Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 1047 del 20/01/2014

Civile Sent. Sez. L Num. 1047 Anno 2014
Presidente: MIANI CANEVARI FABRIZIO
Relatore: BUFFA FRANCESCO

SENTENZA

sul ricorso 18941-2011 proposto da:
ROSSI DOMENICO C.F. RSSDNC61M21F839R, OLIVERI ORNELLA
C. F. LVRRLL63PG273U, elettivamente domiciliati in
ROMA, VIA VALADIER 36, presso lo studio dell’avvocato
PICCININI IOLANDA, che li rappresenta e difende,
giusta delega in atti;
– ricorrenti –

2013
3504

contro

MINISTERO DELL’AMBIENTE C.F. 80188210589, in persona
del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso
dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui

Data pubblicazione: 20/01/2014

Uffici domicilia ope legis, in ROMA, alla VIA DEI
PORTOGHESI n. 12;
–

controricorrente

–

avverso la sentenza n. 4047/2010 della CORTE D’APPELLO
di ROMA, depositata il 09/09/2010 R.G.N. 2899/2007;

udienza del 04/12/2013 dal Consigliere Dott. FRANCESCO
BUFFA;
udito l’Avvocato PICCININI IOLANDA;
udito l’Avvocato CINZIA MELILLO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. MARCELLO MATERA che ha concluso per il
rigetto del ricorso.

udita la relazione della causa svolta nella pubblica

1.Con sentenza del 9 settembre 2010, la Corte d’appello di Roma,
confermando la sentenza del tribunale di Roma dell’I 1 ottobre 2006,
rigettava la domanda di Domenico Rossi e di Ornella Oliveri volta ad
ottenere l’inquadramento nella qualifica di dirigente di seconda fascia del
ruolo unico dirigenziale del Ministero dell’Ambiente a decorrere dal 1
gennaio 2005 e la condanna del ministero predetto alla ricostruzione
giuridica ed economica della carriera, oltre accessori.
2. Ha ritenuto la corte d’appello che i lavoratori, già transitati a domanda —in
base all’art. 18 d.P.R. n. 465/97, applicativo dell’art. 17, co. 78, 1. n.
127/97- dal ruolo di segretario comunale ai ruoli del ministero
dell’Ambiente, IX qualifica funzionale e poi categoria C del c.c.n.l. 19982001, erano stati correttamente inquadrati, non potendo beneficiare essi
dell’art. 1, co. 49, della legge n. 311 del 2004, non essendo la norma
applicabile ai segretari di categoria C, quali i ricorrenti, e comunque non
derivando dalla disposizione il diritto ad inquadramento nel ruolo
dirigenziale.
3. Ricorrono contro questa sentenza i lavoratori, con unico motivo, illustrato
da memoria. Resiste il Ministero dell’Ambiente con controricorso che,
essendo stato notificato tardivamente, va dichiarato inammissibile.
4.11 ricorrenti deducono —in relazione all’art. 360 n. 3 e n. 5 cod. proc. civ.violazione e falsa applicazione dell’art. 1, co. 49, 1. n. 311/2004, nonché
omessa, insufficiente o contraddittoria motivazione, per avere la sentenza
impugnata escluso l’applicazione della detta disposizione ai loro rapporti di
lavoro.
5. La controversia, in particolare, non riguarda l’inquadramento originariamente
attribuito all’ex segretario comunale al momento del passaggio nei ruoli del
ministero, ma essenzialmente l’interpretazione da dare all’art. 1, co. 49, 1. n.
311/2004, la sua applicabilità alle procedure di mobilità già esaurite
all’entrata in vigore delle relative disposizioni, nonché l’eventuale
configurabilità di un diritto del lavoratore all’inquadramento dirigenziale per
effetto della suddetta norma e con decorrenza dalla data della sua entrata in
vigore.
6.L’art. 1 suddetto, al co. 49, così recita: “Nell’ambito de/processo di mobilità di cui
al comma 48, i soggetti che abbiano prestato servizio effettivo di ruolo come segretari
comunali o provinciali per almeno tre anni e che si siano avvalsi della facoltà di cui

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all’articolo 18 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 4
dicembre 1997, n. 465, sono inquadrati, nei limiti del contingente di cui al comma 96,
nei ruoli unici delle amministrnioni in cui prestano servi io alla data di entrata in
vigore della presente legge, ovvero di altre amministraioni in cui si riscontrano carene di
organico, previo consenso dell’interessato, ai sensi ed agli effetti delle disposkioni in
materia di mobilità e delle condkioni del contratto collettivo vigenti per la categoria.”.
7. Tale norma segue al co. 48, che prevede: “In caso di mobilità presso altre
pubbliche amministrazioni, con la conseguente cancella.zione dall’albo, nelle more della
nuova disciplina contrattuale, i segretari comunali e provinciali appartenenti alle fasce
professionali A e B possono essere collocati, analogamente a quanto previsto per i
segretari appartenenti alla fascia C, nella categoria o area professionale più alta prevista
dal sistema di classificnione vigente presso l’amministraRione di destinnione, previa
espressa manifestcqione di volontà in tale senso”.
8. La sentenza impugnata ritiene applicabile la disposizione del co. 49 anche alle
procedure di mobilità pregresse, ma afferma che dalla stessa non
deriverebbe un diritto per gli ex segretari -inquadrati in fascia C- di
passaggio ai ruoli dirigenziali, non solo perché la norma dell’art. 1, co. 49,
della legge n. 311 del 2004 è applicabile solo per gli ex segretari inquadrati
nella categoria A e B (e non anche C, come i ricorrenti), ma anche perché la
norma non può interpretarsi —anche in considerazione dell’art. 16, co. 4, 1.
n. 246/2005 (di interpretazione autentica dell’art. 1, co. 48,1. n. 311/2004) e
della illegittimità costituzionale che deriverebbe al co. 49 da diversa sua
interpretazione, in ragione delle distinzioni tra le varie categorie dei
segretari- nel senso del riconoscimento dell’accesso al ruolo dirigenziale.
9.11 collegio ritiene corretta la soluzione della sentenza impugnata che esclude
la configurabilità del diritto alla qualifica dirigenziale da parte dei lavoratori,
ma ritiene che la motivazione vada corretta nei termini che seguono.
10. La pretesa attorea è infondata, infatti, non per il motivo, ritenuto dalla corte
territoriale, della inapplicabilità dell’art. 1, co. 49, della legge n. 311 del 2004
ai ricorrenti in quanto non appartenenti alla categoria A o B cui solo si
applicherebbe la norma, bensì in ragione dell’inapplicabilità della norma —
ben più ampia- alle procedure di mobilità già esaurite alla data della sua
entrata in vigore, con conseguente inconfigurabilità di un diritto dell’ex
segretario comunale ad ottenere un nuovo e diverso inquadramento

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rispetto a quello già ottenuto al momento della pregressa immissione nei
ruoli ministeriali.
11. Deve premettersi al riguardo che l’art. 5, co. 2, del d.p.c.m. n. 325 del 5
agosto 1988, recante procedure per l’attuazione del principio di mobilità
nell’ambito delle pubbliche amministrazioni, prevede che il dipendente
trasferito
all’esito di tali procedure
è collocato
nel ruolo
dell’amministrazione ricevente (nell’ordine spettantegli in base all’anzianità
di qualifica e conservando, ove più favorevole, il trattamento economico in
godimento all’atto del trasferimento mediante l’attribuzione «ad personam»
della differenza con il trattamento economico previsto per la qualifica di
inquadramento).
12. L’inquadramento nei ruoli di amministrazione diversa da quella di
provenienza spezza ogni legame con quesfultima e assume carattere
definitivo.
13. Ciò non è peraltro privo di effetti anche favorevoli per l’ex segretario. Così,
questi ad esempio potrà giovarsi della contrattazione collettiva applicabile
alla nuova amministrazione e fruire di emolumenti specifici eventualmente
previsti in favore dei dipendenti della nuova amministrazione (in tema, sez.
L, sentenza 23853 del 24/11/2010, in ordine all’attribuzione di emolumenti
attribuiti a tutti i dipendenti da parte del nuovo datore, con riferimento
specifico a segretari comunali transitati all’INAIL, in favore dei quali sono
stati riconosciuti il salario di professionalità e l’indennità di funzione
previsti per i dipendenti INAIL).
14. Per altro verso, l’ex segretario, ormai inquadrato nella nuova
amministrazione definitivamente, parteciperà alle procedure di
riqualificazione e progressione nell’ambito di questa amministrazione.
15.1n tale contesto, egli resterà soggetto, conformemente alla disciplina
generale del pubblico impiego, alle limitazioni previste per le progressioni
verticali secondo i parametri operanti per la specifica amministrazione
presso la quale è inquadrato: la disciplina generale del pubblico impiego,
infatti, per il personale inquadrato consente progressioni verticali solo in
presenza di procedure concorsuali bandite dall’amministrazione in
questione (peraltro soggette al controllo del giudice amministrativo: cfr.
Sez. U, ordinanza 12543 del 01/06/2011, tra le tante), e nel rispetto dei
limiti di legge (che hanno ripetutamente condizionato negli anni

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l’espletamento di concorsi al raggiungimento di misure di stabilità
finanziaria, al turn over dei dipendenti e ad altri profili economici) ed in quelli
individuati dalla Corte costituzionale (che ha escluso la legittimità di
previsioni legali che prevedano l’acquisizione di qualifiche superiori senza
concorso: cfr. Corte cost. 1/1999 ed altre numerose successive, fino alle
sentenze cost. n. 177 e 212 del 2012). Tali elementi condizionanti le
progressioni di carriera del personale dell’amministrazione non sono che
quelli propri e specifici della pubblica amministrazione in questione,
restando escluso che si possa far riferimento ad altre amministrazioni
diverse da quella di appartenenza, fosse anche quella di provenienza del
dipendente trasferito.
16. In applicazione di tali principi, derivanti dalla considerazione della
specificità di ciascuna pubblica amministrazione, deve escludersi che la
progressione di carriera del segretario transitato ad altra pubblica
amministrazione ed inquadrato nei ruoli di quest’ultima possa svolgersi
secondo le regole stabilite per i segretari, specie se introdotte in epoca
successiva al trasferimento del segretario (il quale, all’esito del trasferimento
alla nuova amministrazione, non è più tale). Nel caso di specie, ciò è in
parte riconosciuto dallo stesso lavoratore, che ha escluso l’applicabilità della
contrattazione collettiva 2000-2001 relativa ai segretari comunali nei suoi
confronti.
17. In linea con tale generale quadro normativo, l’art. 1, co. 48 e 49, della
legge 30 dicembre 2004, n. 311, recante Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005), disciplina
l’inquadramento dei segretari comunali e provinciali interessati dalle
procedure di mobilità pendenti e non anche coloro che, essendo stati in
passato segretari ed essendo stati da tempo trasferiti ad altra
amministrazione, non sono più tali.
18. Alcuni argomenti di carattere letterale militano nel senso ora indicato.
Innanzitutto va rilevata l’inscindibile connessione tra i commi 48 e 49
dell’art. 1, palesemente ed ineludibilmente espressa nel chiaro richiamo di
un comma all’altro, identificando l’ambito applicativo delle disposizioni del
co. 49 con quello del “processo di mobilità di cui al comma 48”, e dunque
ad un processo di mobilità che è in corso, svolgendosi “nelle more della
nuova disciplina contrattuale”. Entrambi i commi, dunque, si riferiscono a

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procedure di mobilità in corso, pur se con riferimento a fattispecie del tutto
distinte.
19. In secondo luogo, nel disporre che i soggetti siano “inquadrati”, la norma
disciplina l’inquadramento (e non il re-inquadramento) di soggetti che
partecipano alla procedura di mobilità e che non hanno un inquadramento
nei ruoli ministeriali. Nessun elemento nella disposizione fa invece pensare
alla volontà del legislatore di rideterminare la posizione in organico di
coloro che da tempo sono inquadrati nei ruoli e per i quali le procedure di
mobilità sono esaurite, magari, come nella specie, da anni, nel pieno rispetto
delle regole all’epoca vigenti e dei principi affermati dalla giurisprudenza
(cfr. Sez. L, sentenza n. 12131 del 16/7/2012).
20. La legge finanziaria per il 2005 si muove in una logica di sostanziale
continuità con le previsioni vincolistiche degli anni precedenti relativamente
al personale pubblico, essendo questo visto come uno dei settori sui quali vi
sono forti margini di razionalizzazione e di contenimento delle spese
(prevedendosi così -in varie norme della legge- limiti diretti in ordine alle
assunzioni, al numero di dipendenti della amministrazioni e tetti massimi di
spesa). In quest’ottica di contenimento della spesa la legge dispone,
nell’interesse dell’amministrazione all’ottimizzazione dell’utilizzo delle
risorse umane disponibili, uno stimolo di carattere generale all’utilizzazione
dell’istituto della mobilità, mentre non reca disposizioni innovative sulle
progressioni verticali, per le quali, quindi, continua ad operare il vincolo
generale —oltre che di spesa e delle dotazioni organiche- del ricorso a
procedure concorsuali. Tali aspetti generali dell’intervento legislativo sono
confermati dalla disciplina specificamente dedicata ai segretari comunali e
provinciali, per i quali si dettano nuove norme relative alla mobilità, e ciò
con l’evidente fine di ottimizzare l’utilizzazione delle risorse umane
ricorrendo alla mobilità, nonché di contenere gli oneri connessi al
collocamento in disponibilità dei segretari, di cui si vuol ridurre
progressivamente il numero, e con lo scopo di stabilizzare gli ex segretari
nelle amministrazioni nelle quali prestano servizio provvisoriamente. In
particolare, la disciplina (al co. 48) estende ai segretari delle fasce iniziali (A
e B) la possibilità già offerta ai segretari di fascia C di essere inquadrati nella
nuova amministrazione nella categoria più alta prevista dal sistema di
classificazione del personale, in tal modo incentivando il ricorso alla

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mobilità anche da parte dei segretari, mentre al co. 49 prevede il diritto
all’inquadramento nei ruoli dell’amministrazione in cui prestano servizio
per i segretari in possesso di dati requisiti.
21. Nessuna disposizione della legge -che si iscrive, come detto, in un’ottica
generale di contenimento della spesa pubblica- configura una
rideterminazione di qualifiche già attribuite e stabili da tempo, per di più
con un generalizzato slittamento verso l’alto del personale, né risultano
nella legge previsioni di spesa (che invece sarebbero necessarie ex art. 81,
ult. co ., Cost.) specificamente volte a far fronte agli oneri economici non
irrilevanti che deriverebbero per uno slittamento verso l’alto di un numero
non modesto di dipendenti per effetto del reinquadramento preteso dai
ricorrenti.
22. I lavoratori —col supporto di 55 sentenze di merito di accoglimento di tale
prospettazione- pretenderebbero di trovare un sostegno alla propria pretesa
nel riferimento della norma a “soggetti” (non più qualificati segretari
comunali o provinciali) ed alle “amministrazioni presso le quali prestano
servizio” i primi (deducendosi al riguardo che tali soggetti non possono che
essere gli ex segretari transitati ad altra amministrazione per effetti
procedure di mobilità esaurite, non essendo prospettabili altre figure).
23. Può rilevarsi in senso opposto che la norma parla di “servizio” e non di
inquadramento, evidenziando così la prestazione di un servizio -senza
inquadramento- presso le amministrazioni da parte di chi era stato (ma non
svolgeva più le funzioni di) segretario comunale o provinciale.
24. Un servizio senza inquadramento è del resto giuridicamente ben possibile
nelle ipotesi di segretari comunali o provinciali che hanno presentato
istanza di mobilità ma non sono rientrati in posizione utile nella graduatoria
o che non hanno accettato il trasferimento (i quali, ex art. 18, co. 9, del
d.P.R. n. 465/1997, sono assegnati d’ufficio a pubbliche amministrazioni
nella regione o a distanze progressivamente maggiori e anche in
soprannumero), ovvero di segretari che erano già in disponibilità — e, ai
sensi dell’art. 19 co. 11 del d.P.R. n. 465/1997 (norma abrogata solo con
l’art. 3 ter del d.l. n. 136/2004, conv. in 1. n. 186/2004), potevano pure
attivare la mobilità volontaria ex art. 18 dello stesso decreto, o erano
collocati d’ufficio in mobilità presso altre p.a., ex art. 19 co. 15- ed erano
distaccati presso un’amministrazione diversa da quella di provenienza,

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ovvero ancora nelle ipotesi di segretari in disponibilità utilizzati in
comando, aspettativa, fuori ruolo o altra analoga posizione presso altre
amministrazioni pubbliche, e in ogni altro caso previsto dalla legge, ex art.
101, co. 2 bis, del d.lgs. 267/2000. Anche per tali soggetti, infatti -oltretutto
senza dover rispettare i termini previsti per la mobilità dei segretari in
servizio utilmente collocati nelle graduatorie di mobilità-, erano
configurabili procedure di mobilità, con la conseguenza che alla data di
entrata in vigore del co. 49 suddetto sul piano giuridico (e con riferimento a
diverse fattispecie possibili) potevano esservi —e tanto basta per giustificare
un intervento legislativo volto disciplinare il caso, eliminando situazioni di
provvisorietà- procedure di mobilità ancora in corso per i segretari in
servizio presso altre amministrazioni diverse da quelle di provenienza.
25. In tal senso, la norma del co. 49 si pone quale disciplina di chiusura, volta a
definire le procedure di mobilità eventualmente in essere, diverse da quelle
previste dal precedente comma, dando in tal modo un inquadramento a chi
non lo avesse ancora, e non era volta invece a migliorare la posizione di
coloro che già avevano avuto un inquadramento, peraltro in linea con le
norme dell’epoca, dei quali invece la finanziaria si disinteressa
completamente proprio per l’assenza di una situazione pendente
(provvisoria) ancora da regolare (ed essendo la progressione del personale
già inquadrato compiutamente disciplinata dalle norme generali). In altri
termini, la norma del co. 49 è volta solo a trasformare le assegnazioni
provvisorie operate in precedenza in assegnazioni definitive presso le
medesime amministrazioni, ovvero,
anche presso altre diverse
amministrazioni ma, in quest’ultimo caso, previo il necessario consenso
espresso dell’interessato.
26. Da ultimo, va precisato che la possibilità di beneficiare, sulla base del co.
49, di un inquadramento in posizioni più favorevoli al lavoratore rispetto a
quelle attinte da pregresse mobilità ormai esaurite può essere il risultato di
una dinamica contrattuale nel tempo sviluppatasi (si veda, ad esempio, la
possibilità di inquadramento dei segretari di fascia A e B come dirigenti nel
contratto collettivo 2001, possibilità poi venuta meno per effetto dell’art.
16, co. 4, 1. n. 246/2005, di interpretazione autentica dell’art. 1, co.48, 1. n.
311/2004) o di altri fattori contingenti, e non vale a creare disparità di
trattamento che possano inficiare le procedure già legittimamente definite,

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né, a fortiori, a consentire il reinquadramento del personale già inquadrato in posizioni equivalenti secondo la disciplina vigente al momento del
contratto ed accettate senza riserve dal dipendente- in posizioni previste
solo da sopravvenute previsioni di mobilità.
27. In altri termini, deve ritenersi escluso che possa essere riconosciuto al
segretario una qualifica superiore (dirigenziale) che questi non ha mai
posseduto finché rimasto tale, e che solo una contrattazione (peraltro
provvisoriamente efficace) successiva al suo definitivo inquadramento ha
riconosciuto a soggetti tra i quali all’epoca il segretario non rientrava più,
restando del tutto irrilevante la circostanza che altri segretari, sulla base di
norme contrattuali o legali successive, possano aver ottenuto il
riconoscimento della detta qualifica superiore.
28. Va dunque affermato che l’art. 1, co. 49, 1. n. 311/2004 non è applicabile
alle procedure di mobilità già esaurite all’entrata in vigore delle relative
disposizioni; ne consegue l’inconfigurabilità in capo al segretario comunale
o provinciale già trasferito, per effetto di procedure di mobilità esaurite, ad
una pubblica amministrazione diversa da quella di provenienza, di un diritto
al reinquadramento ai sensi della citata disposizione.
29. Con riferimento al caso di specie, deve rilevarsi che risulta univocamente
che per entrambi i lavoratori, alla data di entrata in vigore della legge, non
era in corso alcuna procedura di mobilità, perché quella alla quale gli stessi
avevano partecipato si era conclusa anni prima (cinque e sei anni prima,
rispettivamente) con il definitivo inquadramento dei lavoratori nei ruoli
ministeriali, pacificamente conforme alle regole della procedura di mobilità
dell’epoca ed accettato dai lavoratori senza riserva alcuna.
30. Ne deriva il rigetto del ricorso, correggendosi la motivazione della sentenza
impugnata come detto.
31. La novità della questione dà ragione della compensazione integrale delle
spese di lite tra le parti.
p. q.m.
la Corte rigetta il ricorso e compensa le spese.
Roma, 4 dicembre 2013.

Il Presidente

Il giudice estensore

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Francesco Buffa
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Yvationsho Giudiziario
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