Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10248 del 19/04/2021

Cassazione civile sez. un., 19/04/2021, (ud. 13/04/2021, dep. 19/04/2021), n.10248

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CURZIO Pietro – Primo Presidente –

Dott. D’ASCOLA Pasquale – Presidente di sez. –

Dott. DE CHIARA Carlo – Presidente di sez. –

Dott. ACIERNO Maria – Consigliere –

Dott. DI MARZIO Mauro – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. SCRIMA Antonietta – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –

Dott. SCARPA Antonio – rel. Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 32821-2019 proposto da:

SCAVI E CONDOTTE S.R.L., elettivamente domiciliata in ROMA, VIA DEGLI

SCIALOJA 18, presso lo studio dell’avvocato NADIA BERARDI,

rappresentata e difeso dall’avvocato ANTONELLA FELICI BEDETTI;

– ricorrente –

contro

PROVINCIA DI ANCONA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA FILIPPO

CORRIDONI, 15 SC. B INT. 8, presso lo studio dell’avvocato GIOVANNI

BONACCIO, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato

CLAUDIA DOMIZIO;

MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA’ CULTURALI, MINISTERO

DELL’INTERNO, elettivamente domiciliati in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI

12, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che li rappresenta e

difende;

COMUNE DI JESI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE GIULIO

CESARE, 71, presso lo studio dell’avvocato ANDREA DEL VECCHIO,

rappresentato e difeso dall’avvocato ANTONIO MASTRI;

– controricorrenti –

e contro

SOPRINTENDENZA BELLE ARTI E PAESAGGIO, A.S.U.R. MARCHE, A.R.P.A.M.,

RETE FERROVIARIA ITALIANA S.P.A., AUTORITA’ DI AMBITO TERRITORIALE

OTTIMALE, MULTISERVIZI S.P.A., REGIONE MARCHE, EMMETRE S.R.L.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 6439/2019 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 26/09/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

13/04/2021 dal Consigliere Dott. ANTONIO SCARPA.

 

Fatto

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1. La Scavi e Condotte S.r.l. ha proposto ricorso articolato in due motivi avverso la sentenza n. 6439/2019 del Consiglio di Stato, pubblicata il 26 settembre 2019.

Resistono con distinti controricorsi il Comune di Jesi, la Provincia di Ancona, nonchè il Ministero per i Beni Culturali ed il Ministero dell’Interno. Gli altri intimati non hanno svolto in questa sede attività difensive.

2. La sentenza n. 6439/2019 resa dalla Sezione Quarta del Consiglio di Stato ha accolto l’appello avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche n. 400 del 2018, proposto dal Comune di Jesi contro la Scavi e Condotte S.r.l., nel contraddittorio con la Provincia di Ancona, il Ministero dei Beni e delle Attività Culturali ed il Ministero dell’Interno, l’Azienda Sanitaria Unica Regionale – Asur Marche, l’A.R.P.A.M., Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., l’Autorità Ambito Territoriale Ottimale, la Multiservizi S.p.A., Regione Marche e la Emme Tre S.r.l. Riformando la pronuncia di primo grado, il Consiglio di Stato ha perciò respinto il ricorso, con i relativi motivi aggiunti, formulato dalla società Scavi e Condotte per l’impugnazione del diniego opposto dal Comune di Jesi in ordine all’istanza avanzata dalla ricorrente, ai sensi del D.P.R. n. 160 del 2010, art. 7 e 8 volta a realizzare un impianto di distribuzione di carburanti in area classificata agricola e sottoposta a tutela ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2004. L’iniziale istanza della Scavi e Condotte S.r.l. era stata dichiarata inammissibile dall’amministrazione comunale con provvedimento del 28 agosto 2015, in quanto la localizzazione dell’impianto, non dando luogo ad un mero adeguamento dello strumento urbanistico L.R. Marche n. 27 del 2009, ex art. 73, comma 6, avrebbe comportato la necessità di una variante al PRG vigente. La successiva istanza ripresentata ai sensi del D.P.R. n. 160 del 2010, art. 8 in data 21 ottobre 2015 era stata parimenti rigettata dal Comune. Tale diniego fu impugnato innanzi al TAR per le Marche, il quale, con ordinanza cautelare n. 394 del 2016, dispose il riesame della vicenda. Il Comune avviò il procedimento di riesame il 14 febbraio 2017 ed il Consiglio Comunale, chiamato ad esprimersi sulla variante urbanistica, adottò la Delib. n. 58 del 2017, con la quale rinviò la decisione per ulteriore approfondimento con particolare riferimento alle possibili ripercussioni sulla viabilità e sul traffico. Anche la Delib. consiliare n. 58 del 2017 venne impugnata con un secondo ricorso, contenente altresì istanza di risarcimento del danno da ritardo. All’esito dell’acquisizione di un apposito studio di consulenza, il Consiglio Comunale, con Delib. 27 ottobre 2017, n. 119 respinse la proposta di variante urbanistica ritenuta necessaria per la realizzazione del nuovo distributore di carburanti e in data 6 novembre 2017 lo Sportello Unico per le Attività Produttive denegò l’autorizzazione D.P.R. n. 160 del 2010, ex art. 8. Anche questi due provvedimenti vennero impugnati con un terzo ed un quarto ricorso. Il TAR, in accoglimento delle spiegate impugnazioni, premessa la “irricevibilità” dell’impugnazione del provvedimento del 26 agosto 2015, annullò i dinieghi del 19 maggio 2016 e del 6 novembre del 2017, nonchè le Delib. di Consiglio Comunale n. 58 del 2017 e Delib. n. 119 del 2017 ed accolse la domanda di risarcimento del danno da ritardo.

2.1. Proposto appello dal Comune di Jesi, il Consiglio di Stato ha dapprima superato le questioni pregiudiziali sollevate dalla appellata società Scavi e Condotte in ordine all’assunta acquiescenza prestata dall’amministrazione alla pronuncia cautelare ed alla sentenza del TAR, nonchè alla contestata integrazione postuma della motivazione dei provvedimenti impugnati operata dal Comune con i motivi di gravame. Quanto al merito dell’appello, la sentenza n. 6439/2019 ha dapprima evidenziato come dalla ravvisata” irricevibilità” dell’impugnazione spiegata avverso il provvedimento del 26 agosto 2015, il giudice di primo grado avrebbe dovuto trarre la conseguenza della impossibilità di rimettere in discussione la necessità di una variante urbanistica idonea a consentire l’insediamento dell’impianto in progetto, come del resto confermato dall’avvio del procedimento semplificato di variante D.P.R. n. 160 del 2010, ex art. 8 ad opera della stessa società Scavi e Condotte. Tale procedimento di variante, di carattere eccezionale e derogatorio, D.P.R. n. 160 del 2010, ex art. 8 secondo l’interpretazione offerta dalla giurisprudenza amministrativa, suppone che “siano preventivamente accertati in modo oggettivo e rigoroso i presupposti di fatto richiesti dalla norma, e quindi anche l’assenza nello strumento urbanistico di aree destinate ad insediamenti produttivi ovvero l’insufficienza di queste, laddove per “insufficienza” deve intendersi, in costanza degli standard previsti, una superficie non congrua (e, quindi, insufficiente) in ordine all’insediamento da realizzare” (Cons. Stato, sez. IV, 8 gennaio 2016, n. 27)”. La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche n. 400 del 2018, rispetto ai limiti imposti dalle NTA del PRG, aveva ritenuto prevalenti le disposizioni di legge, statale e regionale, relative alla localizzazione degli impianti di carburanti, la quale costituisce un mero adeguamento degli strumenti urbanistici. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha rimarcato come il giudice di primo grado non avesse considerato il fatto che l’area prescelta sia interessata da un vincolo paesaggistico, sicchè ricorreva proprio una delle condizioni ostative all’insediamento dell’impianto in assenza di idonea variante, imposta, quindi, nel caso di specie, anche dalla legislazione statale. Affermata, pertanto, l’assorbente fondatezza delle censure sulla necessità della variante e sulla insussistenza dei presupposti per l’avvio del procedimento D.P.R. n. 160 del 2010, ex art. 8il Consiglio di Stato ha comunque rilevato la legittimità delle Delib. consiliari n. 58 del 2017 e Delib. n. 119 del 2017, nonchè del conseguente diniego di variante opposto dal Suap, giacchè espressione di apprezzamenti di merito dell’amministrazione relativamente alla corretta pianificazione del territorio (correlate alla valutazione di problemi di congestione e di inquinamento, come di incremento del traffico di automezzi), censurabili solo ove caratterizzate da evidenti irrazionalità.

3. La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma dell’art. 380 bis.1 c.p.c.

3.1. La Scavi e Condotte S.r.l., il Comune di Jesi e la Provincia di Ancona hanno depositato memorie.

4. Il primo motivo del ricorso della Scavi e Condotte S.r.l. deduce la violazione dei limiti della giurisdizione ex art. 103 e 111 Cost., in riferimento all’art. 362 c.p.c. e art. 110 c.p.a., in quanto il Consiglio di Stato si sarebbe “arrogato” l’esercizio di poteri propri dell’amministrazione resistente, cui avrebbe “preteso di sostituirsi spingendosi a rieditare la motivazione degli atti amministrativi comunali posti a base dell’istruttoria procedimentale”, dei quali avrebbe “modificato il contenuto attraverso la creazione, in grado di appello, di una nuova motivazione in sostituzione di quella originaria”, dando luogo ad una “fattispecie del tutto diversa”. La necessità della variante D.P.R. n. 160 del 2010, ex art. 8 ravvisata dal Consiglio di Stato non troverebbe alcun riscontro negli atti amministrativi del Comune di Jesi, così sconfinando nella sfera riservata all’amministrazione.

Il secondo motivo del ricorso della Scavi e Condotte S.r.l. deduce parimenti la violazione dei limiti della giurisdizione ex art. 103 e 111 Cost., in riferimento all’art. 362 c.p.c. e art. 110 c.p.a., per avere il Consiglio di Stato “sottratto la fattispecie de qua all’unica normativa applicabile… introducendo ex novo… una disciplina di creazione autonoma”, ondata sul principio “in forza del quale la localizzazione degli impianti di distribuzione dei carburanti sarebbe rimessa, di volta in volta, ovvero dipenderebbe esclusivamente dall’esercizio della mera discrezionalità dell’amministrazione comunale del territorio di elezione degli impianti stessi”. Si espone che l’istanza ai sensi del D.P.R. n. 160 del 2010, art. 8 non comporta alcun automatico ricorso alla procedura di variante dello strumento urbanistico.

5. Può disattendersi l’eccezione formulata dal controricorrente Comune di Jesi, contenendo il ricorso una sufficiente specificazione dell’oggetto delle censure rapportate al contenuto della sentenza impugnata, ai sensi dell’art. 366 c.p.c., comma 1, n. 4.

Neppure rilevano le eccezioni di difetto di legittimazione passiva mosse dalla Provincia di Ancona, dal Ministero per i Beni Culturali e dal Ministero dell’Interno, avendo la ricorrente notificato il proprio ricorso per cassazione a tutti i soggetti che erano stati già parti del giudizio svoltosi dinanzi al Consiglio di Stato.

6. I due motivi di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente per la loro connessione, sono comunque inammissibili.

Come da questa Corte ancora di recente ribadito, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale 18 gennaio 2018, n. 6, quanto ai presupposti ed ai limiti del ricorso ex art. 111 Cost., comma 8, il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione concerne le sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione per “invasione” o “sconfinamento” nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per “arretramento” rispetto ad una materia che può formare oggetto, in via assoluta, di cognizione giurisdizionale, nonchè le ipotesi di difetto relativo di giurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propria giurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull’erroneo presupposto di quell’attribuzione. Il ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, previsto dall’art. 111 Cost., comma 8 non comprende, dunque, anche il sindacato su errores in procedendo o in iudicando, il cui accertamento rientra nell’ambito del sindacato afferente i limiti interni della giurisdizione (Cass. Sez. U, 04/12/2020, n. 27770; Cass. Sez. U, 21/09/2020, n. 19675; Cass. Sez. U, 25/03/2019, n. 8311). 6.1. La sentenza n. 6439/2019 del Consiglio di Stato ha considerato come fosse precluso il sindacato sulla necessità della variante urbanistica s.u.a.p. idonea a consentire l’insediamento dell’impianto, stante la “irricevibilità” dell’impugnazione mossa avverso il provvedimento del 26 agosto 2015. I giudici dell’appello hanno quindi evidenziato come il procedimento di variante D.P.R. n. 160 del 2010, ex art. 8 postuli il previo accertamento nello strumento urbanistico di aree destinate ad insediamenti produttivi, ovvero l’insufficienza di queste. Decisiva ai fini della riforma della sentenza di primo grado è stata la considerazione della circostanza che l’area in questione sia interessata da un vincolo paesaggistico, condizione ostativa all’insediamento dell’impianto in assenza di variante anche alla stregua della legislazione statale e regionale richiamata. Così raggiunto argomentativamente il convincimento sulla legittimità del diniego opposto dall’amministrazione alle istanze della Scavi e Condotte S.r.l., la sentenza impugnata ha altresì aggiunto che i provvedimenti oggetto del contenzioso esprimevano valutazioni di merito non irragionevoli, collegate ad esigenze di corretta pianificazione del territorio. In tal modo, i giudici amministrativi d’appello hanno verificato la legittimità degli atti impugnati non modificandone l’impianto motivazionale, come assume la ricorrente, ma soltanto traendo dai documenti dell’istruttoria elementi sufficienti ed univoci in base ai quali ricostruire le concrete ragioni delle determinazioni assunte dall’amministrazione resistente.

Come già pure precisato dalle sezioni unite di questa Corte, la pronuncia di rigetto del giudice amministrativo si esaurisce nella conferma del provvedimento impugnato e non si sostituisce all’atto amministrativo – conservando l’autorità che lo ha emesso tutti i poteri che avrebbe avuto se l’atto non fosse stato impugnato, eccetto la possibilità di ravvisarvi i vizi di legittimità ritenuti insussistenti dal giudice -, sicchè non è ipotizzabile in tale tipo di pronuncia uno sconfinamento nella sfera del merito e quindi della discrezionalità e opportunità dell’azione amministrativa (Cass. Sez. U, 17/12/2018, n. 32619, la quale escluse la sussistenza di un eccesso di potere giurisdizionale proprio in relazione ad una sentenza del Consiglio di Stato che aveva confermato la legittimità di una delibera comunale di rigetto di una richiesta di variante del piano regolatore generale; si veda anche Cass. Sez. U, 09/11/2001, n. 13927).

7. Il ricorso va perciò dichiarato inammissibile, con condanna della ricorrente a rimborsare a ciascuno dei controricorrenti le spese del giudizio di cassazione negli importi liquidati in dispositivo. Non occorre provvedere al riguardo per gli altri intimati che non hanno svolto in questa sede attività difensive. Sussistono i presupposti processuali per il versamento – ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, – da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente a rimborsare ai controricorrenti le spese sostenute nel giudizio di cassazione, che liquida in favore del Comune di Jesi in complessivi Euro 7.700,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre a spese generali e ad accessori di legge, in favore della Provincia di Ancona in complessivi Euro 7.700,00, di cui Euro 200,00 per esborsi, oltre a spese generali e ad accessori di legge, nonchè in favore del Ministero per i Beni Culturali ed il Ministero dell’Interno in complessivi Euro 6.200,00 per compensi, oltre alle spese prenotate a debito.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della Corte Suprema di Cassazione, il 13 aprile 2021.

Depositato in Cancelleria il 19 aprile 2021

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