Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 10069 del 09/05/2011

Cassazione civile sez. un., 09/05/2011, (ud. 05/04/2011, dep. 09/05/2011), n.10069

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo – Primo presidente f.f. –

Dott. DE LUCA Michele – Presidente di sezione –

Dott. FIORETTI Francesco Maria – Consigliere –

Dott. MAZZIOTTI DI CELSO Lucio – rel. Consigliere –

Dott. DI PALMA Salvatore – Consigliere –

Dott. MACIOCE Luigi – Consigliere –

Dott. BUCCIANTE Ettore – Consigliere –

Dott. VIVALDI Roberta – Consigliere –

Dott. SPIRITO Angelo – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso proposto da:

L.C.U., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FLAMINIA 109,

presso lo studio dell’avvocato BERTOLONE BIAGIO, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato GATTAMELATA STEFANO, per delega a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BIAIAMONTI

25;

– controricorrente –

e sul ricorso n. 23769 del 2010 proposto da:

L.C.U., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FLAMINIA 109,

presso lo studio dell’avvocato BERTOLONE BIAGIO, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato GATTAMELATA STEFANO, per delega a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;

– controricorrente –

e sul ricorso n. 23770 del 2010 proposto da:

L.C.U., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA FLAMINIA 109,

presso lo studio dell’avvocato BERTOLONE BIAGIO, che lo rappresenta e

difende unitamente all’avvocato GATTAMELATA STEFANO, per delega a

margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA

CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA BAIAMONTI 25;

– controricorrente –

avverso le sentenze nn. 315/2010/A (ricorso r.g, n. 23766/10) –

309/2010/A (ricorso r.g. n. 23769/10) – 289/2010/A (ricorso r.g. n.

23770/10) tutte della CORTE dei CONTI – 1^ Sezione Giurisdizionale

centrale – ROMA, depositate le prime due il 05/05/2010, la terza il

28/04/2010;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

05/04/2011 dal Consigliere Dott. LUCIO MAZZIOTTI DI CELSO;

uditi gli avvocati Biagio BERTOLONE, Stefano GATTAMELATA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

CENICCOLA Raffaele, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con sentenze 1073/2007, 234/2009 e 1103/2007 la Corte dei Conti, sezione Giurisdizionale della Regione Lazio, condannava L.C. U. – nella qualità di Commissario della gestione liquidatoria dell’Azienda Universitaria Policlinico (OMISSIS) – al pagamento di Euro 40.000,00, di Euro 6.000,00 e di Euro 50.000,00 a favore dell’Azienda medesima in quanto ritenuto responsabile di illegittimo conferimento allo Studio legale tributario associato alla soc. Ernst & Yung di attività varia concernente la posizione contabile e finanziaria della detta Azienda. Nella motivazione delle citate sentenze si affermava che le attività oggetto del conferimento degli incarichi non richiedevano particolari professionalità amministrativo – contabili e potevano essere effettuate da personale interno all’amministrazione.

Avverso le menzionate decisioni il L.C. proponeva separati appelli.

Con sentenze 315/2010, 309/2010 e 289/2010 la Corte dei Conti, sezione giurisdizionale centrale, rigettava i gravami osservando: che l’appellante aveva eccepito il difetto di giurisdizione della Corte dei Conti rilevando che nella specie le scelte effettuate da esso L. C., quale Commissario liquidatore, erano riconducibili alla sua discrezionalità per cui erano sindacabili in sede giurisdizionale solo per manifesta illogicità o arbitrarietà; che la detta eccezione era infondata spettando al giudice contabile il compito di far chiarezza sulla sussistenza o meno delle condizioni alle quali era subordinato il legittimo esercizio del potere di scelta; che, come era principio giurisprudenziale pacifico, il comportamento “contra legem” del pubblico amministratore non era al riparo dal sindacato non potendo esso costituire esercizio di scelta discrezionale insindacabile; che ciò era quanto il primo giudice aveva dimostrato; che, come affermato dalla Corte di Cassazione in ordine al potere – dovere di verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati, la Corte dei Conti deve e può verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente pubblico, dando rilievo alla non adeguatezza dei mezzi prescelti; che nel merito il paradigma di valutazione era dato in particolare dal D.L. n. 341 del 1999, art. 2, comma 4 del seguente tenore testuale: “Il commissario ha potere di accesso a tutti gli atti dell’Università (OMISSIS) e dell’Azienda universitaria Policlinico (OMISSIS) relativi alla gestione della medesima azienda universitaria. L’Azienda Policlinico (OMISSIS) è tenuta a fornire, a richiesta del commissario, idonei locali, attrezzature ed il personale necessario. Il commissario può, per motivate esigenze, avvalersi di consulenze.”; che il legislatore aveva quindi previsto, come mezzo ordinario di adempimento dei compiti affidati al commissario, l’utilizzo di quanto già esistente nell’Azienda consentendo, solo per evenienze da motivare, il ricorso a consulenze;

che il ricorso a collaborazioni esterne alla Amministrazione trovava la sua fonte normativa nella disciplina di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7, comma 6; che il presupposto legittimante l’affidamento di incarichi era la attestata carenza all’interno dell’Amministrazione di personale dotato di specifiche competenze concernenti l’oggetto dell’incarico e/o l’impossibilità di far fronte con il proprio personale agli obblighi affidati alla Amministrazione stessa; che nella specie la prima ed unica richiesta (avendo i solleciti successivi fatto sempre riferimento ad essa ed alle stesse unità di personale), effettuata dal Commissario in data 2/5/2000, riguardava cinque unità di personale nominativamente identificato, senza alcun riferimento alla estrazione e qualificazione del detto personale, che mal si conciliava con l’affidamento di incarichi professionalmente complessi; che le due unità lavorative non assegnate all’Ufficio del Commissario non avevano una particolare qualificazione come risultava dalla documentazione acquisita; che nulla era dato di sapere in ordine ai criteri di scelta della società alla quale erano stati affidati gli incarichi in questione a distanza di due o di tre anni dalla data di insediamento del Commissario; che durante detto periodo non erano state operate ricognizioni al fine di dotare l’Ufficio del Commissario di personale adeguato, nè verifiche su eventuali cambiamenti della situazione riscontrata nell’estate del 2000; che dal quadro delle risultanze processuali emergeva una gestione poco rispettosa delle disposizioni di cui al D.L. n. 341 del 1999, caratterizzata da elementi che ponevano le scelte del Commissario liquidatore in un ambito di illogicità che permaneva pur in presenza di altre responsabilità concorrenti; che era quindi corretta l’affermazione del primo giudice di responsabilità del L.C. per il comportamento contrario ai doveri di ufficio ed in contrasto con i doveri di lealtà e fedeltà verso lo Stato.

La cassazione delle dette tre sentenze della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale centrale, è stata chiesta da L.C.U. con tre ricorsi affidati ciascuno ad un solo motivo illustrato da memoria. Il Procuratore Generale rappresentante il Pubblico Ministero presso la Corte dei Conti ha resistito con separati controricorsi.

In applicazione analogica dell’art. 335 c.p.c., è stata disposta la riunione dei tre ricorsi siccome implicanti la risoluzione di identiche questioni.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ciascun ricorso il L.C. denuncia:

“violazione dei principi attinenti alla giurisdizione ex art. 111 Cost. e art. 360 c.p.c., n. 1 e art. 362 c.p.c. Eccesso di potere giurisdizionale. Violazione dell’ambito della giurisdizione in generale per invasione da parte del giudice contabile della sfera riservata al merito amministrativo”. Il ricorrente deduce che la determinazione di procedere all’affidamento dell’incarico di consulenza rispondeva a principi di buona e corretta amministrazione insindacabili ad opera del giudice contabile secondo quanto disposto dal D.L. n. 543 del 1996, art. 3 e dalla Legge di Conversione n. 639 del 1996. Nella specie la determinazione dell’affidamento degli incarichi in questione a soggetti esterni all’Amministrazione era riconducibile alla discrezionalità di esso Commissario liquidatore e non era nè illogica, nè arbitraria, nè – al contrario di quanto affermato dalla Corte dei Conti – “contra legem”. Le scelte discrezionali operate da esso Commissario sono compatibili con i fini pubblici dell’ente ed i mezzi utilizzati non sono estranei alle finalità ed ai compiti affidati per legge al Commissario per cui la valutazione fatta dalla Corte dei Conti delle dette scelte amministrative hanno travalicato il limite esterno della giurisdizione contabile andando ad impingere nel merito delle scelte amministrative legislativamente insindacabili. Il richiamo al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7 non è conferente nel caso in esame in quanto esso Commissario non aveva alcuna organizzazione lavorativa cui far riferimento e non aveva alcun potere organizzativo o di supremazia verso il personale transitato alle dipendenze della costituita Azienda Policlinico (OMISSIS) la quale doveva fornire il personale necessario per le operazioni di liquidazione. Il legislatore aveva dotato il Commissario Liquidatore della potestà di scelta e di avvalersi, in caso di non leale collaborazione, di ricorrere a consulenti esterni. In ogni caso gli incarichi in questione – aventi un oggetto coerente con le esigenze della Gestione Liquidatoria – sono stati conferiti ad una società specializzata nel pieno rispetto dei principi di legalità e ragionevolezza.

La censura è infondata.

Occorre premettere che, come è noto e come queste Sezioni Unite hanno avuto modo di affermare, la Corte dei Conti, nella sua qualità di giudice contabile, può e deve verificare la compatibilità delle scelte amministrative con i fini pubblici dell’ente pubblico.

Infatti, se da un lato, in base alla L. n. 20 del 1994, art. 1, comma 1, l’esercizio in concreto del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato della Corte dei conti, dall’altro lato, la L. n. 241 del 1990, art. 1, comma 1, stabilisce che l’esercizio dell’attività amministrativa deve ispirarsi ai criteri di “economicità” e di efficacia, che costituiscono specificazione del più generale principio sancito dall’art. 97 Cost., e assumono rilevanza sul piano della legittimità (non della mera opportunità) dell’azione amministrativa. Pertanto, la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione del rapporto tra gli obbiettivi conseguiti e i costi sostenuti (Cass., sez, un., 9/7/2008 n. 18757;

28/3/2006 n. 7024; 29/9/2003 n. 14488).

L’insindacabilità “nel merito” delle scelte discrezionali compiute dai soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti non comporta la sottrazione di tali scelte ad ogni possibilità di controllo della conformità alla legge dell’attività amministrativa anche sotto l’aspetto “funzionale”, vale a dire in relazione alla congruenza dei singoli atti compiuti rispetto ai fini imposti, in via generale o in modo specifico, dal legislatore.

Va altresì precisato che il comportamento “contra legem” del pubblico amministratore non è mai al riparo dal sindacato non potendo esso costituire esercizio di scelta discrezionale insindacabile (S.U. n. 7024 del 2006, n. 5083 del 2008 e n. 5288 del 2009).

Tanto premesso in tema di limiti esterni alla giurisdizione del giudice contabile, va rilevato che nella specie nelle sentenze impugnate la Corte dei conti – come sopra riportato nella parte narrativa che precede – ha innanzitutto posto in evidenza che il L. C., nominato Commissario della gestione liquidatoria dell’Azienda Universitaria Policlinico (OMISSIS), ai sensi di quanto disposto dal terzo e dal D.L. n. 341 del 1999, art. 1, comma 4 aveva il potere di accesso a tutti gli atti dell’Università (OMISSIS) e della detta Azienda e poteva avvalersi di consulenze esterne “per motivate esigenze”. L’Azienda universitaria Policlinico (OMISSIS) era tenuta a fornire il personale necessario al commissario.

La Corte dei conti – dopo aver rilevato che secondo il primo giudice l’attività oggetto degli incarichi esterni in questione poteva essere effettuata da personale interno all’amministrazione – ha riportato quanto accertato in fatto in merito: alla corrispondenza intercorsa nel maggio-luglio 2000 tra il commissario L.C. ed il responsabile del Dipartimento Risorse Umane dell’Azienda Policlinico (OMISSIS) dott. C. avente ad oggetto la richiesta del primo di assegnazione di cinque unità di personale ricevendone solo tre;

al mancato riferimento in detta richiesta della qualificazione del personale da assegnare al Commissariato; alla corrispondenza tra il L.C. ed il Ministero dell’Economia, Ragioneria Generale dello Stato, avente ad oggetto la richiesta del primo di “personale qualificato attraverso l’esternalizzazione del servizio ad una società di revisione”; alla conseguente autorizzazione (in data 28/7/2000) ottenuta dal commissario di avvalersi di collaborazioni esterne “nei limiti strettamente indispensabili per l’assolvimento dell’incarico nei termini di legge”; a quanto affermato dal prof. A. nella lettera inviata al direttore dell’Azienda in ordine alla necessità, ai fini del reperimento del personale, di procedere “ad una ricognizione più ampia”; alla mancata prova di tale preventiva ricognizione, come segnalato dal giudice di primo grado;

alla cronologia degli eventi con riferimento alle date della richiesta di personale e del conferimento degli incarichi.

La Corte dei conti ha poi proceduto alla valutazione degli elementi in fatto accertati alla luce di quanto disposto dal citato D.L. n. 341 del 1999 e dal D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 7, comma 6, in base al quale – in tema di conferimento da parte delle amministrazioni pubbliche di incarichi ad esperti di particolare competenza per soddisfare esigenze cui non è possibile far fronte con il personale in servizio – “l’amministrazione deve avere preventivamente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno”.

All’esito di tale valutazione la Corte dei conti ha confermato la sussistenza di responsabilità del ricorrente, già accertata dal giudice di primo grado, rilevando in particolare che: il L.C. aveva formulato la richiesta di personale facendo riferimento a cinque unità lavorative senza far cenno allo svolgimento di attività professionalmente complessa, mentre alla Ragioneria Generale aveva dichiarato di aver bisogno di personale qualificato;

al commissario erano state assegnate solo tre delle cinque unità di personale richieste; le due unità lavorative non assegnate non avevano una particolare qualificazione; non risultava essere stata effettuata un’ampia ricognizione ai fini del reperimento di personale idoneo ed “all’altezza dei compiti richiesti dal Commissario”; il L. C. aveva affidato gli incarichi esterni a distanza di oltre due anni e mezzo dalla data di nomina a commissario e della richiesta di personale omettendo in tale periodo di operare “ricognizioni” onde assicurare all’ufficio del commissario la dotazione di personale adeguato; in assenza di dette “ricognizioni” e di una verifica “sul puntuale stato di disponibilità del personale” non era possibile il riscontro dell’indispensabilità del conferimento degli incarichi esterni, con conseguente impossibilità di verificare l’idoneità del personale assegnato o assegnabile al Commissariato a svolgere i compiti oggetto degli incarichi in questione.

Dal rilevato complessivo quadro la Corte dei conti ha ravvisato una gestione non rispettosa di quanto disposto dal D.L. n. 341 del 1999 e caratterizzata da elementi tali che consentivano di porre le scelte del L.C. “in un ambito di illogicità”.

A questa Corte è affidata la verifica dell’osservanza, da parte del giudice contabile, del divieto di compiere un diretto sindacato sulle valutazioni discrezionali della pubblica amministrazione, ossia, nella specie, del L.C. quale Commissario della gestione liquidatoria dell’Azienda Universitaria Policlinico (OMISSIS) con riferimento: alla scelta di affidare gli incarichi esterni in questione, alla razionalità di tale scelta ed alla sua coerenza con gli interessi pubblici specifici tutelati, alla rispondenza per razionalità e congruità della scelta alle concrete esigenze da perseguire; ai criteri astratti di razionalità cui confrontare i concreti comportamenti; alla coniugazione non irragionevole che deve esistere tra mezzi impiegati ed obiettivi, come pure tra costi e risultati.

Ritengono queste Sezioni Unite che la Corte dei conti non abbia travalicato i limiti esterni del potere giurisdizionale attribuito al giudice contabile avendo accertato l’incongruenza, l’irrazionalità e l’illogicità delle scelte operate dal L.C. entrando nel merito di tali scelte.

Va in proposito osservato che la P.A. deve provvedere ai suoi compiti mediante organizzazione e personale propri, mentre il ricorso a soggetti e-sterni è consentito solo nei casi previsti dalla legge o in relazione ad eventi straordinari, ai quali non si possa far fronte con la struttura burocratica esistente. La Corte dei conti può quindi valutare se i mezzi liberamente scelti dagli amministratori pubblici siano adeguati oppure esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire e può ritenere illegittimo il ricorso a- gli incarichi esterni riferibili ad attività rispetto alla quale manca il presupposto dell’alto contenuto di professionalità, oppure ad eventi straordinari ai quali non si possa far fronte con la struttura burocratica (in tali sensi sentenza Sezioni Unite 25/1/2006 n. 1378). Il giudice contabile non viola, pertanto, i limiti esterni della propria giurisdizione quando accerta la responsabilità per danno erariale in conseguenza delle somme erogate quale compenso di un incarico di consulenza conferito in difetto dei presupposti richiesti dal D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 7, u.c., del secondo il quale “per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione” (sentenza Sezioni Unite 25/1/2006 n. 1376)). Ne consegue che la Corte dei conti rispetta i limiti della “riserva di amministrazione” e non viola i limiti esterni della propria giurisdizione quando, nel valutare se i mezzi liberamente scelti dagli amministratori di un Comune siano adeguati o esorbitanti ed estranei rispetto al fine pubblico da perseguire, ritenga illegittimo il ricorso ad incarichi esterni in assenza dei presupposti previsti dalla legge (L. n. 142 del 1990, art. 51, comma 7, e D.Lgs. n. 29 del 1993, art. 7, comma 6, applicabili “ratione temporis”), dell’alto contenuto di professionalità e di eventi straordinari ai quali non si possa far fronte con la struttura burocratica ( sentenza 5/3/2009 n. 5288 ). Nel caso in esame la Corte dei conti è pervenuta alle sopra riportate conclusioni nel rispetto dei principi che devono presiedere il suo potere giurisdizionale senza travalicare i limiti esterni di detta giurisdizione in quanto si è limitata ad affermare – sulla base di quanto accertato in fatto – che la scelta operata dal L.C. era da considerare esorbitante ed estranea rispetto al fine pubblico da perseguire identificabile nel potere – dovere di conferire incarichi o consulenze osservando le condizioni stabilite dalla legge e tenendo conto delle risorse di personale comunque a disposizione, nel senso che si sarebbe potuto ricorrere alla collaborazione di estranei all’amministrazione solo nel caso di inadeguatezza del personale in servizio presso l’Agenzia.

Vi è stata quindi da parte del L.C. una sottovalutazione degli interessi pubblici essendo addivenuto alla decisione di conferire gli incarichi in questione senza una preventiva disamina della possibilità o meno dì operare da parte del personale dell’Azienda Policlinico (OMISSIS) come previsto dal dall’art. 2, comma 4 del sopra citato D.L. n. 341 del 1999 e, quindi, senza il necessario preventivo accertamento della oggettiva impossibilità di utilizzare risorse umane disponibili all’interno della gestione commissariale o dell’Azienda Policlinico (OMISSIS) ed idonee professionalmente a svolgere l’attività oggetto degli incarichi esterni in questione.

La Corte dei conti ha quindi formulato un corretto ed ineccepibile giudizio di riprovevolezza.

In definitiva, ritiene il Collegio che – al contrario di quanto sostenuto dal ricorrente – debbano essere confermate le sentenze impugnate con le quali la Corte dei conti ha affermato l’antigiuridicità degli incarichi in questione per essere stati conferiti in assenza dei presupposti legittimanti il ricorso a consulenze esterne. Alle suesposte considerazioni va solo aggiunto che la questione esaminata esula del tutto dalla problematica della discrezionalità amministrativa, perchè si tratta di incarichi conferiti in contrasto con i parametri di legge e non essendo, quindi, neppure in discussione la ragionevolezza o meno dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti.

Pertanto deve dichiararsi che il giudice contabile non ha travalicato i limiti esterni della sua giurisdizione, sicchè, dichiarata la giurisdizione della Corte dei conti, i ricorsi riuniti vanno rigettati.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese di questo giudizio, stante la natura di parte meramente formale della Procura Generale della Corte dei Conti.

P.Q.M.

LA CORTE rigetta i ricorsi riuniti e dichiara la giurisdizione della Corte dei Conti.

Così deciso in Roma, il 5 aprile 2011.

Depositato in Cancelleria il 9 maggio 2011