Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10253 del 12/05/2014

Civile Sent. Sez. 3 Num. 10253 Anno 2014
Presidente: PETTI GIOVANNI BATTISTA
Relatore: SPIRITO ANGELO

SENTENZA

sul ricorso 21885-2010 proposto da:
MILITARY EXPLOSIVE MANUFACTURING SRL 00373090943, in
persona dell’amm. unico e legale rappresentante
NICOLA FERRO, FERRO NICOLA FRRNCL49S19L083Q in
proprio, VIRGILIO ANNA VRGNNA52H6112341, considerati
domiciliati ex lege in ROMA, presso la CANCELLERIA
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2014
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DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi
dall’avvocato IANNUCCILLI PASQUALE, giusta procura a
margine del ricorso;
– ricorrenti
contro

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Data pubblicazione: 12/05/2014

MINISTERO

ATTIVITA’

PRODUTTIVE

MINISTERO

INFRASTRUTTURE & TRASPORTI , MINISTERO INTERNO ,
MINISTERO AMBIENTE & TUTELA TERRITORIO , LA VISCONTEA
COFACE COMPAGNIA ASSICURAZIONI RIASSICURAZIONI SPA
09035390153;

avverso la sentenza n. 2396/2009 della CORTE
D’APPELLO di ROMA, depositata il 08/06/2009 R.G.N.
6684/2006;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica
udienza del 28/02/2014 dal Consigliere Dott. ANGELO
SPIRITO;
udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore
Generale Dott. AURELIO GOLIA che ha concluso per il
rigetto del ricorso.

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– intimati –

R.G. 21885/10

Svolgimento del processo

La soc. Military Explosive Manifacturing ed i coniugi Virgilio/Ferro citarono in giudizio risarcitorio i Ministeri
delle Attività Produttive, delle Infrastrutture e Trasporti, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e

avere emanato la normativa diretta a definire i criteri di
localizzazione delle aziende pericolose, benché la Direttiva CEE 96/82/CE avesse imposto agli Stati membri di introdurre una disciplina organica volta a regolamentare tutti
gli aspetti ambientali ed urbanistici idonei ad assicurare
che l’insediamento di industrie a rischio di incidenti conservasse piena compatibilità con le garanzie di salvaguardia che la Direttiva stessa s’era proposta d’assicurare.
Comportamento, questo, dal quale sarebbe derivata – secondo
la tesi degli attori – l’impossibilità di realizzare uno
stabilimento produttivo presso ben due distinti Comuni ai
quali essi s’erano rivolti, dopo avere ottenuto la prima
quota di un contributo economico erogato in base alla legge
n. 488 del 1992, garantito con polizza fideiussoria della
soc. La Viscontea.
In conclusione, gli attori, citando in giudizio anche
quest’ultima società, chiesero che i Ministeri convenuti
fossero condannati al risarcimento dei danni, che la fideiussione fosse dichiarata invalid / e che fosse, dunque,

Cony rito est.

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dell’Interno, attribuendo a loro la responsabilità per non

R.G. 21885/10

dichiarato insussistente il proprio obbligo di ristorare la
compagnia garante per eventuali pagamenti da questa effettuati al Ministero in forza della polizza fideiussoria.
Il Tribunale di Roma respinse le domande, ritenendo che:
nulla poteva essere imputato alle Amministrazioni convenute

attuazione della menzionata Direttiva CEE, mentre per il
periodo successivo la normativa prevedeva l’intervento del
Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale, dunque,
era l’unico legittimato a resistere alle pretese risarcitorie e non anche i Ministeri convenuti; che la Direttiva in
questione non poteva considerarsi

“self executing”,

posto

che essa non introduceva alcun concreto parametro di riferimento in merito alle distanze tra gli stabilimenti pericolosi e le altre zone; che gli attori non avevano provato
che i danni lamentati fossero diretta conseguenza di una
non puntuale applicazione della disciplina comunitaria, posto che prima della sua emanazione nessuna norma impediva
la realizzazione di stabilimenti pericolosi; che non era
neppure provato che le due iniziative intraprese per
l’individuazione di un sito dove realizzare la fabbrica
fossero naufragate per la mancanza di disposizioni in materia di localizzazione di fabbriche pericolose.
La sentenza del primo giudice è stata confermata dalla Corte d’appello, la cui decisione ora la società, il Ferro e

Cons. Spirito est.

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fino alla data d’adozione del d.lgs. N. 334/99, emanato in

R.G. 21885/10

la Virgilio impugnano per cassazione attraverso due motivi.
Non si difendono gli enti intimati.
Motivi della decisione

Nel primo motivo e nei quesiti posti a corredo dello stesso
– violazione e falsa applicazione degli artt. 10 e 175 del

ricorrenti chiedono di sapere: a) se la responsabilità per
mancato e/ ritardato recepimento di una normativa comunitaria (prescritto con termine determinato) sia ascrivibile
anche ai Ministeri che ne abbiano l’obbligo in base ad un
d.lgs; b) se il potere surrogatorio che compete alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in caso di mancata ottemperanza dei Ministeri all’obbligo di emanare il decreto ministeriale attuativo delle norme europee, possa eliminare
la responsabilità dei Ministeri stessi e ciò con particolare riguardo al caso in cui il potere surrogatorio non è
stato esercitato; c) se alla fattispecie vada applicato
l’art. 2055 c.c. che contempla la solidarietà dei soggetti
che hanno concorso alla determinazione della responsabilità
extracontrattuale.
I ricorrenti, ripongono la questione nei medesimi termini
in cui l’hanno già posta ai giudici di merito, sostenendo
(sulla base della giurisprudenza della Corte di Giustizia
europea, con particolare riferimento alle pronunzie di cui
alle cause nn. C-312/97 e C-424/97) che il diritto comuni-

Cons. Sp ito est.

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Trattato CE, del d.lgs. n. 334/99, dell’art. 2055 c.c. – i

R. G. 21885/10

tana non osta alla sussistenza della responsabilità di un
ente pubblico di risarcire i danni provocati ai singoli da
provvedimenti da esso adottati in violazione del diritto
comunitario, accanto a quella dello Stato membro; sicché,
nella specie, trattandosi di omissioni imputabili ai Mini-

tivamente investite della specifica competenza a provvedere, in sua vece, al recepimento delle direttive comunitarie), questi sarebbero responsabili per il ristoro conseguente al mancato recepimento. Responsabilità che, comunque, deriverebbe dalla disposizione dell’art. 2055 c.c.
Il motivo è infondato.
La Direttiva CEE 96/82/CE è stata emanata con atto del 9
dicembre 1996 ed ha imposto agli Stati Membri di introdurre
una disciplina organica finalizzata a regolamentare in via
preventiva, coordinata ed organica tutti gli aspetti ambientali ed urbanistici concernenti l’insediamento di industrie a rischio (come quella dei ricorrenti).
In attuazione della Direttiva, è stato emanato il d.lgs. 17
agosto 1999, n. 334, che: a) ha rimesso ad un decreto del
Ministro dei LL.PP. (da adottarsi entro sei mesi d’intesa
con i Ministri dell’Interno, dell’Ambiente e
dell’Industria) l’individuazione, per le zone interessate
da stabilimenti a rischio di incidente rilevante, dei requisiti minimi di sicurezza in materia di pianificazione

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steri (articolazioni interne dello Stato e da questo norma-

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territoriale; b) ha stabilito, altresì, che, trascorso inutilmente il menzionato termine semestrale, il Presidente
del Consiglio dei Ministri avrebbe provveduto
all’emanazione del decreto, entro i tre mesi successivi; c)
ha stabilito, infine, che, decorso inutilmente anche tale

venti sarebbero state rilasciate previa la valutazione favorevole dell’autorità competente (il Comitato Tecnico Regionale) che avrebbe dovuto pronunciarsi in ordine alla
compatibilità della localizzazione con le esigenze di sicurezza.
Dalla descritta disciplina può, dunque, agevolmente dedursi
che, per supplire all’inerzia del Ministro dei LL.PP., è
stato previsto un preciso e specifico intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri, verso il quale si sarebbe
dovuto dirigere l’azione risarcitoria in trattazione.
Responsabilità alla cui individuazione concorrono, più in
generale, una serie di disposizioni normative, tra le quali: l’art. 10 del Trattato (il quale pone a carico degli
“Stati Membri” il compito di esecuzione degli obblighi de-

rivanti dal Trattato stesso); l’art. l della legge 9 marzo
1989, n. 86 (che rimette l’adempimento degli obblighi conseguenti all’emanazione delle direttive alla cd.

legge co-

munitaria, che individua, appunto, le direttive da attuare

mediante conferimento al Governo di apposita delega legi-

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termine, la concessione o l’autorizzazione per gli inter-

R.G. 21885/10

slativa); l’art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400 (che
attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il
compito di promuovere e coordinare l’azione del Governo e
della P.A. nell’attuazione delle politiche comunitarie).
Si tratta di disposizioni generali che non trovano deroga

tanto in prima battuta, attribuito il compito regolamentare
al Ministro dei LL.PP.
Quanto, poi, alla giurisprudenza europea richiamata nel motivo di ricorso, essa (come correttamente osservato dalla
sentenza impugnata) si limita ad affermare il principio
che, fermo l’obbligo dello Stato Membro al risarcimento del
danno per mancato recepimento di una Direttiva, siffatto
ristoro può essere posto anche a carico di uno Stato federale o di altro organismo pubblico. Principio che, comunque, deve trovare riscontro nell’ordinamento interno, nel
senso che questo individui specifici soggetti responsabili
in luogo o in concorso con lo Stato. Ma, nella specie, siffatta solidarietà non può trarsi dalla disposizione
dell’art. 14 del d.lgs. n. 334 del 1999, la quale – come
s’è visto in precedenza – attribuisce al Ministero dei
LL.PP. (in concerto con altri Ministeri) una competenza regolamentare iniziale che, in ipotesi d’inottemperanza nel
termine prescritto, deve essere compiuta, sempre ed in via
esclusiva, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

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nella circostanza che la legge n. 334 del 1999 abbia, sol-

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Il motivo deve essere, dunque, respinto.
Il secondo motivo – insufficiente e contraddittoria motivazione circa fatti controversi e decisivi per il giudizio attiene a quella parte della sentenza che, pur dopo avere
esclusa la legittimazione passiva dei Ministeri convenuti

da, finendo per concludere, dopo la disamina degli atti
prodotti in giudizio, che l’inadempimento da parte della
società attrice degli obblighi derivanti dal D.M. di concessione delle agevolazioni “lungi dall’essere incolpevole
e derivante da fatto del terzo (illecito comunitario), ap-

pare ascrivibile alla incauta assunzione dell’impegno a realizzare il manufatto industriale in assenza di disponibilità di area con la corrispondente destinazione urbanistica”.

Il motivo si manifesta inammissibile, sia perché difetta
l’interesse dei ricorrenti alla relativa delibazione dopo
il rigetto del motivo attinente alla legittimazione passiva
all’azione in concreto sperimentata, sia perché il motivo
stesso è privo di quel

“momento di

sintesi”

imposto

dall’art. 366 bis (applicabile in considerazione della data
di pubblicazione della sentenza impugnata: 8 giugno 2009;
cfr. sul punto Cass. n. 7119/10), sia in quanto, benché intestato con riferimento all’allora vigente testo dell’art.
360 n. 5 c.p.c., esplicita una serie di ragioni di fatto

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nella causa in trattazione, affronta il merito della vicen-

R.G. 21885/10

tendenti a conseguire dalla Corte di legittimità una nuova
e diversa valutazione del merito della controversia.
In conclusione, il ricorso deve essere respinto. La mancata
difesa degli intimati esime la Corte dal provvedere sulle
spese del giudizio di cassazione.

La Corte rigetta il ricorso.

Così deciso in Roma, il 28 febbraio 2014

Il P

Per questi motivi