Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 6920 del 11/03/2021

Cassazione civile sez. lav., 11/03/2021, (ud. 15/12/2020, dep. 11/03/2021), n.6920

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MANNA Antonio – Presidente –

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere –

Dott. MANCINO Rossana – Consigliere –

Dott. CALAFIORE Daniela – rel. Consigliere –

Dott. CAVALLARO Luigi – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

ORDINANZA

sul ricorso 20583/2014 proposto da:

MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del Ministro pro tempore,

rappresentato e difeso ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO

STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla VIA DEI PORTOGHESI

n. 12;

– ricorrente –

contro

A.S.L. DI CASERTA, in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA ETTORE XIMENES 3, presso lo

studio dell’avvocato VESSELINA PANOVA, rappresentata e difesa

dall’avvocato OTTAVIO PANNONE;

– controricorrenti –

REGIONE CAMPANIA, in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliata in ROMA, VIA POLI n. 29, presso L’UFFICIO

DI RAPPRESENTANZA DELLA REGIONE CAMPANIA, rappresentata e difesa

dall’avvocato MARIA LASCO;

– controricorrenti –

e contro

B.S., in proprio e nella qualità di procuratrice

speciale di D.C., B.L., B.M., tutti

n.q. di eredi di B.G.;

– intimati –

avverso la sentenza n. 2713/2014 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI,

depositata il 27/05/2014 R.G.N. 309/2011;

udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio del

15/12/2020 dal Consigliere Dott. DANIELA CALAFIORE.

Fatto

RILEVATO

che:

Gli eredi di B.G. avevano chiesto al Tribunale di Santa Maria Capua a Vetere la condanna del Ministero della Salute, della Regione Campania e dell’ASL Sanitaria Locale di Caserta al rimborso in loro favore delle spese mediche (pari ad Euro 127.550 oltre accessori) sostenute dal loro dante causa, B.G., per curare la sclerosi laterale amiotrofica (SLA) ed in particolare le spese derivate dalla terapia con il farmaco sperimentale IGFA/IGF1BP o altrimenti detto IPIEX;

a seguito del rigetto della domanda, gli originari ricorrenti proposero appello ed il Ministero della Salute propose appello incidentale insistendo sulle eccezioni di difetto di giurisdizione e di incompetenza per materia del giudice del lavoro, rigettate dal primo giudice;

la Corte d’appello di Napoli, con la sentenza n. 2713 del 2014, rigettato l’appello incidentale, ha dichiarato la nullità dell’appello proposto nei confronti dell’ASL di Caserta ed, in accoglimento dell’appello principale, ha condannato, in via solidale, il Ministero della Salute e la Regione Campania a corrispondere la somma richiesta dai ricorrenti;

ad avviso della Corte territoriale, che ha pure espletato c.t.u. medica in ordine all’accertamento del requisito della insostituibilità del farmaco oggetto di terapia, la perizia aveva risposto positivamente al quesito, correttamente riferendo di aver valutato tale presupposto con riguardo all’epoca in cui il farmaco venne somministrato (novembre 2006);

avverso tale sentenza ricorre per cassazione il Ministero della Salute sulla base di quattro motivi: 1) violazione e o falsa applicazione della L. n. 2248 del 1865, artt. 2 e 4, all. e) e D.Lgs. n. 80 del 1998, artt. 33 e 34, come sostituiti dalla L. n. 205 del 2000, art. 7, in relazione al difetto di giurisdizione del g.o. in ragione del fatto che nel caso di specie non si trattava di approntare una tutela al diritto alla salute ma di procedere ad una richiesta di rimborso di spese mediche anticipate per l’acquisto di un farmaco non ancora autorizzato per la immissione in commercio in Italia; tale fattispecie, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, ricadrebbe nella giurisdizione del giudice amministrativo, trattandosi di attività dell’amministrazione resa nell’ambito ed in funzione del servizio pubblico della tutela della salute; 2) violazione e o falsa applicazione del D.L. n. 536 del 1996, art. 1, comma 4, conv. in L. n. 648 del 1996, L. n. 833 del 1978, art. 1,D.Lgs. n. 112 del 1998, artt. 113, 114 e 115, D.M. n. 11521 del 2003, D.M. 11 febbraio 1997 (art. 5) in relazione al difetto di legittimazione passiva del Ministero della salute negato dalla sentenza impugnata; 3) violazione e o falsa applicazione degli artt. 112,115, e 116 c.p.c., avendo la sentenza impugnata sostenuto che il farmaco preso in considerazione dal primo giudice non era lo stesso somministrato e che quest’ultimo risultava avere i caratteri della insostituibilità; l’errore di giudizio starebbe nel fatto che, mentre per il farmaco IGF1 vi era stata una qualche contraddittoria sperimentazione, esaurita negativamente nel 2008, per il farmaco igf1-bp3 non vi era stata Sperimentazione e, dunque, non poteva a questo applicarsi il D.M. 5 marzo 2001, relativo alle cure compassionevoli; 4) violazione e falsa applicazione del D.L. n. 536 del 1996, conv. in L. 648 del 1996, come interpretati alla luce della L. n. 244 del 2007, art. 2, commi 348 e 349, D.M. n. 11521 del 2003, nonchè del D.Lgs. n. 178 del 1991, art. 8, in particolare, il ricorrente deduce che la sentenza si fonda sul risultato della c.t.u. e sul convincimento che ricorressero i presupposti richiesti dal D.L. n. 536 del 1996, art. 1, comma 4, mentre, come sopra detto, nessuna sperimentazione era stata fatta su IGF1-BP3 e, comunque, difettavano i presupposti richiesti dal D.M. n. 11521 del 2003, per le cure compassionevoli;

resiste con controricorso Regione Campania ed ASL Caserta, quest’ultima ha depositato memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c.;

all’adunanza camerale del 23 gennaio 2020, in difetto di prova della notifica del ricorso agli eredi di B.G., ai sensi dell’art. 331 c.p.c., è stata disposta la rinnovazione della notifica nei loro confronti;

gli eredi di B.G. non hanno svolto attività difensiva, nonostante la rinnovazione della notificazione de ricorso.

Diritto

CONSIDERATO

che:

il primo motivo è infondato; gli eredi di B.G., con l’atto introduttivo del giudizio proposto davanti al tribunale di Santa Maria Capua Vetere – sezione lavoro, hanno prospettato, in concreto, la lesione della specifica pretesa del loro dante causa facente capo al diritto alla salute di cui all’art. 32 Cost., ad ottenere il rimborso delle ingenti spese sostenute per l’acquisto di taluni farmaci indispensabili. Ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, una tale allegazione è sufficiente, in base al criterio del petitum sostanziale – che va identificato soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio (da ultimo Cass. Sez. un. Ord. N. 5270 del 2012; Cass. SS.UU. n. 20902 del 2011) – a ritenere che, con la domanda proposta, il B., quale assistito dal Servizio sanitario nazionale, abbia fatto valere un diritto soggettivo di credito correlato al diritto alla salute, che è oggetto della tutela garantita dall’art. 32 Cost., in favore di tutti i cittadini; trattandosi, poi, di un diritto primario e fondamentale, il pur necessario contemperamento con altri interessi, anch’essi costituzionalmente garantiti, come le risorse disponibili del servizio nazionale sanitario, non vale a sottrargli la consistenza di diritto soggettivo perfetto (v. tra le altre Cass. Sez. Un. 6.2.2009 n. 2867). La posizione creditoria correlata, quindi, al diritto alla salute, è per sua natura non suscettibile di essere affievolita dal potere di autorizzazione. Inoltre, con riferimento all’eventuale requisito dell’urgenza, coinvolge meri apprezzamenti tecnici della P.A., non valutazioni discrezionali in senso stretto;

la relativa controversia spetta, dunque, alla giurisdizione del giudice ordinario (v. anche Cass. Sez. Un. 8.11.2006 n. 23735; Cass. Sez. Un. 13.7.2006 n. 15897). Nè di giurisdizione esclusiva, può parlarsi nella specie.

Infatti, la Corte costituzionale con la sentenza n. 204 del 2004, ha

dichiarato l’illegittimità costituzionale del D.Lgs. 31 marzo 1998, art. 33, comma 2, lett. e) nel testo di cui alla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7, lett. a) in relazione al riconoscimento della giurisdizione esclusiva per le “attività e prestazioni di ogni genere, anche di natura patrimoniale, rese nell’espletamento di pubblici servizi, ivi comprese quelle rese nell’ambito del servizio sanitario nazionale…”.

Pertanto, nella materia dei servizi pubblici, sono rimaste devolute al giudice amministrativo in sede esclusiva solamente le “controversie relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla P.A. o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento disciplinato dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonchè…”.

Conseguentemente, le controversie relative a tutte le prestazioni erogate nell’ambito del servizio sanitario nazionale – ricorrendo un rapporto obbligatorio tra cittadini e amministrazione, con l’esclusione di un potere autorizzatorio – sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, ai sensi del criterio generale di riparto delle giurisdizioni definito dalla L. 20 marzo 1865, n. 2248, art. 2, all. E e presupposto dall’art. 442 c.p.c. (Cass. Sez. Un. 6.2.2009 n. 2867; Cass. Sez. Un. 9.3.2007 n. 5402; Cass. Sez. Un. 8.5.2006 n. 10418; Cass. Sez. Un. 24.6. 2005 n. 13548);

la controversia in esame, quindi, non solo non rientra in alcuna delle previsioni di giurisdizione esclusiva, ma neppure – trattandosi di diritto soggettivo perfetto – nella giurisdizione amministrativa di legittimità (Cass. Sez. Un. ord. 24.6.2005 n. 13548; Cass. Sez. Un. 8.5.2006 n. 10418; v. anche Cass. Sez. Un. 9.3.2007 n. 5402; Cass. Sez. Un. 6.2.2009 n. 2867 rese in casi di cure fruite all’estero);

il secondo motivo è fondato; il Ministero della Salute non è soggetto obbligato all’erogazione dei farmaci di cui si chiede il rimborso; i costi per i ricoveri e le cure mediche prestate gravano sul servizio sanitario, finanziato con i contributi che gravano sulla generalità dei cittadini, e quindi sulle sue articolazioni territoriali in applicazione della legge generale istitutiva del servizio sanitario nazionale che prevede la erogazione gratuita delle prestazioni a tutti i cittadini entro i livelli di assistenza uniformi definiti con il piano sanitario nazionale (L. n. 833 del 1978, artt. 1,3,19,53 e 63, vd. Cass. n. 25215 del 2015);

in particolare, il D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 1, prevede che siano le regioni, attraverso le unità sanitarie locali, ad assicurare i livelli essenziali di assistenza di cui all’art. 1, avvalendosi anche delle aziende di cui all’art. 4 del medesimo testo; si è infatti affermato in dottrina che nel sistema riformato, le AUSL si confermano al centro del SSN, ma è la regione ad essere titolare del servizio pubblico di assistenza sanitaria;

di contro, il D.Lgs. n. 112 del 1998, art. 115, ha mantenuto allo Stato, tra l’altro, competenze di ordine programmatico e generale, quali l’adozione di norme, linee guida e prescrizioni tecniche di natura igienicosanitaria relative ad attività, strutture, impianti, laboratori, officine di produzione, apparecchi, modalità di lavorazione, sostanze e prodotti, ivi compresi gli alimenti; la formazione, l’aggiornamento, le integrazioni e le modifiche delle tabelle e degli elenchi relativi a sostanze o prodotti la cui produzione, importazione, cessione, commercializzazione o impiego sia sottoposta ad

autorizzazioni, nulla osta, assensi comunque denominati, obblighi di

notificazione, restrizioni o divieti; l’approvazione di manuali e istruzioni tecniche su tematiche di interesse nazionale; lo svolgimento di ispezioni; la definizione dei criteri per l’esercizio delle attività sanitarie;

peraltro, la legittimazione passiva del Ministero della Salute non può evincersi dal D.M. 11 febbraio 1997, art. 5, secondo il quale, fatto salvo quanto previsto dal D.L. 21 ottobre 1996, n. 536, art. 1, comma 4, convertito dalla L. 23 dicembre 1996, n. 648, l’onere della spesa per l’acquisto dei medicinali posti regolarmente in vendita in Paesi esteri ma non autorizzati all’immissione in commercio sul territorio nazionale, spediti su richiesta del medico curante, non deve essere imputato a fondi pubblici; la sentenza impugnata ha ritenuto che tale previsione comporti inevitabilmente che l’onere della detta spesa, non potendo gravare sui fondi attribuiti dallo Stato al Servizio Sanitario Nazionale, sia posta a carico dello Stato e cioè del Ministero della Salute;

in verità, anche ad assecondare tale interpretazione non si giungerebbe comunque alla modifica soggettiva del rapporto obbligatorio sopra delineato, trattandosi di una previsione tendente a disciplinare la sola copertura finanziaria del costo del farmaco;

in sostanza, la causa non si sarebbe dovuta cominciare nei confronti del Ministero della salute in quanto privo di legitimatio ad causam;

va, quindi, riaffermato il principio (vd. Cass. n. 14266 del 2006) secondo il quale l’accertamento del difetto di legitimatio ad causam, eliminando in radice ogni possibilità di prosecuzione dell’azione, comporta, a norma dell’art. 382 c.p.c., u.c., l’annullamento senza rinvio, quanto evidentemente alla sola posizione del Ministero ricorrente e fermo restando quanto ulteriormente deciso, della sentenza impugnata per cassazione;

va, in particolare, rilevato che la questione della legittimazione passiva della Regione Campania non ha formato oggetto di impugnazione, essendosi limitata la stessa controricorrente a lamentare l’erroneità della decisione nel corpo del medesimo atto difensivo;

l’accoglimento del secondo motivo di ricorso, nei termini appena espressi, determina l’assorbimento degli altri tutti relativi al merito della domanda di rimborso;

la complessità delle questioni trattate consiglia di compensare per intero le spese dell’intero procedimento tra il Ministero della Salute e le altre parti.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, rigetta il primo e dichiara assorbiti i restanti terzo e quarto; cassa la sentenza impugnata senza rinvio quanto al motivo accolto perchè la causa non poteva essere iniziata nei confronti del Ministero della Salute; dichiara compensate le spese di tutti i gradi del giudizio nei confronti di tutte le parti.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 15 dicembre 2020.

Depositato in Cancelleria il 11 marzo 2021