Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10324 del 19/05/2016

Civile Sent. Sez. U Num. 10324 Anno 2016
Presidente: AMOROSO GIOVANNI
Relatore: BERNABAI RENATO

Data pubblicazione: 19/05/2016

SENTENZA

sul ricorso 5206-2014 proposto da:
GAMBARDELLA CARMINE, elettivamente domiciliato in ROMA,
VIA G. PAISIELLO 55, presso lo studio dell’avvocato
FRANCO GAETANO SCOCA, che lo rappresenta e difende
unitamente all’avvocato MARIO ROSARIO SPASIANO, per
delega a margine del ricorso;
– ricorrente –

contro

PROCURATORE

GENERALE

RAPPRESENTANTE

IL

PUBBLICO

MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente
domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;
– controricorrente –

ORTIS LORENZO;
– intimato

–

avverso la sentenza n. 360/2013 della CORTE DEI CONTI PRIMA SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA,
depositata il 03/06/2013;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 08/03/2016 dal Consigliere Dott. RENATO
BERNABAI;
uditi gli avvocati Franco Gaetano SCOCA e Mario Rosario
SPASIANO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. SERGIO DEL CORE, che ha concluso per il
rigetto o inammissibilità del ricorso, dichiarazione
della giurisdizione contabile.

nonchè contro

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 22 novembre 2008 la Procura
regionale presso la Corte dei conti per il Molise conveniva il prof.
Carmine Gambardella, direttore del Dipartimento di cultura del

dichiarare responsabile del danno arrecato alle finanze regionali,
determinato nella somma di euro 538.000,00, per inadempimento
di un incarico di consulenza scientifica, conferitogli dalla regione
Molise per la formazione di un inventario informatizzato degli usi
civici.
Con sentenza 7 luglio 2010 la sezione giurisdizionale per la
regione Molise della Corte dei conti condannava il Gambardella al
pagamento della somma di euro 522.000,00.
La Corte dei conti centrale d’appello rigettava il successivo
gravame con sentenza 3 giugno 2013.
Sull’eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione motivava
– che, nella specie, era stata prospettata l’esistenza di una
convenzione, priva di causa, tra la regione e l’Università di Napoli;
– che era stata la stessa amministrazione che aveva conferito
l’incarico a sospendere i pagamenti, per la ritenuta inutilità della
prestazione, anche in ragione dell’elevato prezzo pagato;
–

che rientrava nella giurisdizione del giudice contabile

l’accertamento dell’eventuale responsabilità, nella gestione di
pubbliche risorse contraria a criteri di buona amministrazione;
– che la tesi difensiva di un atto unilaterale potestativo della
regione nel conferimento dell’incarico, prospettata dal Gambardella,

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progetto della seconda Università degli Studi di Napoli, per sentirlo

confermava ancor più la giurisdizione contabile, in ragione del
rapporto di servizio configurabile con un’amministrazione diversa da
quella di appartenenza del privato che aveva ricevuto l’incarico di
consulenza.
Avverso la sentenza, non notificata, il Gambardella proponeva

ulteriormente illustrato con memoria, deducendo il difetto di
giurisdizione della Corte dei conti in assenza dei requisiti di un
rapporto di carattere funzionale con la Pubblica amministrazione,
caratterizzato da poteri di natura autoritativa e dall’inserimento in
un programma di attività da essa gestito, con impiego di risorse
pubbliche.
Resisteva con controricorso il Procuratore generale presso la
Corte dei conti.
All’udienza dell’8 marzo 2016, il Procuratore generale ed il
difensore del Gambardella precisavano le rispettive conclusioni
come da verbale, in epigrafe riportate.

MOTIVI DELLA DECISIONE
Il ricorso è fondato.
La contestazione dell’inutilità ab initio del progetto per la
formazione di un inventario informatizzato degli usi civici appare
irrilevante ai fini dell’identificazione della giurisdizione contabile nei
confronti dell’arch. Gambardelia, estraneo alla fase del
conferimento dell’incarico, autonomamente deciso dalla regione
Molise alla cui amministrazione egli non apparteneva.

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ricorso per cassazione, notificato il 17 febbraio 2014 ed

Lo stesso vale per l’affermata esosità del corrispettivo, non
determinato x unilateralmente dal professionista, bensì frutto di un
accordo di tipo privatistico conseguito a libere trattative.
Sotto entrambi i profili, quindi, la motivazione addotta in
sentenza non è idonea a giustificare la ritenuta giurisdizione della

Né appare decisivo il rilievo che il compenso sia stato pagato
con risorse pubbliche (fondi della regione Molise): potendosi
ripetere tale evenienza in ogni obbligazione pecuniaria, pur se
derivante da un ordinario contratto di diritto privato stipulato dalla
Pubblica amministrazione.
Nel suo controricorso il Procuratore generale presso la Corte
dei conti afferma, altresì, l’insindacabilità ab extrinseco del ritenuto
rapporto di servizio, in quanto oggetto di un accertamento di merito
rientrante nella cognizione esclusiva del giudice contabile.
Nei termini assoluti in cui appare enunciata, l’enunciazione di
principio non può essere condivisa.
È vero che la responsabilità erariale può riguardare anche
soggetti privati, sottoposti, quindi, a giurisdizione contabile; ma
perché ciò avvenga, occorre appunto un titolo di responsabilità
diverso da quello ordinario contrattuale, o da illecito aquiliano:
consistente, invece, nell’esercizio, anche solo di fatto, di poteri
propri della Pubblica amministrazione intestataria della funzione,
che sia prospettato, in sede di edictio actionis, da parte della
Procura contabile.
E’ sufficiente richiamare, in argomento, il consolidato
orientamento di questa Corte, secondo cui la giurisdizione della

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Corte dei conti.

Corte dei conti sussiste tutte le volte in cui fra l’autore del danno e
l’amministrazione, o l’ente pubblico danneggiati sia ravvisabile un
rapporto, non solo di impiego in senso proprio, ma di servizio:
intendendosi per tale una relazione funzionale, caratterizzata
dall’inserimento del soggetto nell’apparato organico e nell’attività

del secondo ( Cass., sez. un. 16 luglio 2014; Cass., sez. unite, 24
novembre 2009 n.24671).
Pertanto, la giurisdizione contabile va affermata allorché il
danno erariale dipenda da comportamenti illegittimi tenuti
dall’agente nell’esercizio di quelle funzioni per le quali possa dirsi
che egli è inserito nell’apparato dell’ente pubblico, così da assumere
la veste di agente dell’amministrazione; mentre, ben diversa è la
situazione che si determina quando il pregiudizio di cui si pretende
il ristoro sia conseguenza di comportamenti che il privato abbia
assunto nella veste di controparte contrattuale dell’amministrazione
medesima. In tale evenienza, ad esser violato non è, infatti, il
dovere, lato sensu pubblicistico, gravante sul contraente generale,
di agire nell’interesse dell’amministrazione, bensì quello di
adempiere correttamente le obbligazioni dedotte nel contratto, alle
quali corrispondono diritti corrispettivi, su un piano di parità.
Ne consegue che la prospettazione di un danno erariale nel
senso sopraindicato non è sottratta a sindacato, sotto il profilo dei
limiti esterni, qualora non venga allegato dalla Pubblica
amministrazione alcuno degli elementi sintomatici del rapporto di
servizio.

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dell’ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell’operato

Diversamente opinando, lo stesso controllo dei limiti esterni di
giurisdizione sarebbe precluso dalla pretesa sufficienza di
affermazioni di carattere assertivo ed astratto; perfino se
disancorate da qualsiasi riferimento agli elementi costitutivi della
fattispecie concreta.
responsabilità del soggetto privato, una volta che ne sia confermato
l’assoggettamento a un rapporto di servizio: accertamento,
rientrante per contro nella cognizione esclusiva della Corte dei
conti.
Sul punto occorre aggiungere, per completezza di analisi, che
se è vero che rientra nella giurisdizione contabile la valutazione del
corretto esercizio del potere discrezionale amministrativo, anche
alla luce dei criteri di proporzionalità delle scelte, di ragionevolezza,
ed economicità fondati sul raffronto tra i risultati conseguiti ed i
costi sostenuti (Cass., sez. unite 7 novembre 2013 n.25037; Cass.,
sez. unite, 9 luglio 2008; Cass., sez. unite, 28 marzo 2006 n.7024;
Cass. sez. unite 29 settembre 2003 n.14.488) – cosicché
discrezionalità in nessun caso può significare insindacabilità
assoluta – tuttavia, nel caso in scrutinio, tale valutazione deve
riguardare il soggetto pubblico responsabile del programma e
dell’affidamento di una consulenza, in ipotesi, superflua e costosa:
e non pure il soggetto privato che si sia limitato ad accettare l’altrui
proposta contrattuale e che, se responsabile di inadempimento,
dovrà risponderne dinanzi al giudice ordinario secondo le regole
civili pertinenti.

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Cosa diversa resta invece l’accertamento di merito della

La tesi contraria porterebbe, inammissibilmente, a riversare
sullo stesso professionista l’obbligo di sindacare la congruità della
proposta, prima di accettarla, in relazione ai canoni di buona
amministrazione: sostanzialmente, anticipando il futuro giudizio del
giudice contabile.

di un contributo pubblico, di cui il Dipartimento di architettura – ed
al suo interno, l’arch. Gambardella – sia stato beneficiario,
trattandosi, piuttosto, di un normale corrispettivo di opera
professionale (non essendo decisivo, in senso contrario, il rilievo
che una percentuale di esso fosse trattenuta dal Dipartimento).
Alla luce dei predetti rilievi, la sentenza dev’essere dunque
cassata senza rinvio e dichiarata la carenza di giurisdizione della
Corte dei conti.

P.Q.M.
–

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e

dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti.

Roma, 8 marzo 2016

Né sembra che nel caso in esame possa parlarsi di concessione