Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10246 del 19/04/2021

Cassazione civile sez. un., 19/04/2021, (ud. 09/03/2021, dep. 19/04/2021), n.10246

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. AMENDOLA Adelaide – Primo Presidente f.f. –

Dott. MANNA Antonio – Presidente di sez. –

Dott. NAPOLITANO Lucio – Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. GRAZIOSI Chiara – rel. Consigliere –

Dott. TERRUSI Francesco – Consigliere –

Dott. GRASSO Giuseppe – Consigliere –

Dott. VINCENTI Enzo – Consigliere –

Dott. TRICOMI Irene – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 13468-2019 proposto da:

CITTA’ METROPOLITANA DI FIRENZE, in persona del Sindaco Metropolitano

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la

CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa

dall’avvocato STEFANIA GUALTIERI, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ANNA LUCA DE LUCA;

– ricorrente –

contro

ESEDRA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18,

presso lo STUDIO LEGALE LESSONA, rappresentata e difesa

dall’avvocato VITTORIO CHIERRONI;

COMUNE DI PONTEDERA, in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE

II 18, presso lo STUDIO LEGALE GREZ, rappresentato e difeso

dall’avvocato GERMANO SCARAFIOCCA;

– controricorrenti –

SIRTAM S.P.A., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA BISAGNO 14, presso lo studio dell’avvocato

RICCARDO TAGLIAFERRI, che la rappresenta e difende unitamente

all’avvocato ALBERTO CARETTI;

– controricorrente e ricorrente incidentale –

sul ricorso 13676-2019 proposto da:

SIRTAM S.P.A., in persona del Presidente pro tempore, elettivamente

domiciliata in ROMA, VIA BISAGNO 14, presso lo studio dell’avvocato

RICCARDO TAGLIAFERRI, che la rappresenta e difende unitamente

all’avvocato ALBERTO CARETTI;

– ricorrente –

contro

ESEDRA S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE II 18,

presso lo STUDIO LEGALE LESSONA, rappresentata e difesa

dall’avvocato VITTORIO CHIERRONI;

COMUNE DI PONTEDERA, in persona del legale rappresentante pro

tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, CORSO VITTORIO EMANUELE

II 18, presso lo STUDIO LEGALE GREZ, rappresentato e difeso

dall’avvocato GERMANO SCARAFIOCCA;

CITTA’ METROPOLITANA DI FIRENZE, in persona del Sindaco Metropolitano

pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la

CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa

dall’avvocato STEFANIA GUALTIERI, che la rappresenta e difende

unitamente all’avvocato ANNA LUCA DE LUCA;

– controricorrenti –

nonchè contro

REGIONE TOSCANA;

– intimata –

avverso la sentenza n. 6003/2018 del CONSIGLIO DI STATO, depositata

il 22/10/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

09/03/2021 dal Consigliere Dott. CHIARA GRAZIOSI.

 

Fatto

RILEVATO

che:

1. Nell’ambito di una complessa vicenda, Sirtam S.r.l., attualmente Sirtam S.p.A., in data 22 giugno 2009 chiedeva alla Provincia di Firenze, quale ente gestore della strada (OMISSIS) (Strada di Grande Comunicazione (OMISSIS)), l’autorizzazione all’apertura degli accessi carrabili necessari per realizzare un impianto di distribuzione di carburanti sito nel Comune di Pontedera in un’area a fianco della strada suddetta, al km 51 + 140 in direzione di (OMISSIS); in data 4 agosto 2009 la stessa società chiedeva poi al Comune di Pontedera il titolo edilizio necessario per effettuare l’impianto.

La Provincia rilasciava con nota del 9 settembre 2009 il nulla osta, che peraltro, mentre ancora si svolgeva il procedimento relativo al titolo edilizio, con successiva nota del 14 maggio 2010 annullava a seguito di una sopravvenuta Delib. Regionale (DGRT 1 febbraio 2010, n. 81).

La società impugnava la nota del 14 maggio 2010, unitamente a una nota del 13 maggio 2010 a essa allegata e alla DGRT 1 febbraio 2010, n. 81, dinanzi al Tar della Toscana con ricorso n. 1011/2010 R.G. Frattanto il Comune, con nota del 7 giugno 2010, rigettava l’istanza della società, che quindi impugnava anche tale atto con motivi aggiunti al suddetto ricorso.

Sopravveniva, tramite la L. 29 luglio 2010, n. 120, modifica del C.d.S., per cui il 21 settembre 2010 la società presentava alla Provincia istanza di riesame dell’atto del 14 maggio 2010, respinta con atto del 10 novembre 2010, impugnato con un ulteriore ricorso (n. 311/2011 R.G.). Essendo stata poi pronunciata dal Tar della Toscana in un caso analogo la sentenza n. 216/2011 con esito favorevole alla società, la Provincia con nota del 31 marzo 2011 revocava i suoi provvedimenti impugnati, riapriva il procedimento e con nota del 2 maggio 2011 confermava l’originario nullaosta.

Il Comune, peraltro, con nota del 17 maggio 2011 rigettava l’istanza, proposta frattanto da Sirtam, di riavvio del procedimento relativo al titolo edilizio, rinvenendo ostacolo alla realizzazione del progetto, tra l’altro, nel fatto che le distanze per la realizzazione degli accessi erano progettate per una strada extraurbana di tipo C come (OMISSIS) era ritenuta dalla Provincia, e reputando invece trattarsi di strada extraurbana di tipo B, dovendosi considerare, in assenza di formale classificazione operata dall’ente proprietario della strada – la Regione Toscana -, le sue effettive caratteristiche.

La nota veniva impugnata dalla società con il secondo atto di motivi aggiunti relativo al ricorso n. 1011/2010 R.G.

Il Tar della Toscana, con sentenza n. 1587/2012, per quanto qui interessa, accoglieva il ricorso di Sirtam, osservando, in particolare, che la classificazione della strada D.Lgs. n. 285 del 1992, ex art. 2, comma 5, art. 8 e art. 13, comma 5, (Codice della Strada, d’ora in poi C.d.S.) compete all’ente proprietario – qui appunto la Regione Toscana – e che la classificazione è atto di natura dichiarativa, il quale “rileva allorquando sussista corrispondenza tra le caratteristiche in concreto della strada e quelle ricondotte dal D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 2 alle singole tipologie”; e nel caso in esame, con nota del 20 ottobre 2009, la Regione aveva considerato la (OMISSIS) una strada extraurbana secondaria, appunto ai sensi del citato art. 2, confermando poi “con foglio del 13 maggio 2010” anche la Provincia, quale ente gestore, che la strada “non possiede tutte le caratteristiche della strada extraurbana principale, facendo riferimento, a titolo esemplificativo, alla larghezza delle banchine, alle corsie di accelerazione, alle corsie di decelerazione… e che dunque la via de qua non può rientrare nella predetta tipologia di strada principale, D.Lgs. n. 285 del 1992, ex art. 2”, non rilevando gli atti di pianificazione comunale, onde “i riferimenti normativi assunti dal Comune per delegare il rilascio del titolo edilizio erano errati”.

Il Comune di Pontedera avverso tale sentenza proponeva appello principale davanti al Consiglio di Stato (causa n. 3410/2013 R.G.); Sirtam proponeva appello incidentale; interveniva inoltre Esedra S.r.l. ad adiuvandum rispetto all’appello principale.

2. Nelle more il Comune rilasciava il permesso di costruire n. 4 del 13 gennaio 2014 a Sirtam, cui in pari data veniva rilasciata pure l’autorizzazione SUAP; i titoli abilitativi venivano impugnati davanti al Tar della Toscana da Esedra S.r.l. e da alcuni privati. In seguito il Comune di Pontedera, con provvedimento dirigenziale del 20 gennaio 2016, dichiarava la decadenza del permesso di costruire per mancato avvio dei lavori entro il termine annuale decorrente dal rilascio; veniva quindi disposta pure la decadenza del titolo autorizzativo rilasciato dal SUAP.

Avverso tali provvedimenti Sirtam proponeva ricorso dinanzi al Tar della Toscana (causa n. 471/2016 R.G.).

Tutti questi ricorsi venivano decisi, riuniti, nella sentenza del Tar n. 1420/2016, che non ne accoglieva alcuno, in particolare rigettando quello (n. 471/2016) proposto da Sirtam, la quale pertanto proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato così dando luogo alla causa n. 9458/2016 R.G. in cui Esedra e gli altri ricorrenti proponevano appello incidentale.

3. Il Consiglio di Stato disponeva con ordinanza del 19 aprile 2017 la trattazione congiunta dei giudizi nn. 3410/2013 e 9458/2016, per poi accogliere l’appello del Comune di Pontedera – causa n. 3410/2013 – con la sentenza n. 6003/2018 (con coeva sentenza n. 6008/2018 rigettava l’appello di Sirtam S.p.A. – causa n. 9458/2016 -).

4. Avverso la sentenza n. 6003/2018 ha presentato ricorso ex art. 111 Cost.ex art. 362 c.p.c. e ex art. 110 c.p.a. la Città Metropolitana di Firenze – subentrata alla Provincia quale ente gestore della strada -, così instaurando la causa n. 13468/2019 R.G. presso questa Suprema Corte; in essa si sono difesi con rispettivo controricorso Sirtam S.p.A. – che vi ha inserito pure ricorso incidentale e istanza di riunione con la causa che sarebbe sortita dal ricorso proprio, “in corso di deposito” -, il Comune di Pontedera – che ha chiesto la dichiarazione di inammissibilità dei ricorsi e, in subordine, il loro rigetto per infondatezza – ed Esedra S.r.l. – che ha chiesto che i ricorsi siano entrambi respinti “perchè inammissibilii e/o infondati” -.

A sua volta, come anticipato, Sirtam S.p.A. ha proposto ricorso – dal contenuto identico a quello già sopra citato -, così avviando davanti al giudice della giurisdizione l’ulteriore causa n. 13676/2019, nella quale si sono difesi con rispettivo controricorso il Comune di Pontedera, la Città Metropolitana di Firenze ed Esedra S.r.l.

Nella causa n. 13468/2019 R.G. hanno depositato memoria la ricorrente principale e la ricorrente incidentale. Quest’ultima vi ha chiesto il rinvio della trattazione, per avere essa in data 16 febbraio 2021 “presentato all’Ente proprietario e all’Ente Gestore della Strada una formale istanza di classificazione della strada attualmente in corso di istruttoria”: perciò la trattazione andrebbe “differita, anche per evidenti ragioni di economia processuale, all’esito della conclusione di tale procedimento classificatorio la cui definizione renderebbe superflua la trattazione del giudizio”.

Nella causa n. 13676/2019 R.G. ha presentato memoria il Comune di Pontedera.

Diritto

CONSIDERATO

che:

5. Deve anzitutto disporsi la riunione della causa n. 13468/2019 R.G. alla presente causa n. 13468/2019 R.G., dal momento che la causa recenziore contiene un ricorso della società Sirtam (dello stesso contenuto del ricorso incidentale proposto nella presente causa dalla medesima Sirtam) avverso alla stessa pronuncia del Consiglio di Stato – la sentenza n. 6003/2018 – che è impugnata nella presente causa.

Deve invece disattendersi l’istanza di rinvio della trattazione, in quanto, a tacer d’altro, non è stata addotta una specifica imminenza dell’esito del procedimento di classificazione, il quale comunque non è di per sè idoneo a concludere l’ormai annosa vicenda, potendo a sua volta essere oggetto di impugnazione.

Si deve pertanto procedere all’esame dei ricorsi, prendendo le mosse dal ricorso principale della causa anteriormente instaurata, ovvero il ricorso della Città Metropolitana di Firenze.

6. L’unico motivo di tale ricorso, proposto appunto dalla Città Metropolitana di Firenze ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, e art. 110 c.p.a. “per motivi inerenti alla giurisdizione”, denuncia la violazione del limite esterno della giurisdizione per invasione della sfera riservata all’amministrazione, difetto assoluto di giurisdizione ed eccesso di potere giurisdizionale.

Il Consiglio di Stato, decidendo l’appello del Comune, avrebbe “oltrepassato il limite esterno della propria giurisdizione, essendo entrato in ambito riservato al potere dell’amministrazione”. S.U. 7157/2017 ha chiarito che l’eccesso di potere giurisdizionale, denunciabile appunto ex art. 111 Cost., comma 8, come sconfinamento nel merito si verifica “quando l’indagine svolta non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia stata strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima una volontà dell’organo giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione”, così da emettere, sulla base di un sindacato di merito, una pronuncia autoesecutiva, id est dotata del contenuto sostanziale e della esecutorietà del provvedimento sostituito, “senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa”.

Nella sentenza in esame il Consiglio di Stato avrebbe “decretato” che la strada (OMISSIS) è una strada extraurbana di tipo B, così creando per l’autorità amministrativa l’obbligo di eseguirla – ex art. 88, comma 2, lett. f c.p.a. (per cui la sentenza deve tra l’altro contenere “l’ordine che la decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa”) – nella realizzazione dei nuovi accessi come per strada appunto di tipo B, “pur avendo la stessa ritenuto, nell’esercizio delle proprie competenze di titolare e/o di gestore, implicanti una serie di valutazioni di natura anche tecnica, che la strada in questione appartenesse alla tipologia C”. E ciò nonostante l’Anas – l’ultima amministrazione competente che ha emanato un atto di classificazione della strada quando questa era statale – avesse riconosciuto la mancanza dei requisiti minimi per la classificazione come strada di tipo B, tale atto non essendo stato poi sostituito da alcuno successivo, onde “si può affermare che i soggetti competenti da sempre hanno trattato la strada come di tipo C”.

Il Consiglio di Stato, anzichè esaminare le questioni relative alla legittimità dei provvedimenti amministrativi impugnati che gli erano state sottoposte, avrebbe “sindacato il merito attraverso la valutazione di uno dei presupposti degli atti gravati, ossia della classificazione della strada, riservata tuttavia all’amministrazione competente”. Nella sentenza di primo grado, invece, il Tar “si era limitato a riconoscere la correttezza della classificazione in tipo C, in ordine alla quale aveva confermato la competenza dell’ente proprietario”; il Consiglio di Stato, al contrario, ritenendo la classificazione attività vincolata, “ha compiuto la propria valutazione spingendosi ad affermare che la strada (OMISSIS) ha caratteristiche sufficienti per essere ricondotta alle strade di tipo B”: erroneamente, perchè non si tratterebbe di classificazione vincolata, occorrendo valutazioni tecniche riservate “solo all’amministrazione nell’esercizio delle funzioni di ente proprietario da un lato, e di ente gestore dall’altro”. Il che emergerebbe proprio dal dato testuale dell’art. 2 C.d.S., commi 2 e 3, che fa riferimento – al comma 3 – soltanto a caratteristiche “minime”.

In sostanza, il Consiglio di Stato avrebbe “violato macroscopicamente” l’art. 2 C.d.S., comma 3, esigente appunto precise caratteristiche minime, “escludendo la possibilità che talune di esse possano essere ritenute sufficienti ed altre addirittura marginali”, venendo così ad incorrere in “un error in iudicando che ha portato ad una decisione abnorme, suscettibile di costituire diniego di giustizia e, anche sotto questo profilo, di dar luogo ad una valutazione di fondatezza del denunciato vizio di eccesso di potere giurisdizionale” (qui si invoca S.U. 31226/2017). Il Consiglio di Stato infatti non avrebbe potuto dare una valutazione di sufficienza alle caratteristiche possedute dalla strada ai fini della qualificazione, nè ritenere marginali quelle mancanti, “già valutate a monte come indispensabili dal legislatore”.

L’invasione della sfera riservata all’amministrazione verrebbe poi comprovata dalla derivante “situazione abnorme”, perchè “alla classificazione operata dal Consiglio di Stato conseguono obblighi altrimenti riferibili a scelte discrezionali”, e per eseguire la sentenza l’amministrazione dovrebbe svolgere “tutta un’altra serie di attività amministrative, altrimenti legate a precise scelte demandate all’amministrazione stessa”, così imposte “implicitamente ed illegittimamente” dal giudice amministrativo. Al riguardo la ricorrente espone di aver ritenuto opportuno coinvolgere la Regione, che con note successive “ha riportato gli atti a fronte dei quali, in situazione di fatto immutata, si può confermare che non è possibile classificare la (OMISSIS) come strada extraurbana principale di tipo B”, allegati quali documenti sopravvenuti e con il cui esame il motivo si conclude, ribadendo che “all’individuazione di caratteristiche costruttive, funzionali, strutturali della strada seguono necessariamente attività di sola pertinenza dell’amministrazione, che pertanto possono derivare solo da precise scelte di quest’ultima e non già da decisioni giudiziali assunte impropriamente con invasione del limite esterno della giurisdizione”.

7. Il ricorso incidentale di Sirtam S.p.A. consiste – come riconosce la società ricorrente – nella stessa censura formulata “nel proprio autonomo ricorso”, per cui deve intendersi il suo esame congiunto con quello del ricorso proposto nella causa recenziore.

Si tratta di un motivo unico rubricato come denunciante violazione e falsa applicazione degli artt. 111 e 113 Cost., 7 e art. 133 c.p.a., artt. 2,13,22 e 24 C.d.S., art. 45 Reg. att. C.d.S., L.R. Toscana n. 88 del 1998, artt. 22 e 23 nonchè violazione e falsa applicazione della circolare del Ministero dei Lavori Pubblici n. 461/1993 e, infine, eccesso di potere giurisdizionale.

Il Consiglio di Stato avrebbe compiuto un’erronea valutazione delle circostanze di fatto afferenti alle caratteristiche tipologiche della strada e desumibili dagli atti, su cui la ricorrente dichiara di avere altresì proposto ricorso per revocazione. Frutto di siffatta erronea valutazione sarebbe l’asserto che la strada “può essere annoverata tra le strade extraurbane principali di categoria 8, considerato che, pur difettando di taluni marginali requisiti di tali strade, peraltro in pochissimi tratti, ne possiede tutte le caratteristiche principali”.

Il Consiglio di Stato sarebbe giunto a ciò “disattendendo manifestamente gli atti assunti nel procedimento in questione dalla Regione Toscana (e prima da ANAS) e dalla Città metropolitana di Firenze rispettivamente nella loro qualità di ente proprietario e gestore”, nei quali “è stata reiteratamente confermata” la classificazione della strada come secondaria extraurbana di tipo C.

Peraltro, il Consiglio di Stato “non aveva alcun potere di statuire in tal senso” in quanto la normativa attribuisce competenza esclusiva “a compiere le valutazioni afferenti alla classificazione della strada” all’ente proprietario (artt. 3,13,22 e 24 C.d.S. e art. 45 Reg. att., confermati dalla L.R. Toscana n. 88 del 1998, artt. 22 e 23). Quindi la classificazione avrebbe dovuto essere effettuata, trattandosi di strada di interesse regionale, dalla Regione Toscana come subentrata ad Anas, oppure dalla Provincia di Firenze prima, e poi dalla Città Metropolitana di Firenze, quale soggetto delegato alla gestione; però la classificazione formale non sarebbe mai intervenuta, per cui la categoria “non può che desumersi da caratteristiche strutturali e. tecnico-geometriche dell’intero tracciato, evidenziate negli atti resi, in tal senso, dall’Ente proprietario della strada ovvero dagli Enti delegati alla sua gestione”, ma non “in via surrogata dall’organo giudicante”.

Richiamati allora documenti che avrebbero qualificato la strada come di tipo C, provenienti dalla Provincia e anteriormente dall’Anas, si ribadisce che la strada è “priva di classificazione formale” e che, “all’attualità, non possiede le caratteristiche tecniche necessarie per essere ascritta tra le strade extraurbane principali di tipo “B”, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2 C.d.S., cosicchè non può che ritenersi una strada extraurbana secondaria”; seguono riferimenti ad ulteriori atti della Regione Toscana che l’avrebbero considerata tale, anche posteriori alla sentenza del Consiglio di Stato.

A questo punto si adduce che “il Consiglio di Stato nell’esercizio dei propri poteri giurisdizionali ex art. 7 c.p.a., in conformità agli artt. 111 e 113 Cost., nel giudizio impugnatorio… avrebbe potuto esercitare unicamente un sindacato di legittimità in ordine agli atti abilitativi rilasciati a Sirtam da parte delle autorità competenti (anche afferenti all’apertura degli accessi) nonchè un potere di verifica in ordine alle statuizioni contenute nella decisione del Giudice di primo grado”, essendogli invece “radicalmente precluso l’esercizio di poteri accertativi della natura e della classificazione della strada”, esercizio che “ha sconfinato infatti nella sfera del merito, configurando così una figura sintomatica di eccesso di potere giurisdizionale”, come riconosciuto dalla giurisprudenza di queste Sezioni Unite (si cita la non massimata S.U. 28 giugno 2018 n. 17121).

D’altronde la classificazione di una strada non sarebbe attività vincolata, bensì implicante valutazioni tecniche che afferiscono al merito delle scelte discrezionali della Pubblica Amministrazione, in quanto per una corretta classificazione non sarebbero sufficienti i requisiti dell’art. 3 C.d.S., occorrendo “garantire anche ulteriori interessi”.

Ancora, si adduce che la natura del giudizio impugnatorio, non trattandosi di fattispecie di giurisdizione esclusiva ex art. 133 c.p.a., non consentirebbe “l’esercizio di un potere accertativo in ordine ai diritti perfetti”, il Consiglio di Stato potendo soltanto “esercitare un potere caducatorio in ordine alla sentenza di primo grado e agli atti abilitativi dalla medesima sentenza (anche in ordine agli atti recanti la classificazione della strada) confermati, senza tuttavia oltrepassare il sindacato di legittimità”, come avrebbe fatto correttamente il Tar limitatosi “a valutare la legittimità degli atti in ragione dei dedotti vizi”.

Infine, “l’effetto del palese eccesso di potere giurisdizionale” consisterebbe nell’imporre alle Amministrazioni adeguamenti contrastanti con tutti gli atti finora rilasciati sulla classificazione della strada, con effetti irragionevoli.

8. Per comprendere le censure, che sono sostanzialmente tali da accomunare i ricorsi appena riassunti, va subito rilevato che la società Sirtam aveva avviato il giudizio amministrativo impugnando, tra l’altro, il diniego del titolo edilizio da parte del Comune di Pontedera, e che il Tar della Toscana, con sentenza n. 1587/2012, aveva annullato proprio il provvedimento del 7 giugno 2010 con cui il Comune aveva comunicato il diniego della prosecuzione dell’istruttoria per il rilascio di titolo edilizio.

In sintesi, il Tar aveva riconosciuto la Regione Toscana proprietaria della strada (OMISSIS), e quindi la spettanza ad essa di compierne la classificazione, peraltro quale atto dichiarativo. Inoltre aveva rilevato che la Regione, con nota del 20 ottobre 2009, aveva considerato la (OMISSIS) strada extraurbana secondaria (tipo C), e che pure la Provincia di Firenze aveva confermato con “foglio del 13 maggio 2010” la mancanza nella (OMISSIS) dei requisiti di strada extraurbana principale – il tutto in riferimento all’art. 2 C.d.S. Escluso ogni rilievo agli atti di pianificazione comunale, il Tar era giunto così ad affermare che “i riferimenti normativi assunti dal Comune per denegare il rilascio del titolo edilizio erano errati”.

Il Comune aveva proposto appello al Consiglio di Stato, nel cui terzo motivo lamentava difetto di istruttoria e di motivazione quanto alla classificazione della strada, altresì adducendo che essa avrebbe avuto per lo più le caratteristiche della strada extraurbana principale ex art. 2 C.d.S., pur mancandole “alcune caratteristiche secondarie” richiamate appunto nella sentenza del Tar, cioè la larghezza delle banchine e la carenza delle corsie di accelerazione o decelerazione. Il Comune aveva quindi concluso il terzo motivo d’appello sostenendo che la (OMISSIS), “nonostante che la Regione Toscana non abbia mai formalmente provveduto alla sua classificazione, in base ai suoi stessi atti formali, sia pur adottati ad altri fini, e prima ancora in base ai criteri di oggettività che devono presiedere alla classificazione delle strade, è da considerarsi quale strada extraurbana di tipo B, ai sensi dell’art. 2 C.d.S. Ne discende l’applicazione delle norme relative alle distanze tra gli accessi e diramazioni”.

9. Il suddetto terzo motivo, pertanto, si fondava, quale ragione della legittimità del diniego comunale e quindi, al contempo logicamente, ragione di censura su quanto ritenuto nella sentenza che l’aveva annullato, sulla interpretazione dell’art. 2 C.d.S., che sarebbe stato appunto erroneamente interpretato e perciò non correttamente applicato dal Tar: la norma infatti, ad avviso del Comune appellante, avrebbe dovuto interpretarsi nel senso che una strada extraurbana può essere classificata come principale, cioè di tipo B, pur in mancanza di alcuni requisiti previsti da tale norma per questo tipo, requisiti da giudicarsi secondari e la cui carenza non sarebbe ostativa qualora sussistano gli altri requisiti, ovvero, implicitamente, i requisiti che la norma prevederebbe come indispensabili, cioè, appunto, di sussistenza dirimente. Al contrario ed errando, il Tar aveva ritenuto che la carenza di uno qualunque dei requisiti indicati nell’art. 2 impedisce la classificazione della strada come strada extraurbana principale, ovvero strada di tipo B.

Ed è a questo motivo che il Consiglio di Stato ha risposto, come ora si vedrà.

10. Nella impugnata sentenza, infatti, il Consiglio di Stato riassume anzitutto la vicenda traendola dalla pronuncia del Tar e così dando atto che detta pronuncia aveva affermato che alla Regione, quale proprietaria della strada, ne spetta la classificazione ai sensi del Codice della Strada, e che appunto la Regione, con nota del 20 ottobre 2009, l’aveva considerata strada extraurbana secondaria ex art. 2 C.d.S., e “anche la Provincia, ente gestore…, ha confermato con foglio del 13 maggio 2010, che la stessa non possiede tutte le caratteristiche della strada extraurbana principale, facendo riferimento, a titolo esemplificativo, alla larghezza delle banchine, alle corsie di accelerazione, alle corsie di decelerazione”, per cui la strada non è qualificabile “strada principale” ai sensi del suddetto articolo, “e non rilevano sul punto gli atti di pianificazione comunale: i riferimenti normativi assunti dal Comune per denegare il rilascio del titolo edilizio erano errati”; infine, “anche considerando l’applicazione della normativa sugli accessi di cui al D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 22 ed al D.P.R. n. 495 del 1992, art. 45 nonchè al D.M. 19 aprile 2006, cui fa rimando il D.Lgs. n. 285 del 1992, art. 13 nel predetto decreto, al punto 7, è prevista, per le strade extraurbane secondarie, una distanza minima tra accesso ed intersezione di m.300; la distanza di progetto è fissata in m. 400; dunque, l’intervento… rispetta in pieno le esigenze di sicurezza richieste dalla normativa vigente”.

11. In prosieguo, esaminando l’appello del Comune di Pontedera, il Consiglio di Stato dichiara di omettere, tra l’altro, “l’esame del primo e del secondo motivo di appello”, in quanto “l’appello è fondato nel merito per un altro e diverso motivo, di carattere sostanziale” – evidentemente il terzo motivo, perchè dopo il suo esame menziona anche un quarto motivo, definendolo assorbito -, in relazione al quale subito afferma “che la (OMISSIS) può essere annoverata tra le strade extraurbane principali di categoria 8, considerato che, pur difettando di taluni marginali requisiti di tali strade, peraltro in pochissimi tratti, ne possiede tutte le caratteristiche principali”. Si richiama l’art. 2 C.d.S. (per cui è strada extraurbana principale di tipo B la “strada a carreggiate indipendenti o separate da spartitraffico invalicabile, ciascuna con almeno due corsie di marcia e banchina pavimentata a destra, priva di intersezioni a raso, con accessi alle proprietà laterali coordinati, contraddistinta dagli appositi segnali di inizio e fine, riservata alla circolazione di talune categorie di veicoli a motore; per eventuali altre categorie di utenti devono essere previsti opportuni spazi. Deve essere attrezzata con apposite aree di servizio, che comprendano spazi per la sosta, con accessi dotati di corsie di decelerazione e di accelerazione”, mentre è strada extraurbana secondaria di tipo C la strada dotata di “unica carreggiata con almeno una corsia per senso di marcia e banchine”) per rilevare poi quanto segue:

“Per inquadrare correttamente la (OMISSIS), è sufficiente considerare che detta viabilità, esattamente come richiesto per le strade extraurbane principali “8”, presenta cartelli che ne segnalano l’inizio e la fine ed è caratterizzata dalla presenza di due carreggiate separate da spartitraffico, ciascuna composta di due corsie di marcia, oltre che dalla mancanza di intersezioni a raso; l’accesso alla predetta viabilità è inoltre consentito soltanto a determinate categorie di veicoli a motore, e la sosta è consentita esclusivamente negli spazi appositamente attrezzati, dotati di apposite corsie di accelerazione e decelerazione.

Nel Piano d’azione e relativa sintesi della (OMISSIS), ai sensi del D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 194, emanato con decreto n. 826-2009 del Dirigente del Settore Viabilità di Interesse Regionale, si dà atto come detta viabilità risultasse, già nel 2005, “tra le strade regionali toscane, l’asse stradale principale su cui transitano più di 6.000.000 veicoli l’anno”.

In tale contesto, è evidente che la ridotta larghezza delle banchine, nonchè la mancanza, in alcuni tratti della (OMISSIS), di corsie di accelerazione e decelerazione (che sono gli elementi evidenziati nella nota del 13 maggio 2010 della Provincia di Firenze, cui il T.A.R. della Toscana nella sentenza appellata ha dato rilievo), non sono elementi sufficienti per poter considerare detta viabilità una strada extraurbana secondaria.

Anzi, tale peculiare configurazione della (OMISSIS), che risulta sotto ogni altro aspetto – numero delle corsie e flusso di traffico – una strada extraurbana principale, ne accentua evidentemente la pericolosità, risultando, anche per ragioni di sicurezza, più logico inquadrare detta viabilità nelle strade extraurbane principali “8”…

Nè potrebbe essere considerato ostativo alla classificazione della FI-PI-LI come strada extraurbana principale l’indicazione contraria contenuta nel fax della Regione Toscana del 20 ottobre 2009.

Infatti, come è stato correttamente rilevato anche dal T.A.R. della Toscana nella sentenza appellata, la classificazione di una strada da parte dell’Amministrazione ha natura meramente dichiarativa, assumendo rilevanza solo allorchè vi sia corrispondenza rispetto alle caratteristiche previste dalla legge”.

Richiamata allora la normativa da cui deriva la natura dichiarativa della classificazione dall’ente effettuata (artt. 13 C.d.S. e art. 2 reg. att., comma 8) per desumerne confermato che “i provvedimenti di classificazione hanno natura dichiarativa delle effettive caratteristiche strutturali di ciascuna viabilità”, e invocata altresì giurisprudenza in tal senso, la sentenza impugnata così prosegue:

“Peraltro, il menzionato fax della Regione Toscana è un atto non provvedimentale, proveniente da un funzionario del Settore Viabilità di Interesse Regionale a titolo non ufficiale, essendo privo di tipicità e nominatività.

Peraltro, vi sono altri provvedimenti ufficiali della Regione Toscana che classificano la (OMISSIS) come strada extraurbana principale “8”, innanzitutto il Piano di Indirizzo Territoriale (PIT) della Toscana, approvato con D.C.R. 24 luglio 2007, n. 72 che costituisce lo strumento di pianificazione territoriale…

Analogamente, nel Piano di Azione per la prevenzione ed il monitoraggio del rumore, approvato, ai sensi del D.Lgs. n. 194 del 2005, art. 4 con Decreto del Dirigente del Settore Viabilità di Interesse Regionale della Toscana 4 marzo 2009, n. 826 la (OMISSIS) viene espressamente qualificata come strada extraurbana principale “B”.

Ciò è dimostrato anche dai provvedimenti con i quali la stessa (ex) Provincia di Firenze detta le prescrizioni per la sicurezza dei cantieri di volta in volta aperti sulla predetta viabilità, che impongono il rispetto del Disciplinare Tecnico D.M. 10 luglio 2002… relativo agli schemi segnaletici temporanei da impiegare sulle strade di tipo “A” e “8” (cfr. l’atto dirigenziale n. 347 del 3 febbraio 2010 della Provincia…).

… Di conseguenza, non si condivide la tesi del giudice di primo grado, poichè il progetto di impianto di carburanti di SIRTAM non è conforme alle prescrizioni poste in materia di sicurezza dal Codice della Strada e dai relativi atti attuativi.

In base all’art. 45 reg. esec. C.d.S. ed al punto 7 del D.M. 19 aprile 2006, recante “norme funzionali e geometriche per la costruzione delle intersezioni stradali”, la distanza minima tra innesti successivi deve essere pari ad almeno 1.000 metri per le strade extraurbane principali ed almeno 300 metri per le strade extraurbane secondarie.

La (OMISSIS) è riconducibile alle strade extraurbane secondarie (sic) di tipo 8 e, conseguentemente, nella realizzazione dei nuovi accessi deve essere rispettata la distanza minima di 1.000 metri dalla più vicina intersezione, la realizzanda stazione di rifornimento di SIRTAM, che si colloca a circa 400 metri dallo svincolo di Pontedera Est, non rispetta le norme di sicurezza poste dal Codice della Strada”.

12. Il Consiglio di Stato, dunque, accoglie l’appello sulla base di questo motivo, evidentemente come ragione liquida e assorbente in relazione agli altri tre motivi del gravame. E la sua motivazione, pur non del tutto espressamente, ma comunque inequivocamente proprio perchè si rapporta al motivo basato sulla interpretazione dell’art. 2 C.d.S. come prevedente requisiti dirimenti e requisiti secondari, cioè di irrilevante carenza, aderisce alla interpretazione della norma addotta dall’appellante giacchè in relazione proprio ad essa vaglia la situazione fattuale della strada, per giustificarne la corretta applicazione della norma – che il Comune avrebbe effettuato nel provvedimento impugnato – nel senso della sufficienza appunto di alcuni requisiti per raggiungere la classificazione del tipo B.

E quindi, aderendo, si ripete, implicitamente ma in modo inequivoco all’interpretazione dell’art. 2 C.d.S. sostenuta dall’appellante, il Consiglio di Stato verifica l’incidenza dell’interpretazione adottata nella vicenda procedimentale, e giunge, sulla base di essa, a giudicare illegittimo il “foglio” del 13 maggio 2010 della provincia (per avere ritenuta necessaria per la classificazione come strada di tipo B la presenza di tutti i requisiti – “gli elementi evidenziati nella nota… non sono elementi sufficienti per poter considerare detta viabilità una strada extraurbana secondaria” -) e ad affrontare poi la nota del 20 ottobre 2009 della regione – sia sul “foglio” sia su questa nota si è fondata la pronuncia del Tar -, per assumere che non può essere ostativa alla classificazione (evidentemente, alla classificazione da effettuarsi alla luce della interpretazione “elastica” dell’art. 2 C.d.S., tale da rendere dirimenti alcuni requisiti e irrilevanti altri) in quanto meramente dichiarativa e quindi “assumendo rilevanza solo allorchè vi sia corrispondenza rispetto alle caratteristiche previste dalla legge”: dalla legge, dunque, come interpretata, cioè svincolando l’art. 2 dal dettato letterale, per individuarne il significato nel senso della sussistenza di alcuni requisiti dirimenti – correlati, evidentemente, a una ratio di sicurezza – che rendono irrilevante la carenza di altri, da intendersi secondari.

Il Consiglio di Stato aggiunge poi rilievi sulla (indiscussa) natura dichiarativa della classificazione operata dall’ente cui è dalla legge assegnato il compito (specialmente in riferimento all’art. 13 C.d.S.), per rilevare inoltre che il fax del 20 ottobre 2009 della regione non era neppure un atto provvedimentale, così inserendo un ulteriore argomento di diritto. In questo contesto vengono pure richiamati “altri provvedimenti ufficiali” della regione che qualificano la strada come di tipo B, nonchè provvedimenti della provincia che dettano le prescrizioni di sicurezza proprie della strada di tipo B; e sulla base dell’adottata interpretazione dell’art. 2 C.d.S., a ben guardare, si giunge infine a non condividere quanto ritenuto dal primo giudice sulla conformità del progetto alle norme di sicurezza del Codice della Strada e del suo Regolamento attuativo: di qui pertanto il rigetto del ricorso che la Sirtam aveva proposto avverso l’atto di diniego comunale.

13. Quindi non sussiste un eccesso di potere, bensì l’assunzione della posizione contrapposta dall’appellante a quella adottata dal primo giudice, attinta da una specifica interpretazione dell’art. 2 C.d.S. sull’incidenza di determinati requisiti ai fini della classificazione della strada, con conseguente legittimità del diniego del titolo edilizio che era stato impugnato dalla società richiedente e che il primo giudice aveva annullato.

Anzichè compiere un eccesso di potere nel senso di invasione della sfera del potere amministrativo (discrezionalità della classificazione, secondo i ricorrenti), pur esprimendosi in buona parte implicitamente, una volta rapportata per intenderla comunque al motivo vagliato dell’appello ed espressamente accolto, la sentenza del Consiglio di Stato risulta in modo inequivoco contenente il proprium della giurisdizione, cioè interpretazione normativa per vagliare la sussistenza o meno della legittimità dell’atto amministrativo impugnato (sulla interpretazione delle norme quale proprium della giurisdizione, che in quanto tale se effettuato in modo erroneo rimane entro i limiti interni della giurisdizione stessa – come ribadisce la recente S.U. ord. 15 ottobre 2020 n. 22375 -, sotto forma di errori in procedendo o in iudicando, v. ex multis S.U. 4 dicembre 2020 n. 27770, S.U. 5 dicembre 2019 n. 31758, S.U. 18 dicembre 2017 n. 30201)

Nel caso in esame, allora, l’eventuale erroneità della scelta interpretativa, se fosse sussistente – il che non può essere oggetto di vaglio da parte di queste Sezioni Unite (per tutti v. la sentenza n. 6/2018 della Consulta) -, rimarrebbe entro i limiti della giurisdizione, di cui infatti è il proprium, trattandosi di interpretazione di norma sostanziale, un error in iudicando e configurando al più un error in iudicando (ex plurimis S.U. 4 dicembre 2020 n. 27770, cit.: “In materia di impugnazione delle sentenze del Consiglio di Stato, il controllo del limite esterno della giurisdizione – che l’art. 111 Cost., comma 8, affida alla Corte di cassazione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori “in iudicando” o “in procedendo”, senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l’interpretazione delle norme costituisce il “proprium” distintivo dell’attività giurisdizionale.”; e sempre tra gli arresti più recenti S.U. 25 marzo 2019 n. 8311 conferma che anche una interpretazione stravolgente il contenuto della norma di riferimento non integra eccesso di potere giurisdizionale, bensì rimane nei confini del compito interpretativo, pur come error in iudicando).

I limiti interni della giurisdizione, d’altronde – qui si nota meramente ad abundantiam – includono anche le valutazioni non riconducibili all’ermeneutica (ancora di recente, S.U. 9 marzo 2020 n. 6691 rimarca che “il controllo di legittimità del giudice amministrativo importa un sindacato pieno non solo sul fatto, ma pure sulle valutazioni, anche di ordine tecnico, operate dall’amministrazione”, per cui non sussiste eccesso di potere giurisdizionale per usurpazione della funzione amministrativa nel caso in cui il Consiglio di Stato svolga tale sindacato; e cfr. S.U. 14 dicembre 2016 n. 25628, per cui “il merito riguarda i limiti interni della giurisdizione”, e ciò anche se la decisione dipenda da pretesi errori in procedendo o in iudicando). Finchè, dunque, il Consiglio di Stato svolge un’attività comunque giurisdizionale rimane entro i limiti, l’eccesso di potere giurisdizionale potendo integrarsi soltanto qualora il giudice amministrativo si “distacchi” radicalmente dalla sua funzione per assumere quella dell’ente amministrativo, ovvero illegittimamente sostituirlo (cfr., p.es. S.U. 28 aprile 2011 n. 9443 – per cui il Consiglio di Stato incorre nell’eccesso di potere giurisdizionale denunciabile ex art. 111 Cost. “sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito” solo quando l’indagine svolta non sia rimasta nei limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, ma sia diventata strumentale a una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprima una volontà dell’organo giudicante che si sostituisce a quella dell’amministrazione, nel senso che, procedendo ad un sindacato di merito, si estrinsechi in una pronuncia autoesecutiva, intendendosi per tale la pronuncia che abbia il contenuto sostanziale e l’esecutorietà stessa del provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa -; conforme, a proposito appunto dello sconfinamento nel “merito amministrativo”, la più recente S.U. 2 febbraio 2018 n. 2582).

14. Entrambi i ricorrenti, in effetti, mirano a ricondurre la sentenza impugnata ad un atto sostitutivo di quello dell’ente amministrativo legittimato alla classificazione e tale da qualificarsi autoesecutivo, senza lasciare più spazio all’amministrazione. Peraltro, pur con una motivazione parzialmente implicita ma comunque comprensibile in modo univoco, il giudice amministrativo nella sentenza impugnata si è dedicato proprio ad accertare la legittimità o meno dell’atto del Comune di Pontedera che era l’oggetto della controversia, non integrando affatto con la sentenza una pronuncia autoesecutiva nel senso prospettato dai ricorrenti. La pronuncia ha effetti circoscritti alla legittimità del diniego del Comune, e non prende alcuna posizione su altri impianti ed altri tratti della strada. Non si vede quindi come possa costituire fonte d’obbligo nei confronti degli enti amministrativi coinvolti in relazione a modifiche della viabilità ulteriori a quella negata dal Comune consistente nell’introduzione dell’impianto di Sirtam: il Consiglio di Stato, si ripete, ha meramente ritenuto legittimo l’atto amministrativo di diniego del titolo edilizio, e non ha con questo prodotto effetti “esterni” ed ulteriori.

D’altronde, il contenuto stesso della sentenza del Consiglio di Stato deve essere inteso, senza espansioni più o meno forzate, secondo le nette regole ripartitorie che sono state ribadite dalla già citata sentenza n. 6/2018 della Consulta: un inquadramento complessivo, anch’esso più volte confermato di recente, diretto a impedire che il ricorso inerente alla giurisdizione non si concretizzi in un ricorso denunciante i vizi presidiati dal – qui inammissibile ricorso ordinario, come espressamente afferma, per esempio, in S.U. 20 marzo 2019 n. 7926 (per cui l’eccesso di potere giurisdizionale “va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione – che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale – nonchè di difetto relativo di giurisdizione”, configurabile quando il giudice speciale viola i limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materie attribuite alla giurisdizione ordinaria o ad altro giudice speciale, oppure negando la propria giurisdizione sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici), la quale, in particolare, rimarca che “la nozione di eccesso di potere esplicitata” dalla sentenza n. 6/2018 della Consulta “non ammette letture estensive, neanche se limitate ai casi di sentenze “abnormi”, “anomale” ovvero di uno “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento”.

15. Tutti i ricorsi, in conclusione, risultano inammissibili.

I ricorrenti, solidalmente per il comune interesse processuale, devono quindi essere condannati a rifondere le spese, liquidate come in dispositivo, alle controparti vittoriose, cioè al Comune di Pontedera e a Esedra S.r.l.

Seguendo l’insegnamento di S.U. 20 febbraio 2020 n. 4315 si dà atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

PQM

Previa riunione alla presente causa della causa n. 13676/2019 R.G., pronunciando su tutti i ricorsi delle due cause così riunite, dichiara inammissibili i ricorsi e condanna solidalmente Città Metropolitana di Firenze e Sirtam S.p.A. a rifondere al Comune di Pontedera le spese processuali, liquidate in un totale di Euro 6000, oltre a Euro 200 per esborsi e agli accessori di legge, e a rifondere a Esedra S.r.l. le spese processuali, liquidate in un totale di Euro 4000, oltre a Euro 200 per esborsi e agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte di ciascuno dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis se dovuto.

Così deciso in Roma, il 9 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 19 aprile 2021

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