giudizio per regolamento di giurisdizione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice tributario, il quale provvederà anche sulle spese del giudizio per regolamento di giurisdizione.

Così deciso in Roma, il 14 gennaio 2020.

Depositato in Cancelleria il 4 giugno 2020