Sentenza Sentenza Cassazione Civile n. 27308 del 19/12/2011

Cassazione civile sez. I, 19/12/2011, (ud. 10/11/2011, dep. 19/12/2011), n.27308

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. ROVELLI Luigi Antonio – Presidente –

Dott. SALVAGO Salvatore – rel. Consigliere –

Dott. CECCHERINI Aldo – Consigliere –

Dott. FORTE Fabrizio – Consigliere –

Dott. CRISTIANO Magda – Consigliere –

ha pronunciato la seguente:

sentenza

sul ricorso 3392-2006 proposto da:

CONSORZIO REGIONALE PIEMONTESE “GIACOMO MATTEOTTI” CO.RE.PI.

S.C.A.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore,

elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI TORRE ARGENTINA 47, presso

l’avvocato COLONNELLI CRISTIANO, rappresentato e difeso dall’avvocato

NOVARA MARCO, giusta procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI CIRIE’, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente

domiciliato in ROMA, VIA PIERLUIGI DA PALESTRINA 63, presso

l’avvocato CONTALDI MARIO, che lo rappresenta e difende unitamente

all’avvocato CAGNASSO ORESTE, giusta procura in calce al

controricorso;

– controricorrente –

contro

REGIONE PIEMONTE;

– intimata –

avverso la sentenza n. 131/2005 della CORTE D’APPELLO di TORINO,

depositata il 02/02/2005;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del

10/11/2011 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito, per il ricorrente, l’Avvocato NOVARA che ha chiesto

l’accoglimento del ricorso;

udito, per il controricorrente, l’Avvocato CONTALDI che ha chiesto il

rigetto del ricorso;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott.

SORRENTINO Federico che ha concluso per l’accoglimento del ricorso

per quanto di ragione.

Fatto

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Tribunale di Torino con sentenza del 5 novembre 1993 rigettava la domanda di risarcimento del danno proposta dal Consorzio CO.RE.PI. assegnatario e cessionario di alcune aree con convenzione del 30 marzo 1989 da parte del comune di Ciriè onde realizzare interventi di edilizia economico e popolare in regime agevolato e convenzionato ai sensi della L. n. 865 del 1971, art. 35, in esecuzione di un programma edilizio approvato e localizzato dalla Regione Piemonte con delibera 31 luglio 1986. Ha dichiarato il difetto di legittimazione della Regione Piemonte, ritenuta estranea alla vicenda. L’appello del Consorzio è stato respinto dalla Corte di appello di Torino, con sentenza del 2 febbraio 2005 che ha escluso la sussistenza di alcun nesso di causalità tra i danni lamentati imputabili esclusivamente al progetto elaborato dal Consorzio ed il frazionamento ed accatastamento dei terreni compiuto dal comune per la loro espropriazione. Per la cassazione della sentenza, il Consorzio ha proposto ricorso per 5 motivi, illustrati da memoria; cui resiste il comune di Ciriè con controricorso.

Diritto

MOTIVI DELLA DECISIONE

Il Collegio deve preliminarmente dichiarare inammissibile la questione di giurisdizione proposta dal comune con il controricorso, avendo su di essa la Corte di appello statuito,respingendo l’eccezione formulata da detta amministrazione – che la giurisdizione sulla pretesa risarcitoria appartiene alla giurisdizione ordinaria; e la statuizione è passata in giudicato non avendo su di essa il comune proposto ricorso incidentale con le modalità previste dall’art. 371 c.p.c..

Con il primo motivo del ricorso,il Consorzio,deducendo violazione degli artt. 324 e 342 c.p.c., censura la sentenza impugnata per non aver rilevato l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità avendo il Tribunale esposto diversi profili di responsabilità del comune nella redazione del piano particellare ed il frazionamento delle aree senza alcuna doglianza specifica al riguardo da parte di detta amministrazione.

Con il secondo,deducendo violazione dell’art. 112 c.p.c., lamenta che la Corte di merito abbia limitato l’esame degli inadempimenti del comune esclusivamente ai suddetti errori di catastazione del terreno assegnatogli senza considerare gli ulteriori illeciti posti a base della e peraltro condivisi dalla decisione di primo grado istanza risarcitoria. Con il terzo deduce diverse violazioni del rapporto di causalità richiesto dagli artt. 40 e 41 c.p., addebitando alla sentenza impugnata mancanza di motivazione sulla natura autonoma dell’evento asseritamente sopravvenuto (elaborazione del progetto allegato all’istanza di concessione edilizia) rispetto all’erronea individuazione dell’area da parte del comune; nonchè sul carattere anomalo ed eccezionale dell’errore nel progetto edilizio da esso ente elaborato.

Con il quarto,deducendo violazione degli artt. 1223, 1476 e 1537 c.c., si duole dell’inquadramento della fattispecie compiuto dalla Corte di appello in una sorta di vendita con effetti reali, dimenticando che il trasferimento della proprietà era sottoposto alla condizione sospensiva dell’acquisto delle aree da parte del comune; e che quando era stato redatto il progetto delle opere esso ente non ne aveva la materiale disponibilità.

Con l’ultimo motivo,deducendo violazione degli artt. 1175, 1362 e 1371 c.c., addebita alla sentenza impugnata di non aver considerato che al momento della convenzione esso ente non era proprietario delle aree delle quali non aveva peraltro neppure la disponibilità, acquisita soltanto nel marzo 1990, come accertato dal Tribunale con statuizione sul punto passata in giudicato; nonchè che il comune aveva violato il principio di buona nella vicenda della acquisizione dell’ulteriore appezzamento di terreno necessario per agevolare la realizzazione dei fabbricati preclusa dalla distanza dalle limitrofe proprietà private.

Il ricorso è infondato,derivando sostanzialmente da una non corretta comprensione e prospettazione della normativa della L. n. 865 del 1971, art. 35, da parte del Consorzio; il quale, dopo avere contestato l’inquadramento giuridico della fattispecie, equiparata ad una sorta di vendita ad effetti reali immediati operato dai giudici di merito dimenticandone il carattere pubblicistico, è incorso nel medesimo errore attribuendole la qualìfica di “vendita a misura” e risolvendo ogni altra questione al lume del relativo rapporto privatistico e delle conseguenze eziologicamente riconducibili (artt. 40 e 41 c.p.) ad un asserito inadempimento del venditore. Al contrario questa Corte ed i giudici amministrativi hanno ripetutamente affermato: a) che il menzionato art. 35 è rivolto all’attuazione da parte dei comuni di piani per l’edilizia economica e popolare preordinata, come è noto, al perseguimento dell’interesse pubblico a soddisfare, il diritto all’abitazione da parte delle fasce sociali meno abbienti; b) che le citate disposizioni di carattere pubblicistico non riguardano solo la individuazione, delimitazione e l’espropriazione delle aree destinate alla costruzione delle unità abitative, ma caratterizzano anche il loro trasferimento all’assegnatario; c) che il momento pianificatorio e quello convenzionale sono pertanto legati da un rapporto di interdipendenza:

posto che la cessione trova il suo eliminabile presupposto nell’esistenza del piano; il quale a sua volta richiede per la sua concreta attuazione che l’area sia trasferita in proprietà ad una cooperativa edilizia o ad altro soggetto individuato dalla norma.

La normativa in questione prevede, quindi, una complessa fattispecie che si articola in due fasi concettualmente e temporalmente distinte pur se intimamente collegate per il conseguimento di detto obbiettivo: la prima costituita dall’acquisizione delle aree necessarie da parte del comune, che non ne sia già proprietario, mediante espropriazione;ed una seconda di concessione del diritto di superficie o di cessione in proprietà a cooperative edilizie e loro consorzi, nonchè agli altri soggetti di cui al comma 8, attraverso un procedimento concessorio accompagnato da una convenzione deliberata dal Consiglio comunale, che da vita anch’essa all’insorgere di un rapporto unitario fra concedente e concessionario: nel quale,dunque il momento convenzionale è servente e strumentale al momento pubblicistico (Cass. sez. un. 13072/2001;

190/2001; nonchè 489/1998; 9508/1997; Cons. St. 4094/2010;

3637/2007). Ora in ordine alla prima fase – delle espropriazioni delle aree al cui perfezionamento è subordinata la seconda – nessuna doglianza è stata più sollevata dal Consorzio; il quale ha addebitato, invece, al comune errori di frazionamento del terreno assegnatogli che aveva comportato sia un ritardo nella realizzazione dei lavori ed ulteriori costi nell’appalto poi affidato all’impresa Meran, sia il mancato rispetto delle distanze con alcuni terreni confinanti che avevano comportato la sospensione dei lavori. Mentre la vicenda relativa alla mancata occupazione espropriativa di una superficie ulteriore rispetto all’area individuata dall’ente con delibera del 28 agosto 1987, ricordata dal CO.RE.PI, non risultando menzionata dalla convenzione, riguardava una scelta discrezionale del comune onde risolvere quest’ultima problematica: perciò non incidendo sulla avvenuta consegna dei terreni necessari al concessionario onde realizzare il progetto costruttivo, come elaborato dall’ente ricorrente e senza procedere alle necessarie modifiche per assicurare l’osservanza delle distanze dalle proprietà private.

Quanto alla seconda fase, poi, il ricorrente ha isolato dal procedimento suddetto il momento della cessione dell’area previsto dal menzionato art. 35 (in alternativa alla concessione del diritto di superficie all’ente esecutore del progetto) e nel caso realizzata con convenzione del 30 marzo 1989, approvata dal Consiglio comunale, equiparandola ad un comune contratto di vendita a misura e/o ad una sorta di appalto di opera pubblica in cui l’appaltatore assuma la veste di nudus minister, senza considerarne l’inserimento nel procedimento di cui si è detto,che ha avuto inizio con la individuazione della relativa superficie ai sensi della L. art. 51;

ha comportato l’attribuzione al Consorzio del finanziamento previsto dalla L. n. 457 del 1978, (pag. 7 ric.); ed era rivolto alla realizzazione del programma edilizio attraverso la concessione – convenzione con cui è stato imposto al “Consorzio G. Matteotti concessionario di impegnarsi in conformità alle disposizioni particolari contenute nei successivi articoli alla edificazione sull’area oggetto della cessione in proprietà, del programma costruttivo indicato in premessa…” (pag.39 ric.) l’obbligazione quest’ultima il cui inadempimento esponeva peraltro per il disposto dell’art. 35, u.c., alle sanzioni previste dalla convenzione, nonchè alla risoluzione dello stesso atto di cessione. Trattandosi dunque di una concessione di opera pubblica non è invocabile la disciplina dell’uno o dell’altro negozio di diritto comune sulla quale soltanto il Consorzio ha fondato la richiesta risarcitoria, ma quella peculiare del relativo provvedimento amministrativo che attribuisce al concessionario il potere – dovere di compiere la relativa attività acquistando,sia pure temporaneamente e precariamente, poteri e facoltà trasferitigli dall’amministrazione concedente; e sostituendosi a quest’ultima nello svolgimento dell’attività organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l’opera pubblica.

Per cui, pur non essendone nè potendone essere il destinatario o il beneficiario, e, pur restando sottoposto ai poteri di supremazia,di ingerenza e di controllo di detta amministrazione, agisce in nome proprio ed in tale qualità compie materialmente l’attività costruttiva (sia pure per conto di quella) di cui è il solo responsabile anche nei confronti dei terzi. Consegue altresì che detta attività comprende tutti i momenti strumentali alla esecuzione dell’opera, a cominciare da quello progettuale (Cass. 26261/2007;

1232/1995; 6087/1984):come del resto è ribadito nella specie proprio dalla convenzione riportata dal ricorrente che gli faceva specificamente carico di predisporre i progetti relativi ai singoli edifici secondo le modalità rispettivamente fissate nel successivo art. 6 (dal Consorzio non trascritto) e di conseguire le necessarie concessioni ad edificare. E quindi aveva inizio proprio dall’esame dello stato delle aree assegnate sotto tutti i profili – da quello spaziale, urbanistico e catastale a quello geologico e della conformazione naturale – indispensabile per la redazione del progetto; proseguiva con le attività procedimentali necessarie per ottenere i provvedimenti permissivi per l’attività edificatoria; e si concludeva con l’attività organizzativa e costruttiva vera e propria onde realizzare il progetto edilizio,che naturalmente non poteva pregiudicare diritti dei terzi e/o dei proprietari limitrofi,delle cui violazioni neppure il Consorzio dubita di dover essere considerato il responsabile esclusivo. In tale ottica a nulla può rilevare che i tecnici del comune,come accertato dal Tribunale, abbiano compiuto la redazione del piano particellare stabilito dalla L. n. 865 del 1971, artt. 10 e segg., ed eseguito la localizzazione ed il relativo frazionamento dei terreni (pag. 6 sent.),poichè detta attività (con gli eventuali errori commessi da detti tecnici) era destinata esclusivamente a conseguire la pubblica utilità dell’opera ed a consentire lo svolgimento del procedimento espropriativo onde acquisire al comune la proprietà delle aree; così come nell’ambito di quest’ultimo trova collocazione l’apposizione di entrambe le categorie di termini iniziali di 6 mesi e finali di 3 anni dalla data della deliberazione comunale 27 agosto 1987,richiesta dalla L. n. 2359 del 1865, art. 13, (pag. 45 ric.), avente come è noto la funzione di rendere valida la dichiarazione e di evitare che la compressione del diritto dominicale si protragga a tempo indeterminato,in contrasto con il precetto dell’art. 42 Costit. Per cui i denunciati errori e/o “inadempimenti – inosservanze” del comune si sono esauriti – anche cronologicamente – nell’ambito della prima fase (e della espropriazione dei terreni), hanno riguardato i soli rapporti espropriante – proprietari espropriati; e sono rimasti estranei al rapporto concessorio comune – Consorzio, peraltro instaurato anni dopo, con la concessione – convenzione per cui è causa, in cui l’obbligazione del comune si concretava e completava con il trasferimento in proprietà delle aree al Co.Re.Pi (Cass.9508/1997 cit.):nel caso verificatosi con la medesima convenzione del 30 marzo 1989. A meno di una diversa regolamentazione da parte di quest’ultima (come esemplificativamente avviene nelle diverse tipologie di appalto di opere pubbliche), degli obblighi gravanti sul concedente ed in particolare dell’accollo al comune di quello di provvedere preventivamente all’esatto dimensionamento, alla planimetria ed alla catastazione delle aree da valere per la predisposizione del progetto, nonchè alla localizzazione delle opere anche con riferimento al rispetto delle distanze con le vicine proprietà private: che nel caso non è stata neppure prospettata dal Consorzio.

Mentre per quanto attiene ai restanti inadempimenti addebitati al comune in occasione della cessione: a) risulta inammissibile la denunciata non corrispondenza quantitativa tra l’area stabilita e quella effettivamente trasferita anzitutto perchè la questione è nuova,di essa non rinvenendosi menzione nella decisione impugnata, e non avendo il Consorzio indicato in quali delle precedenti difese di merito l’abbia sollevata; e quindi perchè la circostanza non è autosufficiente,non avendo il ricorrente prospettato neppure quale superficie gli fosse stata promessa e quale effettivamente ceduta;

quale sia stata la fonte della maggiore obbligazione assunta dal comune,posto che nella parte di convenzione trascritta nel ricorso si legge soltanto (pag. 18) che il terreno catastalmente doveva corrispondere a quello di cui al frazionamento già eseguito dal comune (in funzione dell’espropriazione). E soprattutto le ragioni per le quali una superficie inferiore a quella preventivata dovesse necessariamente comportare un progetto che invadeva aree limitrofe;

b) in merito,poi,alla denunciata aggiunta di nuove opere ed all’asserito ius variandi del comune nella relativa localizzazione (pag. 17 ric.) non sembra al Collegio che si pò sfuggire alla seguente alternativa: o si trattava di facoltà previste dal provvedimento concessorio, ed allora in aderenza al principio di autosufficienza della doglianza,il Consorzio doveva trascriverne la relativa disciplina e riferire in particolare quali variazioni ed aggiunte il comune avesse introdotto per consentire a questa Corte di delibare il nesso di causalità con i danni lamentati. Ovvero le pretese del comune esulavano dal rapporto concessorio di cui alla L. n. 865 del 1971, art. 35, posto dal Consorzio a fondamento della richiesta risarcitoria e non obbligavano il concessionario a darvi esecuzione per ottemperare alla convenzione. Ed allora il pregiudizio lamentato trae causa non dall’inadempimento degli obblighi assunti dal concedente,ma da un rapporto diverso,peraltro neppur esso riferito nel ricorso,ed estraneo al thema decidendum di entrambi i gradi del giudizio di merito.

Conclusivamente, anche sotto tale profilo merita conferma la sentenza impugnata che,da un lato ha ritenuto ammissibile l’appello del comune fondato sulla esclusione in radice di qualsiasi nesso di causalità tra i danni lamentati dal concessionario ed il proprio comportamento;e dall’altro ha accolto l’impostazione suddetta assolvendo l’ente pubblico da qualsiasi obbligo nell’ambito della fattispecie di cui al menzionato della L. 865, art. 35, di provvedere al dimensionamento delle aree, di verificarne confini e dati planimetrici; e, ritenendo che i relativi obblighi gravassero esclusivamente sul Consorzio,concessionario delle opere, e perciò autore del progetto degli edifici con tutti gli oneri che lo stesso comportava, ivi compreso quello di osservare le distanze dalle proprietà private stabilite dalle disposizioni codicistiche.

Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

PQM

La Corte, rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali, che liquida in favore del comune in complessivi Euro 12.200,00 di cui Euro 12.000 per onorario di difesa, oltre a spese generali ed accessori come per legge.

Così deciso in Roma, il 10 novembre 2011.

Depositato in Cancelleria il 19 dicembre 2011