Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10105 del 16/04/2021

Cassazione civile sez. un., 16/04/2021, (ud. 23/03/2021, dep. 16/04/2021), n.10105

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. TIRELLI Francesco – Primo Presidente f.f. –

Dott. VIRGILIO Biagio – Presidente di Sez. –

Dott. BRUSCHETTA Ernestino Luigi – Presidente di Sez. –

Dott. SESTINI Danilo – Consigliere –

Dott. STALLA Giacomo Maria – rel. Consigliere –

Dott. GIUSTI Alberto – Consigliere –

Dott. MARULLI Marco – Consigliere –

Dott. MAROTTA Caterina – Consigliere –

Dott. CRISCUOLO Mauro – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 35241/2018 proposto da:

COMUNE DI CAMPOMARINO, in persona del Sindaco pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, PIAZZA CAVOUR 17, presso lo

STUDIO LEGALE ENRICO FOLLIERI & ASSOCIATI, rappresentato e

difeso dall’avvocato ENRICO FOLLIERI;

– ricorrente –

contro

O.G., O.V., elettivamente domiciliati in

ROMA, VIA CARLO FEA 4, presso lo studio dell’avvocato ADELELMO

COLESANTI, rappresentati e difesi dagli avvocati MARCO MARINELLI,

ALESSANDRO FATICA, e TOMMASO BUCCI;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 321/2018 della CORTE D’APPELLO di CAMPOBASSO,

depositata il 13/09/2018.

Udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

23/03/2021 dal Consigliere Dott. GIACOMO MARIA STALLA;

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale Dott.

LUCIO CAPASSO, il quale conclude chiedendo alla Corte di rigettare

il ricorso.

 

Fatto

FATTI RILEVANTI E RAGIONI DELLA DECISIONE

p. 1.1 Il Comune di Campomarino (CB) propone un motivo di ricorso per la cassazione della sentenza n. 1355/18, notificata l’8.10.2018, con la quale la Corte di Appello di Campobasso, in riforma della sentenza n. 22/2011 del Tribunale di Larino – Sezione Distaccata di Termoli, ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario sulle domande tutte contro di esso proposte da O.G. e V..

Si evince dagli atti di causa che:

il 2 agosto 2006 gli O. chiedevano al Comune di Campomarino il rilascio di un’attestazione circa l’ubicazione della loro azienda (bar-pizzeria-ristorante) in una zona del territorio comunale degradata, ciò al fine di portare a compimento la già avviata procedura di riconoscimento, da parte della Regione, delle agevolazioni (erogazioni in conto capitale e finanziamenti a tasso agevolato) concretanti aiuti de minimis agli investimenti delle piccole imprese commerciali, secondo il Programma Operativo Regionale (POR) del Molise 2000/2006;

il 17 agosto 2006 il Comune disattendeva questa istanza, comunicando testualmente: “la sua richiesta tesa ad ottenere l’attestazione in cui risulti che la sua unità locale è situata nel centro urbano degradato non è suscettibile di accoglimento poichè non si ravvisa, in riferimento alla zona sulla quale insiste il suo esercizio commerciale, alcun indice socio-economico-ambientale inferiore ai valori medi dell’intero territorio comunale”;

a seguito di ciò gli O. venivano esclusi dal contributo in questione, come da comunicazione dalla Regione Molise 31 ottobre 2006, per “mancata allegazione dell’attestato del Sindaco previsto dall’art. 10, comma 7, lettera d) del bando”;

con atto di citazione del 16 febbraio 2010 gli O. convenivano avanti al Tribunale di Larino, sezione distaccata di Termoli, il Comune di Campomarino, chiedendo l’accertamento di responsabilità e la condanna del medesimo al risarcimento per i danni da essi subiti (anche per i maggiori interessi passivi corrisposti sui finanziamenti altrimenti procurati) a causa del mancato rilascio dell’attestato di zona degradata;

il Tribunale, in accoglimento dell’eccezione opposta dal Comune, dichiarava su tali domande la giurisdizione del giudice amministrativo, avanti al quale rimetteva le parti, osservando che la posizione giuridica degli attori era di interesse legittimo: sia perchè essi non erano ancora stati ammessi alla sovvenzione regionale, sia perchè il rilascio dlell’attestato non costituiva atto dovuto e vincolato, bensì atto discrezionale circa la effettiva sussistenza dei presupposti di degrado della zona di ubicazione dell’azienda dei richiedenti (in tal senso deponeva la Delib. Giunta Municipale n. 109 del 2002, la quale demandava all’amministrazione comunale di verificare in concreto la sussistenza dei parametri di degrado);

interposto appello dagli O., interveniva la sentenza di riforma qui impugnata, con la quale la Corte di Appello di Campobasso dichiarava invece la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo che la posizione giuridica dedotta in giudizio fosse di diritto soggettivo e non di interesse legittimo, avendo gli attori prospettato un danno risarcibile per non aver potuto “ottenere un finanziamento regionale che a loro spettava di diritto”; in tal senso deponeva anche un precedente di legittimità (Cass. SSUU n. 20072/10) in base al quale la domanda di condanna di un Comune al risarcimento dei danni subiti dal privato in conseguenza del rilascio di un certificato di destinazione urbanistica erroneamente attestante la qualità edificatoria di un terreno, rientrava appunto nella giurisdizione ordinaria; inoltre, l’attestazione richiesta trovava disciplina nella citata Delib. Giunta la quale, concernendo proprio la materia delle misure di sostegno POR della Regione Molise, individuava testualmente come zona degradata “tutta l’area del territorio comunale ove sono presenti nuclei abitati e le zone rurali nelle aree destinate del vigente PRG a scopi rurali in cui vi sia parimenti la presenza di nuclei abitati”.

p. 1.2. Con l’unico motivo di ricorso il Comune di Campomarino deduce – ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1 – violazione delle norme sulla giurisdizione (L. n. 2248 del 1865, art. 2, all. E, e art. 7, comma 4 cod. proc. amm. oggi vigente, previgente L. n. 1034 del 1971, art. 7, come modificato dalla L. n. 205 del 2000), dal momento che quest’ultima spettava nella specie, come già esattamente osservato dal tribunale, al giudice amministrativo.

La posizione giuridica dedotta in giudizio dagli O. era infatti di interesse legittimo pretensivo, in quanto:

– il rilascio dell’attestazione integrava un atto non dovuto nè a contenuto vincolato, perchè lo stato di degrado rilevante ai fini del POR Molise, come recepito dalla citata Delib. di Giunta, non riguardava indistintamente l’intero territorio comunale ma soltanto le zone in cui erano presenti “nuclei abitati”, cioè gruppi di edifici ed abitazioni in ambito stia extra-urbano sia prettamente rurale.

il carattere valutativo e discrezionale dell’attestazione richiesta si evinceva sia dalla nota del Responsabile del Servizio Urbanistico ed Edilizio del Comune 2 novembre 2009 (concernente il fatto che l’azienda degli attori si trovava in zona connotata, non da degrado, ma da prevalente Economia turistica) sia dalla nota del Comandante di Polizia Municipale 24 marzo 2010 (secondo cui la locuzione “nucleo abitato” non riguardava l’intero territorio comunale, ma unicamente le zone nelle quali erano presenti nuclei abitati intesi come gruppi di edifici ed abitazioni in ambito extraurbano o rurale);

– quand’anche si fosse trattato di atto dovuto, la posizione degli attori restava comunque di interesse legittimo, posto che al momento del diniego gli stessi non avevano ottenuto il riconoscimento al diritto del finanziamento regionale, trovandosi ancora in fase preliminare ed istruttoria;

– ininfluente ai fini di causa era il precedente di legittimità richiamato dalla Corte d’Appello, dal momento che nel caso qui dedotto il Comune non aveva affatto rilasciato un’attestazione ‘erroneà (come nella diversa fattispecie richiamata), bensì un provvedimento di diniego conforme alla propria valutazione di non rispondenza dell’istanza di degrado alla realtà dei luoghi.

Resistono gli O. con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

p. 1.3 Il Procuratore Generale ha concluso per la conferma della giurisdizione ordinaria ed il conseguente rigetto del ricorso, osservando che:

– il provvedimento richiesto dagli O. al Comune non implicava la comparazione di interessi pubblici e privati, quanto la mera ricognizione dello stato dei luoghi di ubicazione dell’azienda dei richiedenti, e ciò sulla base di criteri non discrezionali ma tecnico-scientifici, già stabiliti dalla Delib. GC n. 109 del 2002 cit., sui parametri di degrado (Delib. di cui non veniva dai richiedenti invocata alcuna integrazione, emenda o rettifica);

anche nel caso di specie (similmente a quanto stabilito dalle SSUU con il menzionato precedente n. 20072/10) si verteva non già, propriamente, di “diniego” di rilascio della richiesta attestazione di degrado, quanto di contenuto erroneo dell’attestazione negativa, circa l’effettiva insistenza dell’azienda in un’area degradata.

Il ricorso è stato fissato all’udienza pubblica del 23 marzo 2021 con avviso comunicato il 20 gennaio 2021, ma trattato in Camera di consiglio, in base alla disciplina dettata dal sopravvenuto del D.L. n. 137 del 2020, art. 23, comma 8-bis, inserito dalla Legge di Conversione n. 176 del 2020, senza l’intervento del Procuratore Generale e dei difensori delle parti, non avendo nessuno degli interessati fatto richiesta di discussione orale.

p. 2. Il ricorso è infondato.

Come innumerevoli volte stabilito da questa corte di legittimità, il riparto di giurisdizione deve muovere dal criterio basilare del petitum sostanziale, a sua volta identificabile non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le molte: Cass. SSUU n. 20350/18; Cass. SSUU n. 21928/18).

Ora, dagli atti di causa emerge come gli O. avessero introdotto avanti al Tribunale una domanda di accertamento della responsabilità del Comune e di condanna di questo al risarcimento per i danni da essi subiti a causa del mancato rilascio dell’attestato richiesto.

Il petitum sostanziale concerneva la tutela risarcitoria di una posizione di diritto soggettivo; diritto soggettivo costituito dall’ottenimento della positiva attestazione di inserimento della loro azienda in zona comunale degradata ai fini del POR Molise.

Segnatamente, la domanda si basava sulla doverosità del rilascio di questa positiva attestazione a fronte del fatto che l’azienda si trovava all’interno del territorio comunale di Campomarino, e che tutto questo territorio era stato classificato come degradato dalla stessa amministrazione comunale.

Il Comune ricorrente basa la propria doglianza su una serie di argomenti (già correttamente disattesi dalla Corte d’Appello in riforma della decisione del Tribunale) non persuasivi.

In primo luogo, l’invocazione in giudizio di una determinata interpretazione della citata Delib. Giunta Municipale n. 109 del 2002 (secondo cui a rientrare in zona degradata, ai fini della misura 4.2.2 del POR Molise, non sarebbe stato l’intero territorio comunale ma unicamente determinate zone costituite, al suo interno, da nuclei abitati in contesto extra-urbano o rurale) non può che concernere l’effettiva sussistenza o insussistenza del diritto soggettivo dedotto in giudizio dagli attori; dunque, il merito della lite e non la giurisdizione, invece individuabile esclusivamente sulla base del suddetto criterio. Lo ‘sconfinamentò nel merito da parte della tesi comunale è anzi reso addirittura eclatante là dove l’amministrazione ricorrente invoca, appunto a sostegno della propria interpretazione, atti e circostanze esterne e successive al provvedimento di diniego, concernenti fonti ricostruttive asseritamente “autentiche” perchè rappresentate da note esplicative dei competenti organi interni, quale il Responsabile del Servizio Urbanistico ed Edilizio del Comune, ovvero il Comandante della Polizia Municipale.

In secondo luogo, neppure l’interpretazione della Delib. di giunta invocata in giudizio dal Comune sarebbe, a ben vedere, di per sè in grado di escludere la deduzione in giudizio di una tipica posizione di diritto soggettivo dal momento che, quand’anche si fosse trattato di discernere, all’interno del perimetro comunale, le specifiche zone attinte dal degrado rilevante ai fini POR, questa valutazione non avrebbe comunque avuto carattere autoritativo e discrezionale, trattandosi ad ogni modo di attività vincolata di accertamento in applicazione di criteri di ordine tecnico-scientifico-statistico (rispondenza della zona di ubicazione dell’azienda dei richiedenti ai prefissati parametri), di per sè ingenerante la giurisdizione ordinaria (Cass. SSUU nn. 9678/19, 22550/14 ed altre). Da questo punto di vista, pertanto, la fattispecie non appare dissimile da quella (implicante la giurisdizione ordinaria) del rilascio di una certificazione erronea (come nel precedente di legittimità n. 20072/10 invocato dalla Corte d’appello), dal momento che anche nella presente fattispecie gli attori dedussero appunto che il mancato rilascio dell’attestazione di degrado o, per meglio dire, l’avvenuto rilascio di questa attestazione con esito negativo, poggiava proprio su un’erronea ricognizione dello stato dei luoghi, ricognizione che costituiva atto dovuto e non il risultato di discrezionalità amministrativa e di comparazione autoritativa di interessi contrapposti.

In terzo luogo, l’argomento secondo cui la natura di diritto soggettivo della posizione giuridica dedotta in giudizio dagli attori andrebbe esclusa per il solo fatto che, al momento del rilascio dell’attestato negativo, costoro non erano ancora stati ammessi dalla Regione Molise al finanziamento richiesto, non appare dirimente nel senso voluto dal Comune. Sarà il giudice del merito a dover soppesare l’incidenza causale dell’attestato negativo rilasciato dal Comune sul diniego di finanziamento opposto dalla Regione. In questa sede è invece risolutivo considerare che la domanda degli attori si appuntava non contro il diniego di finanziamento (del resto demandato ad altra Amministrazione), bensì contro l’errore che il Comune avrebbe commesso nel rilascio dell’attestazione negativa, assunta ad elemento di per sè ostativo al finanziamento. Non è dunque qui in alcun modo in discussione l’orientamento di legittimità (ininfluente ai fini di causa) secondo cui, in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve tenere conto del fatto che si ravvisa interesse legittimo, tutelabile avanti al giudice amministrativo, nella posizione del privato anteriore all’emanazione del provvedimento attributivo del beneficio, ovvero nel caso in cui questo provvedimento venga annullato o revocato in via di autotutela per vizi di legittimità o per il suo contrasto con il pubblico interesse; mentre deve ravvisarsi diritto soggettivo perfetto, e quindi tutelato dal giudice ordinario, qualora la controversia attenga alla fase esecutiva del rapporto di sovvenzione ed all’inadempimento degli obblighi cui il provvedimento attributivo è subordinato (Cass. SSUU nn. 16896/06; 20422/16, 11587/19 ed altre).

Ne segue, in definitiva, il rigetto del ricorso e la conferma della giurisdizione del giudice ordinario.

Le spese del presente procedimento, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

PQM

la Corte

– rigetta il ricorso, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario;

– condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite, che liquida in Euro 7.200,00 oltre Euro 200,00 per esborsi, rimborso forfettario ed accessori di legge;

– v.to il D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. n. 228 del 2012;

– dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, a carico della parte ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili riunitasi, il 23 marzo 2021.

Depositato in Cancelleria il 16 aprile 2021

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